Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka (soudce zpravodaje), Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 71 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení § 10 odst. 2 v čísle "5" zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Návrh na zrušení jednotlivých zákonných ustanovení a jejich znění
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina 71 poslanců (dále jen "navrhovatelka") navrhla, aby Ústavní soud zrušil číslo "5" v § 10 odst. 2 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře, ve znění zákona č. 349/2023 Sb. (dále jen "zákon o stavebním spoření"), a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů (dále jen "zákon č. 349/2023 Sb.).
2. Znění napadených ustanovení je následující:
i) § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve kterém je napadeno číslo "5", zní: "Poskytovaná záloha státní podpory činí 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč."
ii) čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., jenž je nadepsán jako "Přechodné ustanovení", zní: "Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona."
3. Ústavní soud k tomu uvádí, že § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. (tj. před napadenou novelizací), stanovil, že poskytovaná záloha státní podpory činí 10 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč. Tato právní úprava byla účinná do 31. 12. 2023.
II.
Argumentace navrhovatelky
4. Navrhovatelka brojí proti snížení výše státní podpory poskytované účastníkům stavebního spoření ve formě záloh z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč (tedy z částky 2 000 Kč ročně na 1 000 Kč ročně). Podle napadeného čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. k tomuto snížení navíc podle navrhovatelky došlo s účinky nepravé retroaktivity. Namítá proto porušení čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 9 odst. 2, čl. 10 a čl. 10a a Ústavy; čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě"); čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt"); čl. 16 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb.; čl. 38 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen "Listina základních práv EU").
5. Podle navrhovatelky je systém stavebního spoření charakterizován vzájemností a relativní uzavřeností. Jeho nedílnou součástí je nejen možnost účastníků požádat o účelově vázaný úvěr ("úvěrová část"), nýbrž také možnost jejich pouhé účasti na stavebním spoření ("spořící část"). Spořící část je podle ní pro fungování systému stavebního spoření zcela klíčová.
6. Navrhovatelka je přesvědčena, že stavební spoření je esenciálním nástrojem zajištění základního práva na bydlení. Právo na bydlení je zakotveno v čl. 11 odst. 1 Paktu a čl. 16 Evropské sociální charty, které jsou Ústavním soudem považovány za tzv. mezinárodní smlouvy o lidských právech a jako takové jsou součástí ústavního pořádku České republiky [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), část VII]. Dle navrhovatelky je zcela bez významu, že ústavodárce právo na bydlení nezařadil do katalogu základních práv a svobod, neboť je "uznáváno" v judikatuře Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] i Nejvyššího soudu [rozsudek sp. zn. 22 Cdo 5159/2014 ze dne 9. 12. 2015 (R 101/2016 civ.)]. Navrhovatelka jej vnímá jako právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo a byt, a právo na neustálé zlepšování jeho životních podmínek. V této souvislosti taktéž uvádí, že podpora bydlení je jednou z důležitých politik současné vlády, která s k ní otevřeně a opakovaně hlásí.
7. Podle navrhovatelky je cílem státní podpory stavebního spoření naplňování a) sociální funkce, tedy poskytování finanční podpory nízkopříjmovým osobám, a b) stimulační funkce, tedy zatraktivnění stavebního spoření pro potenciální střadatele. Obě tyto funkce odpovídají mezinárodním závazkům České republiky.
8. Navrhovatelka současně zdůrazňuje, že státní podpora stavebního spoření není součástí systému sociální podpory. Naopak jde o smluvní vztah mezi třemi stranami, jenž nepodléhá vrchnostenským pravidlům. Stát v tomto vztahu vystupuje jako třetí, "nepřímý účastník" (strana) smlouvy, jenž svými rozhodnutími ovlivňuje celý systém stavebního spoření a zasahuje do majetku a legitimních očekávání všech dalších účastníků. Jelikož v důsledku snížení výše státní podpory nevyhnutně dojde k oddálení okamžiku dosažení cílové částky, stát porušil legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Navrhovatelka navíc uvádí, že výše státní podpory stavebního spoření setrvale klesá.
9. Zatímco u prvního snížení výše státní podpory stát podle navrhovatelky respektoval princip pacta sunt servanda a do existujících smluv o stavebním spoření nezasáhl (tj. snížení se týkalo pouze nově uzavřených smluv), u druhého a třetího snížení tak neučinil a retroaktivně zasáhl do již existujících smluv o stavebním spoření. Tím porušil legitimní očekávání účastníků. Ačkoli byl postup zákonodárce ve vztahu ke druhému snížení aprobován Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), navrhovatelka má za to, že je nutno se od tam vyslovených závěrů odchýlit z důvodu:
i) plynutí času;
ii) odlišného právního kontextu;
iii) odlišného ekonomického kontextu;
iv) nerozlučné spjatosti státní podpory stavebního spoření s právem na bydlení, jak bylo vysvětleno výše.
10. K odlišnému právnímu kontextu věci navrhovatelka uvádí, že od doby přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 došlo k zásadním změnám v relevantních oblastech práva, zejména v oblasti ochrany spotřebitele. Od let 2010-2011 se zvýšila míra ochrany spotřebitele; přijetí nového občanského zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.) a zákona o spotřebitelském úvěru (zákon č. 257/2016 Sb.); četným novelizacím zákona o ochraně spotřebitele (zákon č. 634/1992 Sb.); definování nekalých a agresivních obchodních praktik, klamavých jednání při prodeji výrobků, zavedení nových povinností při prodeji apod. Značný posun v oblasti ochrany spotřebitele nastal i na úrovni Evropské unie. Ochrana spotřebitele je zaručená čl. 38 Listiny základních práv EU. Evropská komise deklarovala jednotné a účinné uplatňování spotřebitelského práva napříč členskými státy EU jako jednu ze svých priorit. Byla přijata celá řada nařízení a směrnic v oblasti ochrany spotřebitele, jež se staly součástí vnitrostátního práva. Evropská komise rovněž přijala a zveřejnila sdělení Evropskému parlamentu a Radě označené jako "Nový program pro spotřebitele".
11. Navzdory tomuto vývoji v oblasti ochrany spotřebitele jsou účastníci stavebního spoření ve smluvním vztahu "uzamčeni", zejména v důsledku jeho účelového určení. Ve srovnání s jinými spotřebitelskými smlouvami nemohou účastníci v reakci na snížení výše státní podpory využít postup podle § 1752 odst. 1 občanského zákoníku (pozn. - jde o ustanovení upravující možnost změn obchodních podmínek u smluv uzavíraných obchodníkem s větším počtem osob a zavazujících k opětovným plněním stejného druhu), ačkoli "změna tak podstatné náležitosti by v případě jiné spotřebitelské smlouvy dávala oprávnění spotřebiteli takovou změnu odmítnout a dát z toho důvodu výpověď bez jakýchkoli následků". Účastníci stavebního spoření současně ani nepožívají taková beneficia, která by byla s to tyto nevýhody kompenzovat. Navrhovatelka má tudíž za to, že účastníkům stavebního spoření jakožto spotřebitelům náleží adekvátní ochrana, která by měla dosahovat stejné úrovně jako u jiných spotřebitelských smluv. Stát však svým "vrchnostenským zásahem" zásadně změnil podmínky smluvního vztahu, jehož je "nepřímým účastníkem". Podle navrhovatelky je v "naprostém rozporu s elementárními pravidly právního státu a smluvního práva, aby jeden z účastníků, byť nepřímých, zásadně měnil podmínky smluvního vztahu dalších jeho účastníků a na jedné straně odstraňoval zbytky benefitů ze smluvního vztahu a na druhé straně neumožnil účastníkům ze smluvního vztahu bez sankce svobodně vystoupit".
12. K odlišnému ekonomickému kontextu navrhovatelka tvrdí, že nepříznivá ekonomická situace a s ní spojený zájem na udržení stability veřejných financí patřily k hlavním důvodům, proč Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 aproboval obdobné nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory v roce 2010. Současná ekonomická situace je však odlišná. V této souvislosti poukazuje na to, že částka vyplacená na státní podpoře v posledních letech (cca 4,2 mld. Kč ročně) představovala pouze zlomek celkových výdajů státního rozpočtu (cca 2 223 mld. Kč ročně). Po snížení výše státní podpory lze očekávat úsporu jenom 2,2 mld. Kč ročně. Dle navrhovatelky se jedná o pouhou kapku v moři.
13. Navrhovatelka dále tvrdí, že napadená ustanovení zákona zasáhla do legitimních očekávání účastníků stavebního spoření, do principu právní jistoty, principu rovnosti a principu pacta sunt servanda, čímž došlo k porušení základního práva na ochranu majetku dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i čl. 1 odst. 1 Ústavy. V návaznosti na to poukazuje, že princip právní jistoty, jasnosti, předvídatelnosti a určitosti práva patří k principům právního státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)]. Podle jejího názoru mj. z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.) plyne, že "je možná změna právního stavu, ale pouze tehdy, je-li ve hře vyšší veřejný zájem, než je právní jistota a nesmí se jednat o projev libovůle" (sic). V případě napadených ustanovení zákona k naplnění této podmínky však nedošlo.
14. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 navrhovatelka uvádí také to, že Ústavní soud se v něm jednoznačně přihlásil k zásadě pacta sunt servanda (zásada, že smlouvy mají být plněny) podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tímto nálezem státu zakázal, aby zákonem, konkrétně formou zdanění církevních restitucí, snižoval plnění z jím uzavřených a plněných smluv. Má za to, že stát obdobným nepřípustným způsobem zpětně snižuje plnění z již plněných smluv i v současnosti.
15. Navrhovatelka taktéž poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, z níž plyne, že orgány moci veřejné nesmějí postupovat libovolně [nález sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647)] a musejí respektovat princip rovnosti (nález Pl. ÚS 5/19).
16. Ze všech uvedených důvodů navrhovatelka navrhuje, aby Ústavní soud napadená ustanovení zákona zrušil.
III.
Vyjádření účastníka, vedlejšího účastníka řízení a amicorum curiae, replika navrhovatelky
III. 1.
Vyjádření Parlamentu České republiky jako účastníka řízení
17. Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, které jednají jeho jménem [§ 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (stykový zákon)], tedy Poslanecké sněmovny a Senátu.
18. Poslanecká sněmovna popsala průběh legislativního procesu vedoucího k přijetí zákona č. 349/2023 Sb., jímž byl mj. v napadeném rozsahu novelizován § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření a v němž je zakotven i napadený čl. XXII - "Přechodné ustanovení". V rámci toho uvedla, že návrh novelizačního zákona byl Poslanecké sněmovně předložen dne 30. 6. 2023 v 9. volebním období jako sněmovní tisk č. 488. V prvním čtení byl přikázán k projednání příslušným výborům Poslanecké sněmovny. Ve druhém čtení byly zapracovány všechny podané pozměňovací návrhy. Třetí čtení proběhlo na 77. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 22. 9., 27. 9., 11. 10. a 13. 10. 2023. V závěrečném hlasování hlasovalo pro jeho přijetí 108 a proti jeho přijetí 86 ze 194 přítomných poslankyň a poslanců. Návrh zákona byl následně postoupen Senátu, jenž jej schválil. Prezident jej podepsal dne 22. 11. 2023. Dne 12. 12. 2023 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 349/2023 Sb. Poslanecká sněmovna má proto za to, že uvedený zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
19. Senát taktéž pouze popsal legislativní proces vedoucí k přijetí napadené novely zákona o stavebním spoření. V rámci toho zdůraznil, že návrh zákona mu byl postoupen Poslaneckou sněmovnou a následně byl přikázán k projednání příslušným výborům. Ačkoli některé z výborů doporučily Senátu přijmout doprovodné usnesení nebo návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně, žádné z těchto doporučení se netýkalo stavebního spoření. V návrhu zákona následně proběhla v Senátu podrobná diskuze, avšak ani ta se netýkala problematiky stavebního spoření. Po proběhlé rozpravě přijal Senát návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro jeho přijetí se vyslovilo 53 a proti jeho přijetí 10 ze 74 přítomných senátorek a senátorů. S ohledem na uvedené má Senát za to, že při projednávání návrhu zákona postupoval ústavně souladným způsobem.
III. 2.
Vyjádření vlády jako vedlejší účastnice řízení
20. Ústavní soud podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu, aby mu v zákonem stanovené lhůtě sdělila, zda vstupuje jako vedlejší účastnice do řízení, a aby se případně k návrhu vyjádřila. Vláda se rozhodla vstoupit do řízení. Společně se sdělením o vstupu do řízení zaslala Ústavnímu soudu své vyjádření k návrhu.
21. Předně uvedla, že ve věci je dána překážka věci rozsouzené podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť Ústavní soud o totožné věci již rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Navrhuje proto, aby byl návrh odmítnut pro nepřípustný. Pro případ, že k tomu nedojde, navrhla jeho zamítnutí.
III. 2. 1. Nepravá retroaktivita napadené právní úpravy a test proporcionality
22. Vláda uvádí, že v nyní posuzované věci jde o nepravou retroaktivitu, jež je obecně přípustná (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 157). Nepravá retroaktivita je nepřípustná pouze výjimečně, vyžaduje-li to princip ochrany důvěry v právo. Přípustnost nepravé retroaktivity je nutno posuzovat testem proporcionality.
23. K prvnímu kroku testu proporcionality, kritériu vhodnosti, vláda uvádí, že napadená ustanovení zákona sledovala legitimní veřejný zájem na snížení deficitu státního rozpočtu a zajištění stability veřejných financí. K existenci legitimního cíle v podobě potřeby stabilizace veřejných financí konstatuje, že ve srovnání s rokem 2009 (tj. dobou před druhým snížením výše státní podpory, které bylo předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10) je současný stav veřejných financí přinejmenším podobně nepříznivý. V roce 2009 byl dosažen deficit veřejných financí ve výši 5,4 % hrubého domácího produktu (HDP), zatímco v roce 2020 šlo o 5,8 % HDP a v roce 2021 o 5,1 % HDP. Pod tzv. maastrichtskou hranici 3 % HDP by se měl deficit veřejných financí dostat i zásluhou úsporných opatření až v roce 2024. V roce 2009 byla výše dluhu veřejných financí 35,2 % HDP (zpětně revidována na 33,4 % HDP), zatímco v roce 2020 šlo již o 37,7 % HDP a v roce 2021 dokonce o 41,9 % HDP. S ohledem na tyto skutečnosti bylo potřebné podniknout kroky ke zlepšení stavu veřejných financí.
24. K otázce vhodnosti přijatých opatření k dosažení tohoto legitimního cíle vláda podotýká, že zákon č. 349/2023 Sb. řešil otázku konsolidace veřejných rozpočtů komplexně, nikoli pouze ve vztahu ke stavebnímu spoření. Tento cíl ostatně sledovaly i jiné recentní zákony, kupříkladu zákon č. 71/2023 Sb., jenž byl v nedávné době nálezem sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.) označen za ústavně konformní. Vláda proto apeluje na to, aby byla napadená opatření vnímána v celkovém kontextu a posuzována prizmatem synergického působení dílčích opatření ke zlepšení stavu veřejných financí. Ačkoli snížení výdajů státního rozpočtu o 2 mld. Kč ročně se nemusí jevit jako zásadní, ve spojení s dalšími opatřeními by mohlo být dosaženo snížení salda státního rozpočtu o 97,7 mld. Kč v roce 2024 a o dalších 53 mld. Kč v roce 2025.
25. Vláda navíc poukazuje na to, že pokud by se snížení výše státní podpory stavebního spoření mělo týkat pouze nově uzavřených smluv, vzniklo by riziko tzv. efektu "předzásobení", tedy rychlého uzavírání smluv s možností získání státní podpory v nesnížené výši. Opomenout přitom nelze ani skutečnost, že státní podpora stavebního spoření je dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 pouhým beneficiem, u něhož nelze spoléhat na to, že jeho výše nebude postupem času přehodnocena.
26. K druhému kroku testu proporcionality, kritériu potřebnosti, vláda uvádí, že v dané situaci neexistovalo jiné, šetrnější řešení, jež by bylo s to dosáhnout vytyčeného cíle. Alternativou byla buď rezignace na přijetí jakýchkoliv úsporných opatření, nebo snížení výše státní podpory pouze ve vztahu k nově uzavřeným smlouvám o stavebním spoření, což by vzhledem k tzv. efektu předzásobení mohlo naopak vést k navýšení výdajů státního rozpočtu. Co se týče potřebnosti ozdravení veřejných financí v užším smyslu, tak stabilní stav veřejných financí má podle mínění vlády široké pozitivní celospolečenské dopady. Ve svém důsledku vytváří prostor i pro svobodné rozhodování státu v oblasti fiskální a subvenční politiky, včetně prostoru pro použití jiných nástrojů podpory bydlení.
27. K třetímu kroku testu proporcionality, kritériu přiměřenosti, vláda uvádí, že shora vymezený veřejný zájem je nutno poměřovat se zásahem do práv a zájmů jednotlivců, jež jsou vyjádřeny mj. v principu právní jistoty a oprávněné důvěry v právo. Tyto principy ovšem nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy. Právní řád podléhá sociálně-ekonomickým i jiným změnám, pročež nemůže ustrnout [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 85]. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je navíc nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. Řešení časového střetu staré a nové právní úpravy však není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo podléhající libovůli zákonodárce, ale naopak má být výsledkem zvažování kolize chráněných hodnot (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Princip právní jistoty a ochrany důvěry jednotlivce v právo nemohly být v této věci (citelně) narušeny, neboť ke snížení výše státní podpory došlo v minulosti již dvakrát, a to v letech 2003 a 2010. Účastníci stavebního spoření se proto jen stěží mohli spoléhat na neměnnost právní úpravy. Státní podpora je navíc pouze bonusem, nikoli klíčovým prvkem stavebního spoření; primárním cílem sjednání smlouvy o stavebním spoření nemá být její získání.
28. Vláda taktéž zpochybňuje tvrzení navrhovatelky, že stavební spoření plní sociální funkci. Má za to, že stavební spoření využívají spíš domácnosti s vyššími příjmy, což dokládá nárůstem průměrné cílové částky ze 470 000 Kč na 870 000 Kč v posledních pěti letech. Snížení výše státní podpory tudíž bude mít naprosto zanedbatelný dopad na výhodnost stavebního spoření nebo na délku doby spoření, jež je nutná k dosažení cílové částky. Účastníci navíc nejsou ve smlouvě "uzamčeni" na dobu 6 let, jak tvrdí navrhovatelka. Šestiletá vázací doba se totiž nevztahuje k účastníkově možnosti disponovat se smlouvou, ale k možnosti čerpání státní podpory.
29. V průběhu přijímání novelizačního zákona č. 349/2023 Sb. byly zvažovány i dopady na sektor stavebních spořitelen. Vláda však dospěla k závěru, že nejde o nepřiměřené ohrožení tohoto sektoru. Navzdory uzavřenosti systému stavebního spoření získávají stavební spořitelny finanční zdroje i v rámci svých bankovních skupin, nejen od účastníků stavebního spoření. Ani ze zprávy o finanční stabilitě, kterou vydává Česká národní banka, neplyne, že by v sektoru stavebních spořitelen vzrostla rizika. Vláda má tudíž za to, že kritéria testu proporcionality byla naplněna.
III. 2. 2. Ochrana spotřebitele
30. Vláda ve vyjádření obsáhle argumentuje, proč vývoj právní úpravy v oblasti ochrany spotřebitele považuje za irelevantní pro otázku poskytování státní podpory stavebního spoření. Uvádí, že každý z těchto institutů plní jinou funkci a cílí na ochranu jiných subjektů a jiných zájmů a týká se jiných vztahů. Princip ochrany spotřebitele nelze vztáhnout na aktivity státu v podobě poskytování státních podpor, daňových úlev atp.
III. 2. 3. Právo na bydlení
31. Vláda podotýká, že si je vědoma mezinárodních závazků České republiky plynoucích z čl. 11 odst. 1 Paktu a čl. 16 Evropské sociální charty. Je si vědoma také závěrů plynoucích z nálezu sp. zn. II. ÚS 2533/20 ze dne 25. 4. 2023, v němž Ústavní soud dovodil právo na bydlení z čl. 30 odst. 2 Listiny. I v reakci na tyto skutečnosti vláda podnikla následující kroky k podpoře ohrožených skupin v oblasti bydlení:
i) Na zasedání ze dne 12. 7. 2024 přijala návrh zákona o poskytování některých opatření v podpoře bydlení (zákon o podpoře bydlení), jenž by měl poskytnout ohroženým skupinám potřebnou podporu v oblasti bydlení.
ii) Vytvořila program zvýhodněných úrokových sazeb (cca 2 p. b. pod hranicí dlouhodobé sazby) na výstavbu dostupného nájemního bydlení, jenž umožní v budoucnosti poskytovat nájemní bydlení pod jeho tržní úrovní (nejvýše 90 % obvyklého nájemného). Tento program v současnosti disponuje s přibližně 8 mld. Kč a je spjat se zdroji z Národního plánu obnovy.
iii) Vytvořila program zvýhodněné úrokové sazby, kombinované s dotací na revitalizaci starších rodinných domů ohrožených vysokými výdaji za energie z důvodu energetické nedostatečnosti. Objem poskytnutých zdrojů v rámci zvýhodněných úvěrů je 5 mld. Kč na následující 2 až 3 roky; stejný objem financí je poskytnut v rámci grantové části programu.
32. K obsahu a rozsahu práva na bydlení vláda uvádí, že v souladu s judikaturou Ústavního soudu je lze vykládat jako právo směřující k sociálnímu bydlení jakožto nástroji ochrany slabších. Naopak je nelze vykládat tak, že má jednotlivcům zajišťovat adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, ale pouze jistý minimální sociální standard. Státní podpora stavebního spoření takto chápané právo na bydlení nezajišťuje. Stát má navíc možnost volby, jakým způsobem bude naplňovat své mezinárodní závazky, přičemž stavební spoření v této oblasti plní pouze podpůrnou funkci ve vztahu k jiným nástrojům. Dle vlády je rovněž běžné, že řada účastníků stavebního spoření nevyužije prostředky v něm uložené na potřeby bydlení, ale vnímá jej pouze jako nástroj spoření.
III. 2. 4. Právo na pokojné užívání majetku
33. Vláda tvrdí, že napadenými ustanoveními zákona nemohlo dojít k porušení čl. 11 odst. 1 Listiny ani čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nárok na státní podporu není nárokem ze smluvního vztahu, ale nárokem vůči státu, jenž je založen přímo zákonem o stavebním spoření. Tento nárok nevzniká při podpisu smlouvy o stavebním spoření, ale naplňuje se podle výše skutečně uspořené částky v daném roce. Stát pak plní svou povinnost poukázáním příslušné částky na účet stavební spořitelny, jež eviduje tyto prostředky na účtu účastníka do doby, než se stanou jeho vlastním příjmem v okamžiku vyplacení. Napadená ustanovení se tak nedotýkají žádného majetku účastníků stavebního spoření, neboť tento majetek ještě nevznikl, tj. nejde o existující majetek.
III. 2. 5. Princip rovnosti
34. Vláda závěrem uvádí, že odkaz na nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19, jenž se týkal otázky zdanění církevních restitucí, není přiléhavý. Zákonem č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi (dále jen "zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi") byly sledovány zcela odlišné cíle a tento zákon byl postaven na odlišném základě než zákon o stavebním spoření.
III. 3.
Sdělení veřejného ochránce práv
35. Ústavní soud podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník, a aby se k návrhu případně vyjádřil.
36. Veřejný ochránce práv Ústavním soudu sdělil, že do řízení nevstupuje.
III. 4.
Vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen jako amici curiae
37. Ústavní soud si od Asociace českých stavebních spořitelen (dále též "AČSS" nebo "asociace"), jež sdružuje stavební spořitelny působící na českém trhu, vyžádal vyjádření, resp. odpovědi na Ústavním soudem formulované otázky. Podle § 48 odst. 1 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu totiž měl za to, že asociace by mohla disponovat údaji potřebnými k posouzení návrhu.
38. Asociace Ústavnímu soudu poskytla rozličné, především statistické údaje. Vyjádřila se k celkovému počtu smluv o stavebním spoření s nárokem na získání státní podpory v letech 2019-2024. Tento počet se pohyboval od 3 008 764 smluv v roce 2019 do 2 513 778 smluv v roce 2024; z toho bylo od 14,5 % (v roce 2021) do 16,6 % (v roce 2019) smluv úvěrových.
39. Dále asociace sdělila, že od 60 % (v letech 2021 a 2022) do 64 % (v roku 2019) účastníků stavebního spoření vložilo na svůj účet v průběhu šestileté vázací doby nanejvýš částku 20 000 Kč ročně.
40. Asociace Ústavnímu soudu rovněž poskytla údaje o průměrné a mediánové výši cílové částky u smluv o stavebním spoření, jež byly nově uzavřeny fyzickými osobami v letech 2019-2024 (viz Tab. 1). Ústavnímu soudu poskytla i údaje o statistickém rozložení (distribuci) cílových částek u nově uzavřených smluv v letech 2019-2024.
Tab. 1
Výše cílové částky u smluv o stavebním spoření nově uzavřených fyzickými osobami v letech 2019-2024
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Průměr (Kč) 437 328 464 776 877 267 663 614 951 743 858 681
Medián (Kč) 225 035 200 000 220 616 439 470 451 015 479 122
41. Ve vyjádření asociace byly rovněž uvedeny propočty čistého výnosu stavebního spoření (tj. po započtení všech relevantních úroků, státní podpory, poplatků, daní atp.), a to ve třech variantách. Zaprvé, pokud by účastník po celou šestiletou vázací dobu spořil cca 20 000 Kč ročně a každý rok by obdržel státní podporu ve výši 10 % z této částky, tj. ve výši stanovené předchozí právní úpravou, na konci vázací doby by uspořil 137 035 Kč. To představuje čistý výnos ve výši přibližně 4,39 % ročně. Zadruhé, pokud by účastník za jinak stejných podmínek každý rok obdržel státní podporu ve výši 5 %, tj. ve výši stanovené současnou, napadenou právní úpravou, na konci vázací doby by uspořil 130 556 Kč. To představuje čistý výnos ve výši přibližně 2,8 % ročně. Zatřetí, pokud by účastník za jinak stejných podmínek obdržel za první tři roky státní podporu ve výši 10 % a za další tři roky státní podporu pouze ve výši 5 %, ke konci vázací doby by měl naspořeno 133 988 Kč. To představuje čistý výnos ve výši cca 3,65 % ročně.
42. Asociace se vyjádřila i k dalším skutečnostem. Ústavnímu soudu mimo jiné poskytla informace o tom, za jakých podmínek může účastník stavebního spoření dosáhnout snížení výše cílové částky; jestli musejí účastníci (měsíčně) vkládat na účet určitou částku a jaké sankce jsou event. spojené s nedodržením této povinnosti; jaká část účastníků využije možnost jednorázového vložení celé částky nezbytné k získání státní podpory v maximální výši a následného převodu nadlimitních úspor do dalších let; a jaká část účastníků, kteří využijí pouze tzv. spořící část stavebního spoření, využije uspořené finanční prostředky na naplňování bytových potřeb. S těmito údaji však Ústavní soud z rozličných důvodů (nepřesnost, neúplnost, nespolehlivost zdroje nebo nadbytečnost) dále téměř nepracoval, pročež není nutné je podrobně rekapitulovat.
III. 5.
Vyjádření Ministerstva financí jako amici curiae
43. Ústavní soud si vyžádal vyjádření, resp. odpovědi na Ústavním soudem formulované otázky (ve stejném znění jako u AČSS) také od Ministerstva financí (dále též "ministerstvo"). Ministerstvo podle zákona o stavebním spoření schvaluje všeobecné obchodní podmínky stavebních spořitelen (§ 7 odst. 1), vykonává dozor nad jejich dodržováním (§ 9a odst. 1), zpracovává žádosti o roční zálohy státní podpory a o jejich vyplacení (§ 9a odst. 1 ve spojení s § 11 odst. 2) apod., pročež existoval předpoklad, že bude disponovat údaji potřebnými k posouzení návrhu.
44. Ministerstvo se vyjádřilo k celkovému počtu smluv o stavebním spoření s nárokovanou státní podporou v letech 2019-2023, jenž se pohyboval v rozmezí od cca 2 736 000 smluv v roce 2023 do cca 3 124 000 smluv v roce 2020. Z toho bylo od 15,6 % (v roce 2021) do 17,7 % (v roce 2019) smluv úvěrových.
45. Ministerstvo poskytlo Ústavním soudu i údaje o průměrné výši cílové částky u nově uzavřených smluv o stavebním spoření v letech 2019-2023 a za první tři čtvrtletí roku 2024. Hodnoty průměrných cílových částek se pohybovaly od cca 431 000 Kč (v roce 2019) do cca 873 000 Kč (v roce 2023).
46. Dále ministerstvo poskytlo Ústavnímu soudu mj. modelové propočty čistého výnosu stavebního spoření (tj. po započtení všech relevantních úroků, státní podpory, poplatků, daní atp.), a to ve třech variantách (viz Tab. 2). V propočtech vycházelo z měsíčního vkladu ve výši 1 700 Kč, tj. z vkladu ve výši 20 400 Kč ročně neboli 122 400 Kč během šesti let.
Tab. 2
Úspory za šest let (Kč) Čistý výnos za šest let (Kč) Čistý roční výnos (%)
Státní podpora ve
výši 10 % 139 196 16 796 4,2
Státní podpora ve
výši 5 % 132 964 10 564 2,7
Státní podpora
první tři roky ve
výši 10 % a další
tři roky ve výši
5 % 136 156 13 756 3,5
47. Ministerstvo dále uvedlo, že podmínky snížení výše cílové částky systematicky nesleduje. Z rešerše aktuálně platných všeobecných obchodních podmínek nicméně zjistilo, že stavební spořitelny snížení výše cílové částky umožňují, avšak mohou to odmítnout. Většina stavebních spořitelen deklaruje možnost jejího snížení zdarma; pouze jedna stavební spořitelna účtuje poplatek ve výši 1 % z rozdílu cílových částek.
48. K existenci povinnosti (měsíčně) ukládat na účet určitou částku uvedlo, že minimální výše ani periodicita vkladu není ze zákona nijak omezena. Stavební spořitelny však často ve smlouvě o stavebním spoření sjednávají minimální výši i periodicitu vkladu, jakož i sankce za nedodržení této povinnosti. Ministerstvu ovšem není známo, že by stavební spořitelny tato ujednání po účastnících vymáhaly, a v této věci ani neeviduje žádné podněty.
49. Další vyžádané údaje nemělo Ministerstvo financí k dispozici.
III. 6.
Vyjádření České národní banky jako amici curiae
50. Ústavní soud položil identickou sadu otázek také České národní bance, neboť měl za to, že by mohla disponovat údaji potřebnými k posouzení návrhu ve smyslu § 48 odst. 1 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ta však Ústavnímu soudu pouze sdělila, že vyžádané údaje nemá k dispozici, a odkázala jej na Ministerstvo financí.
III. 7.
Replika navrhovatelky
51. Ústavní soud zaslal všechna shora uvedená vyjádření na vědomí navrhovatelce. Současně ji poučil o možnosti reagovat na ně ve stanovené lhůtě. Navrhovatelka tuto možnost využila.
52. Navrhovatelka předně zpochybnila argument vlády, že je dána překážka věci rozsouzené, jelikož o stejném návrhu bylo již rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Uvedla, že nyní posuzovaný návrh směřuje proti odlišným ustanovením zákona a je založen na odlišných argumentech. Důležitější však je, že od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 uplynula značná doba a výrazně se změnilo právní i ekonomické prostředí, v němž napadená ustanovení zákona působí. V návaznosti na to navrhovatelka obsáhle zopakovala své argumenty stran ochrany spotřebitele a dynamického rozvoje finančního trhu.
53. Vyjádřila se i k argumentaci vlády stran podmínek (ne)přípustnosti nepravé retroaktivity. Uvedla, že nesouhlasí s tvrzením vlády, že napadená ustanovení zákona splňují kritérium vhodnosti, neboť "argumentace nálezem spis. zn. Pl. ÚS 53/10 ... je dle přesvědčení navrhovatelů možná v některých otázkách a závěrech právních (např. ohledně charakteru institutu nepravé retroaktivity), ale nikoli v otázkách faktických. V tomto směru došlo k zásadní změně okolností ekonomických a společenských. Jak navrhovatelé uvádějí v podrobnostech již ve svém návrhu, zatímco úspora veřejných financí byla v porovnání s rokem 2010 marginální, zásah do práv a legitimních očekávání účastníků smluv o stavebním spoření byl naopak daleko výraznější." Má za to, že i v podmínkách běžné inflace je reálné zhodnocení vkladů bez státní podpory záporné.
54. Dále navrhovatelka uvedla, že napadená novela porušuje právo na pokojné užívání majetku a principy právního státu (včetně jeho podstatných náležitostí), a to v důsledku nerespektování principu pacta sunt servanda ze strany státu jakožto nepřímého účastníka smlouvy o stavebním spoření, zásady předvídatelnosti práva a legitimních očekávání účastníků stavebního spoření. Má za to, že stát zneužil své (privilegované) postavení a pravomoc přijímat zákony k tomu, aby z pozice nepřímého účastníka smlouvy zasáhl do legitimních očekávání dalších účastníků stavebního spoření. Tím se měl dopustit ústavně zakázané libovůle a arbitrárnosti. Je to o to závažnější, že tak učinil ve vztahu ke smlouvám, jež jsou dlouhodobého charakteru. Jeho postup byl neproporcionální. Navrhovatelka rovněž zpochybňovala celou řadu dílčích tvrzení vlády.
55. K vyjádřením komor Parlamentu České republiky navrhovatelka uvedla, že u nich v zásadě není na co reagovat.
56. K vyjádřením Asociace českých stavebních spořitelen, Ministerstva financí a České národní banky pouze v několika větách uvedla, že "poskytnuté údaje podle navrhovatelů podporují tvrzení, která uvádějí ve svém návrhu. Smlouvy o stavebním spoření jsou v drtivé většině případů dle expertního odhadu Asociace českých stavebních spořitelen využívány ke svému účelu, tedy k zajišťování základních potřeb bydlení. Významná část účastníků také tyto smlouvy využívá k získání úvěru ze stavebního spoření. Tyto údaje mají věcný charakter, potvrzují však, že smlouvy o stavebním spoření nejsou využívány k jinému účelu, jak ve svém vyjádření naznačuje Vláda. Potvrzují také právní argumenty, které navrhovatelé podrobně uvedli ve svém návrhu a na které odkazují".
57. Ze všech uvedených důvodů navrhovatelka setrvala na svém návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona.
IV.
Procesní předpoklady řízení
58. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že návrh byl podán oprávněnou navrhovatelkou [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud je k jeho projednání příslušný. Návrh není nepřípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu. Důvod k zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu nenastal.
59. Ústavní soud se však musel podrobněji zabývat otázkou naplnění požadavků plynoucích z § 34 odst. 1 a § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
IV. 1.
Obsahové náležitosti návrhu podle § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu