58. Vláda nedokládá, že by poslanci takovou možnost měli, pouze ve svém vyjádření odkazuje na veřejná vystoupení reprezentantů soudní moci, z nichž dovozuje, že zákonodárci museli být o stanovisku moci soudní informováni. Ze shromážděných podkladů nevyplývá, že by poslanci a senátoři měli možnost se seznámit se stanoviskem moci soudní, ani nic nenasvědčuje tomu, že by toto stanovisko bylo vládou jako předkladatelem návrhu zákona jakkoliv reflektováno.
59. O nestandardním postupu v procesu přijetí platové restrikce svědčí rovněž průběh připomínkového řízení k návrhu zákona č. 57/2025 Sb. K připomínkám byl rozeslán návrh zákona, který posuzovanou restrikci platu soudců neobsahoval. Termín pro uplatnění připomínek byl stanoven na den 7. 10. 2024. Po uzavření připomínkového řízení byla vypracována nová verze zákona obsahující napadenou restrikci platu soudců, jež byla přijata vládou dne 16. 10. 2024. Tato verze k připomínkám rozeslána nebyla a zástupcům moci soudní nebylo umožněno na ni formou připomínkového řízení vůbec reagovat.
VII.2
Shrnutí
60. Ze zjištěných skutečností nelze dovodit, že by návrh posuzované platové restrikce byl projednán s mocí soudní v intencích dřívější judikatury Ústavního soudu. Stanovisko moci soudní nebylo vládou ani zákonodárcem jakkoliv reflektováno, a pakliže jej reprezentanti soudní moci měli vůbec možnost v průběhu setkání se zástupci vlády formulovat, zůstalo zcela bez reakce. Průběh připomínkového řízení neuspokojivý postup vlády podtrhuje.
61. Neuspokojivý proces projednání návrhu platové restrikce sám o sobě nezakládá neústavnost, ovšem působí jako přitěžující faktor při navazujícím věcném přezkumu.
62. Účastníci ani vedlejší účastníci nenamítali jiné nedostatky legislativního procesu a nezjistil je ani Ústavní soud. Přistoupil proto k věcnému přezkumu napadeného ustanovení.
VIII.
Věcný přezkum
63. K přijetí zákona č. 57/2025 Sb., kterým byla do zákona vložena napadená právní úprava, došlo v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24.
64. Uvedeným nálezem Ústavní soud rozhodl o zrušení § 3 odst. 3 ve slovech „2,822násobek“ zákona č. 236/1995 Sb., a to uplynutím dne 31. 12. 2024. Současně konstatoval, že ve vztahu k soudcům toto ustanovení není možné aplikovat již ode dne 1. 1. 2024. Vzniklá mezera spočívající v absenci výslovného určení násobku průměrné hrubé měsíční mzdy měla být vyplněna ústavně konformním způsobem. Ode dne 1. 1. 2024 proto měla být podle citovaného nálezu platová základna soudců určována jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy. Podle stanoveného výpočtu činila v roce 2024 částku 120 951 Kč.
65. Zákonem č. 57/2025 Sb. byla v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stanovena platová základna pro soudce v intencích zmiňovaného nálezu opět jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy. Aplikaci obecné úpravy platového automatu však zákonodárce pro rok 2025 vyloučil současným přijetím napadeného § 4 zákona č. 236/1995 Sb., kterým stanovil do 31. 12. 2025 platovou základnu pro soudce ve výši 121 685 Kč.
66. Průměrná hrubá měsíční nominální mzda na přepočtené počty zaměstnanců podle dat Českého statistického úřadu pro rok 2023 tvořila podle údaje zveřejněného v prosinci 2024 částku 43 120 Kč. Pakliže by se aplikovalo obecné pravidlo platového automatu podle § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., činila by platová základna pro soudce od 1. 1. 2025 do 31. 12. 2025 částku 129 360 Kč.
67. V důsledku přijetí napadené právní úpravy oproti roku 2024 platová základna soudkyním a soudcům sice vzrostla o 734 Kč, současně je však o 7 675 Kč nižší, než by byla podle původních pravidel výpočtu soudcovských platů.
68. Nutno dodat, že zákon č. 57/2025 Sb. vstoupil v účinnost dnem 7. 3. 2025. Účinky § 4 zákona č. 236/1995 Sb. však stanovil zpětně od 1. 1. 2025, a to čl. II, který zní: „Při stanovení výše platových základen představitelů a soudců pro období od 1. ledna 2025 do dne nabytí účinnosti tohoto zákona se postupuje podle § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Ustanovení čl. II zákona č. 57/2025 Sb. navrhovatel nenapadá, proto ústavnost samotného zpětného působení napadené právní úpravy Ústavní soud v nynějším řízení neposuzuje.
69. Navrhovatel má za to, že došlo k neústavnímu snížení soudcovských platů oproti lednu 2025 a jejich zmrazení oproti roku 2024. Platová restrikce podle něj dopadá výlučně do platu soudců, není odůvodněna výjimečnou situací a podložena komplexním ekonomickým rozborem.
70. Vláda argumentuje, že platová restrikce spočívá v dočasném snížení míry růstu platu soudců, a představuje tedy z hlediska kategorizace uváděné judikaturou Ústavního soudu nejméně závažný zásah do platových základen soudců. Vláda má za to, že tato restrikce naplňuje požadavky stanovené judikaturou, je odůvodněná stavem veřejných rozpočtů a podložená dostatečnou ekonomickou analýzou. Úspora pozastavení tempa růstu platu soudců do konce roku 2025 je odhadována na částku 620,3 mil. Kč, podle vlády jde o výraz symbolické solidární úspory veřejných prostředků.
VIII.1
Obecná východiska – judikatura Ústavního soudu
71. Restrikcemi soudcovských platů se Ústavní soud v minulosti zabýval celkem 19krát. Základní principy, z nichž jeho judikatura vychází, shrnul v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13 takto:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i zúžený dispoziční prostor zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem musí být odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, vycházet ze zásady proporcionality a zohledňovat odlišnost funkce soudců od představitelů moci zákonodárné a výkonné.
72. Ústavní soud shrnul a upřesnil závěry své dosavadní judikatury v nedávných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 15/22, body 147 až 200, a sp. zn. Pl. ÚS 5/24, body 102 až 123. Na jejich odůvodnění nyní v podrobnostech znovu odkazuje a dále shrnuje jen základní teze relevantní pro posuzovanou věc.
VIII.1.a)
Nezávislost soudní moci a dělba moci
73. Podle čl. 81 Ústavy vykonávají soudní moc nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy jsou soudci při výkonu své funkce nezávislí. Nezávislost soudní moci patří k důležitým principům právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a je třeba ji vnímat ve světle principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy).
74. Aby soudní moc mohla fungovat jako nezávislá složka státní moci, musí disponovat odpovídajícím materiálním zajištěním. Požadavek odpovídajícího materiálního zabezpečení se nevztahuje jen k soudní moci jako celku, ale též k jejím představitelům, tedy soudkyním a soudcům. V konečném důsledku vykonávají soudní moc právě jednotlivé soudkyně a soudci, a proto požadavek na odpovídající materiální zajištění dopadá zejména na ně v jejich postavení ústavních činitelů. Nezávislost soudců je sice „v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním“ [viz např. nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 51; nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11]. Přiměřené materiální zajištění chrání soudkyně a soudce před tlakem moci zákonodárné a výkonné, ale i třetích osob, který by směřoval „k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva“ (viz tamtéž). Záruka přiměřeného materiálního zajištění soudní moci tedy sleduje – jako jiné záruky nezávislosti – především následující účel: „zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce ve smyslu svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím“ (nález ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02). Jde tedy o jednu z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu (podrobněji k nezávislosti soudní moci viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, body 147 až 152).
75. Požadavek přiměřeného materiálního zabezpečení soudců má i svůj aspekt stability a jistoty, možnosti spolehnout se na finanční zajištění v předem stanoveném rozsahu a bez nepředvídatelných změn. Soudci mají ze zákona zakázáno případný propad v platu efektivně doplnit novou (jinou) zaměstnaneckou činností, podnikatelskými aktivitami apod. ani nemají možnost dosáhnout zvýšení platu zvýšením svého pracovního úsilí, neboť nemají možnost mimořádných odměn. Stabilita příjmu vyplývající z předem nastavených pravidel platového automatu proto představuje důležitou záruku ochrany materiálního zabezpečení soudkyň a soudců.
VIII.1.b)
Určování soudcovských platů (tzv. platový automat)
76. Výpočet platu jednotlivých soudkyň a soudců upravuje zákon č. 236/1995 Sb. Plat soudce se určuje z platové základny. Ta zhruba vyjadřuje plat začínajícího soudce. Tato základna se dále násobí koeficienty závislými na délce praxe konkrétního soudce a na tom, na jaké pozici v rámci soudní soustavy působí.
77. Způsob, jakým se určí samotná platová základna, prošel od přijetí zákona č. 236/1995 Sb. podstatnými proměnami. Od novelizace provedené zákonem č. 587/2020 Sb. se platová základna určuje jako „3násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok“. Odvíjí se od úrovně mezd v národním hospodářství. Jde o údaj objektivně zjistitelný a obecně známý.
78. Jelikož jsou soudcovské platy provázány se mzdami v národním hospodářství, odráží se v jejich výši i ekonomická situace státu a poměry jednotlivců. Soudcovské platy tedy reflektují ekonomický vývoj, pouze se tak děje s časovým zpožděním, které plyne z vázanosti na poměry v předminulém roce. Pokud by klesly mzdy, s časovým odstupem by klesly i soudcovské platy. Z tohoto systému tedy plyne, že klesnou-li mzdy, „klesne i plat soudců toliko s časovou prodlevou … Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci … je tedy v systému zabudována velmi pevně“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 72 a 97). Výše platu soudce tedy může nominálně poklesnout a v tomto ohledu byly překonány závěry nálezu ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.).
79. Výše soudcovských platů se díky tomuto nastavení mění automaticky společně s ekonomickým vývojem společnosti. Odpovídají-li komponenty tohoto pomyslného platového automatu požadavkům ústavního pořádku, platí, že jeho uplatnění nepředstavuje restrikci soudcovského platu. Jinak vyjádřeno, i kdyby na základě platového automatu došlo k nominálnímu snížení soudcovského platu, nepůjde o platovou restrikci a takto určený plat nebude ústavnímu pořádku odporovat.
80. Soudci tedy skutečně nemají „trvalý a nezpochybnitelný nárok na každoroční růst platů“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 57). Platový automat navázaný na stav ekonomiky nemůže a nemá ze své povahy takový růst garantovat. Využívání tohoto nástroje pro určování soudcovských platů přitom je souladné s ústavním pořádkem.
81. Rozhodování o platech bylo, je a zůstane předmětem kritické pozornosti veřejnosti, neboť je svěřeno (také) těm, o jejichž platy se jedná. Tím spíše bylo důležité nalezení mechanismu, který bude působit „automaticky“ všemi směry v závislosti na možnostech společnosti v dobách klidných i složitých. Jsou to právě takřka permanentní snahy o zásahy do jeho konstrukce, často s účelovou motivací či zdůvodněním a navzdory judikatuře Ústavního soudu, které ohrožují a oslabují soudní moc, snižují důvěru v ni, a vychylují tak rovnovážnou dělbu moci zákonodárné, výkonné a soudní na úkor moci soudní.
VIII.1.c)
Restrikce soudcovských platů
82. Za platovou restrikci pokládá Ústavní soud každé opatření, jež modifikuje výše uvedená pravidla určování platu soudců (platový automat) a v jehož důsledku je plat nižší, než by byl podle těchto pravidel.
83. Ústavní soud rozlišuje dva základní druhy restrikcí – dočasné a trvalé.
84. Trvalé restrikce, které Ústavní soud považuje za nejzávažnější typ restrikce, mění parametry platového automatu, aby jím určované soudcovské platy byly nižší (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/24). Trvalou restrikci v nynější věci Ústavní soud neposuzuje, proto se jí dále nebude věnovat.
85. Dočasné restrikce oproti tomu nemění zákonem stanovený platový automat, ale na omezenou dobu jej nahrazují zvláštními pravidly. Protože jde o dočasnou výjimku z obecných pravidel pro určování soudcovských platů, musí být v prvé řadě odůvodněna výjimečnými okolnostmi.
86. Soudcovské platy nejsou nedotknutelné. Představitelé moci soudní nežijí „v jakémsi ‚právním a ekonomickém vakuu‘, které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality“ [nález ze dne 3. 7. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.)]. Ústavní soud proto připouštěl a připouští, že výjimečné okolnosti, jako je tíživá finanční a hospodářská situace státu, mohou být důvodem pro dočasné restrikce [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/11; nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, body 58 a 76, nález ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 4/23 (210/2024 Sb.), zejména bod 88].
87. Výjimečná okolnost musí být takové povahy, že uplatnění platového automatu na ni není dostatečnou odpovědí. Nemůže tedy jít například o pouhý cyklický propad v ekonomickém vývoji, neboť ten by se – se stanovenou prodlevou uplatněním platového automatu – propsal do výše soudcovských platů. Dočasné restrikce tedy musí být odůvodněny významnou krizí – například zásadně zhoršenou nebo dlouhodobě se zhoršující situací v ekonomice společnosti, která se odrazí neočekávaně v úrovni mzdové či platové hladiny v národním hospodářství tak, že ani zákonem stanovený platový automat by takovou situaci nemohl v platech soudců dostatečně korigovat.
88. Je-li třeba na výjimečnou situaci reagovat platovými restrikcemi, mohou se tyto restrikce týkat soudní moci pouze za předpokladu, že ve stejné míře dopadnou i na moc zákonodárnou a výkonnou. Zákonodárce má zúžený prostor zasahovat do materiálního zabezpečení soudní moci, které spadá pod ochranu soudcovské nezávislosti. Dokud ve stejné míře nejsou zavedeny platové restrikce ve vztahu k moci zákonodárné a výkonné, nelze z hlediska principu dělby moci ve spojení s principem soudcovské nezávislosti umožnit zavedení platové restrikce dopadající na moc soudní. Stručně vyjádřeno: dočasné restrikce se nesmí nikdy vztahovat pouze nebo převážně na soudní moc.
89. Platová restrikce by obecně měla dopadat na všechny „služebníky státu“ (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11, sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Měla by se tedy týkat „každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z nich) ve veřejné sféře“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 76). Přesto se tento požadavek nemůže ve vztahu ke všem „služebníkům státu“ uplatnit se stejnou intenzitou. Tento princip se uplatňuje tím silněji, čím vyšší je postavení dané osoby. Představitelé moci zákonodárné a nejvyšší představitelé moci výkonné, včetně nejvýše postavených úředníků, jsou svým postavením nejblíže soudkyním a soudcům. Restrikce soudcovských platů proto musí vždy ve srovnatelné míře dopadnout i na tyto osoby.
90. Restrikce soudcovských platů však nemusí být vždy a za všech okolností doprovázena shodnou restrikcí ve vztahu ke všem dalším zaměstnancům ve veřejné sféře. Ústavní soud by například za určitých okolností mohl akceptovat dílčí zvýšení platů, které by bylo zaměřeno na úzce vymezenou část „služebníků státu“ a mělo spojitost s řešením výjimečné situace, kvůli níž byla platová restrikce zavedena. Zvýšení platů a mezd těm, kteří se podílejí na řešení výjimečné situace, která vyžadovala přijetí platové restrikce, či kteří byli výjimečnou situací nejvíce zasaženi, by tedy mohlo být přijatelné (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23, bod 82). Tyto situace by ale měly představovat řádně odůvodněné výjimky z pravidla.
91. Také u dočasných restrikcí dále platí, že by měly být dostatečně odůvodněny, včetně provedení ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 53). Provádění ekonomických analýz není úlohou Ústavního soudu (tamtéž, bod 71), takže bylo na vládě a Parlamentu, aby je již v době přípravy návrhu zákona pro potřeby legislativního procesu zpracovaly a v nynějším řízení v rámci své procesní obrany proti podanému návrhu Ústavnímu soudu předložily. Obsah této analýzy by měl být odlišný od komplexního ekonomického rozboru vyžadovaného v případě trvalé restrikce. Zatímco u trvalé restrikce je třeba doložit potřebnost a přiměřenost dlouhodobého poklesu soudcovských platů, u dočasné restrikce by ekonomický rozbor měl vypovídat o potřebnosti a přiměřenosti krátkodobého odchýlení se od platového automatu s ohledem na nastalou výjimečnou situaci.
92. Především ale i dočasná restrikce musí být přiměřená. I u dočasné restrikce tedy platí, že musí sledovat legitimní cíl, jehož by nebylo možné dosáhnout jinými prostředky, a nesmí nadmíru omezit materiální zabezpečení soudní moci.
93. Míra přísnosti, s níž je dočasná restrikce posuzována, závisí na tom, o jaký druh restrikce jde.
94. Každá dočasná restrikce představuje snížení soudcovských platů oproti původně platným pravidlům (platovému automatu). Nejméně závažnou podobu restrikce představuje snížení míry růstu. Soudcovské platy tedy porostou, ale méně než podle původních pravidel. I pro tuto restrikci platí výše uvedená pravidla, včetně požadavku výjimečnosti situace. I tato restrikce musí být posuzována přísně – ale nejméně přísně.
95. Středně závažnou formou dočasné restrikce je zmrazení platu. V tomto případě dochází k platové stagnaci, plat tedy oproti předchozímu období neroste ani neklesá. Jde o nejobvyklejší podobu dočasné restrikce, s níž byl Ústavní soud ve své judikatuře konfrontován opakovaně. I na dočasnou restrikci ve formě zmrazení se tedy v plné míře vztahují pravidla podrobně vyložená v tomto nálezu.
96. Nejzávažnější formou restrikce je snížení platu. V tomto případě již ve srovnání s předchozím obdobím dochází ke snížení nominální výše platu. Ani tuto formu restrikce nelze zcela zakázat, avšak vztahují se na ni ty nejpřísnější podmínky.
97. O jakou formu dočasné restrikce jde, se posuzuje srovnáním s příslušným obdobím minulého roku, nikoliv nutně s minulým měsícem. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 uvedl, že „pro zjištění dopadu napadených zákonných ustanovení do materiálního zabezpečení soudců je nutno vycházet z úhrnu pravidelných příjmů soudců v kalendářním roce; měsíční příjmy již s ohledem na existenci dalších platů vyplácených jen v určitých měsících v roce srovnávat nelze, navíc hospodářská, rozpočtová i daňová soustava je přirozeně vybudována na cyklu kalendářního roku“ [bod 55; obdobně nález ze dne 2. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 41 a násl.]. I když další platy (13. a 14.) již byly zrušeny, je stále namístě provádět srovnání ve vztahu k minulému roku.
98. Provede-li zákonodárce v průběhu roku platovou restrikci, půjde o zmrazení platu, pokud se platy vrátí na úroveň předchozího roku, a o snížení platu, pokud by platy poklesly dokonce i pod úroveň předchozího roku. Pro obě restrikce platí přísné podmínky, nicméně pro snížení platové úrovně jsou podmínky přísnější.
99. Opačný výklad, který by srovnával úroveň platů s předchozím měsícem, a nikoliv s příslušným obdobím předchozího roku, by vedl k problematickým důsledkům. Zmrazení platu by zákonodárce musel stihnout vždy před 1. lednem kalendářního roku – jakákoliv změna již zvýšeného platu v průběhu roku by byla hodnocena jako snížení platu, které je možné jen za nejpřísnějších podmínek. Na závažné krize, které se vyskytnou v průběhu kalendářního roku, by tedy zákonodárce musel reagovat zmrazením platů v roce příštím, nebo restrikcí již pro aktuální rok, pro kterou by ale platily ty nejpřísnější podmínky (nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, body 192 a 193).
100. Ústavní soud zdůrazňuje, že žádná z dočasných restrikcí nemůže být přijata na základě libovůle zákonodárce. Všechny musí splňovat výše vymezené podmínky, liší se jen přísnost jejich přezkumu.
VIII.2
Pohled komparativní: judikatura Soudního dvora Evropské unie
101. Nezávislost soudců, včetně aspektu jejich materiálního zabezpečení, chrání rovněž právo Evropské unie, a to čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o Evropské unii (dále též jen „SEU“) ve spojení s čl. 2 SEU. Požadavek soudcovské nezávislosti je podle judikatury SDEU součástí podstaty základního práva na účinnou právní ochranu a na spravedlivý proces, které má zásadní význam jakožto záruka ochrany všech práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, a jako záruka zachování společných hodnot členských států uvedených v čl. 2 SEU, zejména hodnoty právního státu (rozsudky ze dne 11. 7. 2024 ve věcech C-554/21, C-622/21 a C-727/21 Hann-Invest a další, bod 49, a ze dne 29. 7. 2024 ve věci C-119/23 Valančius, bod 46). Právě platové ohodnocení představuje společně s neodvolatelností soudců významnou záruku jejich nezávislosti (rozsudek SDEU ze dne 27. 2. 2018 ve věci C-64/16 Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, body 44 a 45).
102. Problematice stanovování soudcovských platů se SDEU věnoval v nedávném rozhodnutí ze dne 25. 2. 2025 ve spojených věcech C-146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] a C 374/23 [Adoreike]. V tomto rozsudku SDEU konstatoval mimo jiné, že zásada nezávislosti soudců nebrání tomu, aby „se zákonodárná a výkonná moc členského státu odchýlily od vnitrostátní právní úpravy, která objektivně definuje způsoby určení platu soudců, tím, že se rozhodnou zvýšit tento plat o menší částku, než je stanoveno touto právní úpravou, či dokonce zmrazit nebo snížit výši uvedeného platu, pokud takové odchylné opatření není přijato svévolně, ale:
- je stanoveno zákonem,
- stanoví objektivní, předvídatelná a transparentní pravidla odměňování,
- je odůvodněno cílem obecného zájmu sledovaným v rámci opatření, která se s výhradou řádně odůvodněných výjimečných okolností netýkají konkrétně soudců, ale obecně se týkají odměňování kategorií úředníků nebo státních zaměstnanců,
- je nezbytné a striktně přiměřené k dosažení tohoto cíle, což předpokládá, že zůstává výjimečné a dočasné a nemá vliv na adekvátnost platu soudců ve vztahu k významu funkcí, které vykonávají, a
- může být předmětem účinného soudního přezkumu v souladu s procesními podmínkami stanovenými právem dotyčného členského státu“.
103. SDEU tedy umožňuje odchýlit se od zákonem stanoveného platového automatu za předpokladu, že jsou naplněny výše uvedené podmínky. Cílem obecného zájmu odůvodňujícím platovou restrikci může být v obecné rovině požadavek odstranění nadměrného schodku veřejných financí. Rozpočtové důvody pro přijetí opatření odchylujícího se od obecných pravidel odměňování soudců však musí být jasně zformulovány a opatření nesmí být namířena pouze na členy vnitrostátních soudů a musí být součástí obecnějšího rámce, jehož cílem je zajistit, aby se na rozpočtovém úsilí podílel větší počet osob zaměstnaných ve veřejné správě (bod 69 rozsudku). SDEU dále zdůrazňuje zásadu subsidiarity, z níž vyplývá, že platová restrikce musí být způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle obecného zájmu, musí se omezit na to, co je k dosažení tohoto cíle nezbytně nutné a nesmí být tomuto cíli nepřiměřená (body 72 až 75 rozsudku).
104. Požadavky formulované citovanou judikaturou SDEU představují standard ochrany nezávislosti soudní moci ve vztahu k soudcovským platům vyžadovaný evropským právem. Tato východiska jsou hodna pozornosti při nynějším přezkumu z pohledu právně komparativního (je třeba zdůraznit, že Ústavní soud přezkoumává napadenou úpravu perspektivou českého ústavního pořádku, nikoli z pohledu unijního práva). Požadavky judikatury SDEU nijak nekolidují s požadavky, které sleduje Ústavní soud při přezkumu souladu platové restrikce s ústavním pořádkem. Právě naopak, judikatura SDEU ukazuje, že judikatura českého Ústavního soudu má paralelu též v požadavcích systému práva unijního.
VIII.3
Vlastní posouzení věci
105. Po vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 byla pro rok 2024 platová základna soudkyň a soudců počítána jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy. Za absence příslušné právní úpravy (zrušené citovaným nálezem) a nově přijaté až v březnu 2025 byl plat soudců takto vyměřen rovněž v lednu 2025.
106. Napadená právní úprava zpětně (zákonem účinným až od 7. 3. 2025) stanovila, že se od 1. 1. 2025 do 31. 12. 2025 platová základna soudců sníží oproti tomu, jaká měla být podle pravidel platového automatu, k nimž se zákonodárce navrátil na základě citovaného nálezu Ústavního soudu. Soudkyním a soudcům tedy napadená úprava přiznává nižší plat, než jaký by jim náležel podle pravidel platového automatu v podobě aprobované Ústavním soudem. Napadenou úpravou byla zavedena dočasná platová restrikce.
107. Přísnost přezkumu ze strany Ústavního soudu se odvíjí od druhu dočasné platové restrikce, v níž se reflektuje její závažnost. Pro posouzení druhu platové restrikce pro rok 2025 je nutné provést srovnání platu soudců v roce 2024 a v roce 2025.
108. Má-li být toto srovnání korektní, nelze nárůst platu soudců odvíjet od platové základny, která byla pro rok 2024 stanovena zákonnou úpravou, jež byla Ústavním soudem pro svou neústavnost následně zrušena. Tak to činí důvodová zpráva k zákonu č. 57/2025 Sb., která ve svém výpočtu dovozuje, že napadenou úpravou dochází ke zvýšení platové základny soudců o 6,95 %. S touto tezí nelze souhlasit a není možné připustit, aby se zákonodárce odvolával na zákonnou úpravu, která byla nálezem Ústavního soudu označena za neústavní. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 zcela jednoznačně konstatoval, že počínaje dnem 1. 1. 2024 vznikla v právní úpravě soudcovských platů mezera spočívající v absenci výslovného určení násobku průměrné hrubé měsíční mzdy, od něhož se odvíjí platová základna soudcovských platů a uvedenou mezeru bylo třeba vyplnit tak, že i v období od 1. 1. 2024 byla platová základna počítána jako 3násobek průměrné hrubé měsíční mzdy. Pro srovnání platové restrikce v roce 2025 je proto třeba vycházet z takto vypočítané platové základny, která činila 120 951 Kč.
109. Nyní posuzovaná platová restrikce stanovila platovou základnu pro soudce ve výši 121 685 Kč. Oproti minulému roku tedy došlo ke zvýšení platové základny soudců o 0,6 %, což představuje zpomalení tempa růstu soudcovských platů, které se fakticky blíží jejich zmrazení. I takovou platovou restrikci však Ústavní soud musí podrobit pečlivému přezkumu, přestože podle judikatury Ústavního soudu lze tuto platovou restrikci klasifikovat jako nejméně závažnou. Není případná argumentace vlády tím, že závěry dřívější judikatury Ústavního soudu na nynější platovou restrikci nedopadají. Naopak nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22 výslovně uvádí, že i pro tento druh platové restrikce platí pravidla stanovená citovaným nálezem, odlišuje se pouze míra přísnosti jejich posouzení (bod 185 nálezu).
VIII.3.a)
Výjimečné okolnosti
110. Z judikatury Ústavního soudu plyne, že i restrikce spočívající ve zpomalení tempa růstu soudcovských platů oproti zákonem stanoveným obecným pravidlům (platovému automatu) musí být odůvodněna výjimečnými okolnostmi. V důvodové zprávě se uvádí, že důvodem zpomalení růstu platových základen je neuspokojivá rozpočtová situace, ve které všechny skupiny obyvatelstva čelí dopadům úsporných opatření plynoucím ze zákona č. 349/2023 Sb. Důvodová zpráva dále zmiňuje nutnost čelit následkům povodní v roce 2024. Vláda ve vyjádření k návrhu rovněž zdůraznila nutnost rozsáhlé konsolidace veřejných rozpočtů, přičemž poukázala na vývoj zvyšování schodku státního rozpočtu a nárůst státního dluhu jako důsledků pandemie COVID-19, zhoršené energetické a bezpečnostní situace v evropském regionu a souvisejících ekonomických opatření.
111. Tíživá finanční situace může být jedním z důvodů pro přijetí dočasné restrikce soudcovských platů. Ústavní soud však má pochybnost o tom, že vláda a Parlament skutečně pokládaly finanční situaci za tak tíživou, jak naznačuje důvodová zpráva.
112. Pochybnosti o tom, zda restrikce platu soudců v roce 2025 byla učiněna v reakci na výjimečné okolnosti týkající se finanční situace státu, vyvolává již proces přijetí napadené právní úpravy. Z průběhu připomínkového řízení k návrhu zákona č. 57/2025 Sb. je zřejmé, že původní návrh zákona platovou restrikci neobsahoval a počítal s návratem k výpočtu platové základny soudců jako 3násobku hrubé měsíční mzdy, tedy návratu k platovému automatu v podobě před novelizací § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. provedenou zákonem č. 349/2023 Sb. Původním návrhem zákona mělo dojít nejen k navýšení platových základen soudců v souladu s judikaturou Ústavního soudu, ale současně také k navýšení platových základen ostatních představitelů státní moci, tedy i navýšení platu politiků (původní verze v návrhu zákona dostupná v elektronické knihovně VeKLEP, https://odok.gov.cz/portal/veklep/material/verze/KORND9LJHWXR/). Jak vyplývá z veřejně dostupných zdrojů, navýšení platu politiků bylo předmětem ostré kritiky ze strany části veřejnosti i opozičních stran (mj. byla k tématu platů politiků svolána mimořádná schůze Poslanecké sněmovny, která proběhla následně dne 24. 10. 2024, https://www.psp.cz/eknih/2021ps/stenprot/116schuz/index.htm). Patrně zejména v reakci na tuto kritiku byl dne 16. 10. 2024 na jednání vlády schválen změněný návrh zákona, který již obsahoval ustanovení zakotvující snížení platové základny.
113. Zveřejněný materiál Ministerstva spravedlnosti potvrzuje, že ke změně návrhu zákona nově obsahujícího restrikci platu soudců společně s platy představitelů došlo „zejména v reakci na negativní publicitu, která se zaměřovala na nárůst platové základny představitelů způsobený návratem ke standardnímu mechanismu výpočtu“ (Ministerstvo spravedlnosti, Informace pro vládu České republiky o stavu vyplácení platů soudcům a o souvisejících skutečnostech, https://vlada.gov.cz/cz/urad-vlady/poskytovani-informaci/poskytnute-informace-na-zadost/informace-tykajici-se-vlady-cr-220414/). Uvedené poznatky vyvolávají vážnou pochybnost o tom, zda pohnutky, které vládu vedly ke změně návrhu zákona ve smyslu snížení platových základen, jsou skutečně takové, jako byly oficiálně deklarovány v důvodové zprávě a ve vyjádření k nynějšímu návrhu. Naopak svědčí o absenci legitimního cíle posuzované platové restrikce a o svévolném postupu moci výkonné a zákonodárné.
114. Výjimečně špatný stav veřejných financí, na který poukazuje vláda, makroekonomické ukazatele nedokládají. V době přijímání návrhu zákona č. 57/2025 Sb. se podle veřejně dostupných informací očekával růst HDP o 2,4 % a inflace ve výši 2,6 % (Česká národní banka, prognóza z listopadu 2024, https://www.cnb.cz/cs/menova-politika/prognoza/prognoza-cnb-archiv/Prognoza-CNB-podzim-2024/), respektive růst HDP o 2,5 % a inflace ve výši 2,3 % (Ministerstvo financí, makroekonomická predikce z listopadu 2024, https://www.mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/makroekonomika/makroekonomicka-predikce/2024/makroekonomicka-predikce-listopad-2024-57608). Jak uvádí Ministerstvo financí, „česká ekonomika se v loňském roce vrátila k růstu. Odeznění vysoké inflace se promítlo do opětovného nárůstu reálných příjmů domácností a jejich spotřebních výdajů … saldo zahraničního obchodu … rovněž podpořilo růst ekonomiky“ (Ministerstvo financí, Státní rozpočet 2025 v kostce, https://www.mfcr.cz/assets/attachments/2025-03-27_Statni-rozpocet-2025-v-kostce.pdf).
115. Jakkoliv nelze zlehčovat argument vlády týkající se nárůstu státního dluhu, nelze tuto skutečnost samu o sobě považovat za dostatečný důvod k přijetí restrikce platu soudců zásahem do platového automatu, a to za situace, kdy ostatní ukazatele svědčí o ekonomickém růstu státu. I přes nárůst zadlužení v posledních letech zůstává podle Ministerstva financí Česká republika jednou z nejméně zadlužených zemí Evropské unie a udržuje si stabilní ratingové hodnocení nad průměrným ratingovým hodnocením členských zemí eurozóny (viz Ministerstvo financí, Státní rozpočet 2025 v kostce, https://www.mfcr.cz/assets/attachments/2025-03-27_Statni-rozpocet-2025-v-kostce.pdf). O neutěšeném stavu veřejných financí, kterým argumentuje vláda, nesvědčí ani vývoj schodku státního rozpočtu, který je na rok 2025 stanoven v částce o 41 mld. Kč nižší než v předchozím roce (viz zákon č. 434/2024 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2025). V samotném stavu veřejných financí lze tedy těžko spatřovat důvod pro nutnost zásahu do soudcovských platů.
116. I s ohledem na shora uvedené ekonomické ukazatele, které byly vládě i zákonodárcům známy již v době přijímání napadené právní úpravy, nelze výjimečnost situace, která by odůvodňovala platovou restrikci, dovozovat ani z povinnosti státu vyrovnat se s následky povodní ze září 2024. Jakkoliv je nepochybný zásadní dopad povodní do života mnoha jednotlivců i celých regionů, nelze z pohledu stavu veřejných financí situaci v roce 2025 (včetně sanace následků povodní z předchozího roku) srovnávat se situací, kterou Ústavní soud řešil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/23, jímž aproboval ústavnost platové restrikce v době, kdy Česká republika čelila následkům celosvětové pandemie COVID-19, okolnosti zcela nepředvídatelné, neznámé a zasahující všechny sféry života společnosti.
117. Převážná část finančních prostředků na sanaci povodňových škod navíc měla být řešena již v rozpočtu na rok 2024. Přijetím zákona č. 294/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 433/2023 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2024, totiž byla navýšena vládní rozpočtová rezerva o 30 mld. Kč právě na odstraňování povodňových škod. V rozpočtu na rok 2025 oproti tomu měly mimořádné povodňové výdaje představovat podstatně nižší částku než v minulém roce (10 mld. Kč), podle Ministerstva financí by tyto výdaje neměly vstupovat do strukturálního schodku (viz Ministerstvo financí České republiky, https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/media/tiskove-zpravy/2024/vlada-schvalila-navrh-statniho-rozpoctu-na-rok-202-57156). Ani nutnost čelit následkům povodní z roku 2024 v návaznosti na celkovou ekonomickou situaci státu tedy nesvědčí o tom, že by stát čelil výjimečným okolnostem ve smyslu výše uvedené judikatury Ústavního soudu.
118. Nutno dodat, že argumentaci vlády odůvodňující platovou restrikci povodňovými škodami oslabují zjištění Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“), který ve stanovisku k návrhu státního závěrečného účtu za rok 2024 konstatoval, že skutečné čerpání z rozpočtové rezervy na následky povodní dosáhlo pouze 3,5 mld. Kč. „Z původně vyčleněné částky 30 mld. Kč bylo na povodňové účely uvolněno pouze 15,6 mld. Kč. Zbývající část ve výši 14,4 mld. Kč byla uvolněna na jiné účely …“ Celkově mělo být podle údajů NKÚ do konce roku 2024 ze státního rozpočtu na financování opatření spojených s povodněmi vynaloženo celkem pouze 3,9 mld. Kč (NKÚ, Stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu České republiky za rok 2024. https://www.nku.cz/cz/publikace-a-dokumenty/stanoviska-nku-ke-statnimu-rozpoctu/default.htm).
119. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22 Ústavní soud vyjádřil pochybnosti o argumentaci tíživou finanční situací státu v momentě, kdy je ze zákona o státním rozpočtu zřejmé podstatné navýšení rozpočtu Úřadu vlády. Také v nynější věci Ústavní soud poukazuje na navýšení výdajů státního rozpočtu na provoz Úřadu vlády z 1,2 mld. Kč na téměř 1,6 mld. Kč oproti minulému roku, aniž by Ústavní soud měl možnost jakkoliv hodnotit důvody tohoto navýšení.
120. Z výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyl splněn jeden z hlavních předpokladů ústavnosti dočasné restrikce soudcovských platů, a to existence natolik výjimečných okolností, že by na ně uplatnění platového automatu nebylo dostatečnou odpovědí. Dočasná restrikce soudcovských platů pro rok 2025 nebyla přijata v reakci na tíživou finanční situaci státu, která by byla natolik výjimečná, že by tuto restrikci mohla ospravedlnit.
VIII.3.b)
Snížení platů ostatních činitelů