Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 19/25 dne 1. října 2025 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové (soudkyně zpravodajka), Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Okresního soudu v Děčíně na zrušení části § 4 ve slovech „pro soudce 121 685 Kč“ zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ustanovení § 4 ve slovech „pro soudce 121 685 Kč“ zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci
1. V nálezu Ústavní soud posuzuje ústavnost dočasné restrikce soudcovských platů stanovené zákonem pro rok 2025.
2. Soudce Okresního soudu v Děčíně JUDr. Štěpán Klapka (dále jen „žalobce“) se žalobou podanou u Okresního soudu v Děčíně (dále také „okresní soud“ či „navrhovatel“) domáhá proti České republice – Okresnímu soudu v Děčíně zaplacení doplatku platu a doplatku víceúčelové paušální náhrady výdajů za únor 2025. Po rozšíření žaloby žalobce požaduje tytéž doplatky za měsíce březen a duben 2025. Napadená právní úprava je podle žalobce protiústavní.
3. Okresní soud v Děčíně se v řízení o žalobě (vedené pod sp. zn. 22 C 133/2025) obrátil na Ústavní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) s návrhem na zrušení části § 4 ve slovech „pro soudce 121 685 Kč“ zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.
4. Za leden 2025 žalobce doplatek nežádá. Ústavní soud vychází z toho, že soudkyně a soudci, tedy i žalobce, za tento měsíc obdrželi plat i náhrady ve výši vypočtené – s ohledem na mezeru v zákoně – s odkazem na judikaturu Ústavního soudu na základě 3násobku průměrné mzdy v národním hospodářství v roce 2023. Napadenou právní úpravu zákonodárce přijal až poté. Účinnosti nabyla dne 7. 3. 2025 a podle přechodného ustanovení zákona č. 57/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, se výše platové základny stanovená v napadeném ustanovení vztahuje zpětně i na období od 1. 1. 2025.
II.
Argumentace navrhovatele
5. Navrhovatel se domnívá, že okolnosti, způsob a zdůvodnění aktuálního zásahu do platu soudců nesplňují kritéria vymezená judikaturou Ústavního soudu a představují její přímé popření.
6. Snížení a zmrazení platu soudců považuje navrhovatel za neústavní již z toho důvodu, že platová restrikce dopadá výlučně do platových poměrů soudců. V důsledku zákona č. 57/2025 Sb. došlo k faktickému snížení již dosahovaného platu, který byl soudcům vyplacen za leden 2025 a který vycházel z aktuální judikatury Ústavního soudu. Ve vztahu k soudcům jde o snížení platu o 6 %. Vztaženo k platu dosahovanému soudci za období roku 2024 zůstává plat na stejné úrovni. Důsledkem zmíněné novelizace zákona je zvýšení platů představitelů o cca 6,9 % za současného snížení a dalšího „zmrazení“ platu soudců. Od 1. 1. 2025 dochází k paušálnímu zvýšení platového tarifu, ke zvýšení platových tarifů učitelů, k růstu platů pro příslušníky bezpečnostních sborů, hasičů a policistů. Soudci tak zůstávají jedinou kategorií představitelů státní moci, u nichž došlo ke zmrazení (resp. snížení) platu.
7. Navzdory zásahům do platu soudců je v důvodové zprávě k novele uvedeno, že pro rok 2025 lze očekávat zvýšení HDP o 2,7 %, zvýšení objemu mezd a platů o 6,4 % a zvýšení průměrné mzdy o 7,2 %. Jak vyplývá z údajů Českého statistického úřadu, ve 4. čtvrtletí roku 2024 vzrostla průměrná hrubá měsíční nominální mzda na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství proti 3. čtvrtletí. V rozporu se zásadou proporcionality je snížení platové základny soudců ve faktickém rozporu s trendem růstu mezd zaměstnanců v národním hospodářství.
8. Zákonodárce nepodložil platovou restrikci reálnou argumentací, která by ve smyslu judikatury Ústavního soudu obsahovala komplexní ekonomický rozbor, z něhož by byly patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu a který by umožňoval srovnání s platovými poměry představitelů moci zákonodárné a výkonné. Platová restrikce je odůvodněna rozpočtovými deficity státu, což je argument, který se cyklicky opakuje ve všech normách zakotvujících platové „mrazení“ či snížení. Systémová platová solidarita soudců s ostatními zaměstnanci v národním hospodářství je přitom zakotvena v platovém automatu, přičemž toto nastavení zakládá neměnnost a stabilitu systému výpočtu platu soudců.
9. Neústavnost platové restrikce spočívá podle navrhovatele také v absenci řádného projednání s představiteli soudní moci.
10. Snížení platu soudců je dále v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále také „SDEU“), podle které musí platové restrikce tvořit součást obecnějšího rámce, jehož cílem je zajistit, aby se na sledovaném rozpočtovém úsilí podílela širší skupina příslušníků státní správy. Rozhodnutí o snížení či zmrazení platu soudců musí být založeno na pravidlech, která jsou objektivní, předvídatelná, stabilní a transparentní. Opatření zasahující do platu soudců musí být výjimečné, dočasné a proporcionální danému cíli, což podle navrhovatele nebylo splněno. Navrhovatel dále zdůrazňuje, že SDEU považuje za významné, zda jde o výjimečné opatření či o setrvalý nebo opakující se stav. K zásahům do platu soudců přitom došlo již 16krát, novela zákona o platu soudců byla přijata jen několik měsíců poté, co Ústavní soud vyslovil nepřípustnost zásahu, který byl fakticky identický se zásahem nynějším.
11. Navrhovatel předkládá názor žalobce, že skutkové okolnosti nynějšího snížení platu soudců zakládají důvodnost zpětného doplacení platu stejně jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/24 ze dne 15. 5. 2024 (211/2024 Sb.). Opačný přístup by vedl moc zákonodárnou a výkonnou k úvahám o platových restrikcích soudců, které by se i přes zásahy Ústavního soudu alespoň na čas vyplatily.
III.
Vyjádření k návrhu
12. Ústavní soud zaslal návrh k vyjádření Parlamentu jako účastníkovi řízení (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a dále vládě a veřejnému ochránci práv jako potenciálním vedlejším účastníkům řízení (§ 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu). Vláda vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice. Veřejný ochránce práv sdělil Ústavnímu soudu, že tohoto oprávnění nevyužije.
13. Své vyjádření k návrhu jako amicus curiae Ústavnímu soudu zaslala rovněž Soudcovská unie České republiky, z. s. (dále jen „Soudcovská unie“).
14. Ústavní soud dále obdržel žádost o přednostní projednání věci od předsedy Okresního soudu v Děčíně (jednajícího za okresní soud v pozici žalovaného v původním sporu). Podle předsedy Okresního soudu v Děčíně platová restrikce, která je předmětem posouzení v tomto řízení, „není ve svém důsledku natolik intenzivní, aby vystavila soudce riziku materiální nejistoty (a tím bezprostředně narušila soudcovskou nezávislost)“. V současné době ovšem paralelně probíhají před obecnými soudy řízení o platových žalobách soudců, které stojí na dvou různých argumentačních základech. Některé žaloby vychází z protiústavnosti napadené části zákona a v řízeních se vyčkává na rozhodnutí Ústavního soudu v této věci. Jiné žaloby vychází z přímé aplikovatelnosti primárního práva Evropské unie a judikatury SDEU a soudci, kteří „šli touto cestou“, jsou se svými žalobami úspěšní. Vzhledem k této „dvojkolejnosti“ platových žalob bude docházet k nerovnostem v platovém ohodnocení soudců. Proto žádá o přednostní projednání věci. O této žádosti Ústavní soud formálně nerozhodoval, neboť nebyla podána účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení, Ústavní soud ji však zmiňuje právě pro uvedený kontext.
III.1
Vyjádření komor Parlamentu
15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření shrnula průběh projednávání a schválení návrhu zákona, kterým bylo do právního řádu vloženo napadené ustanovení a který byl vydán jako zákon č. 57/2025 Sb.
16. Návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 18. 10. 2024 a poslancům byl rozeslán jako tisk 825. První čtení proběhlo na 119. schůzi dne 19. 11. 2024. Poslanecká sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona vyslovit souhlas již v prvém čtení, a přikázala návrh zákona k projednání rozpočtovému výboru jako výboru garančnímu. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal a vydal dne 27. 11. 2024 usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk 825/1. Druhé čtení se uskutečnilo na 123. schůzi dne 20. 12. 2024, všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 825/2. Třetí čtení proběhlo ve dnech 15. a 17. 1. 2025 na 126. schůzi a návrh zákona byl přijat. Ustanovení § 4 schválila Poslanecká sněmovna ve znění navrženém vládou.
17. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 17. 1. 2025, který jej zařadil na svou 5. schůzi. Senát k návrhu zákona nepřijal usnesení. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 17. 2. 2025, prezident zákon nepodepsal a dne 17. 2. 2025 jej vrátil zpět Poslanecké sněmovně.
18. Hlasování o zákonu vráceném prezidentem proběhlo dne 4. 3. 2025 na 131. schůzi Poslanecké sněmovny, která setrvala na původním návrhu zákona.
19. Poslanecká sněmovna závěrem uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán předsedkyní Poslanecké sněmovny a předsedou vlády a vyhlášen bez podpisu prezidenta. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
20. Senát ve svém vyjádření konstatoval, že mu byl návrh zákona č. 57/2025 Sb. postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 17. 1. 2025 a v Senátu byl projednáván jako tisk 43. Návrh byl projednán výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výborem garančním dne 28. 1. 2025. V rámci projednávání návrhu byla tematizována skutečnost, že navržená právní úprava je fakticky co do svých důsledků shodná s úpravou, která byla zrušena nálezem Ústavního soudu, aniž je zřejmé, že existují dostatečné důvody pro takový postup. Vedle toho byla kriticky vnímána i skutečnost, že navržená přechodná ustanovení předpokládají retroaktivní působení návrhu. Výbor nepřijal žádné usnesení obsahující doporučení pro jednání Senátu. Téhož dne byl návrh projednán výborem ústavně-právním. Také v tomto výboru byl diskutován potenciální rozpor ad hoc platové základny pro rok 2025 s ústavním pořádkem, přičemž byl podán pozměňovací návrh, který navrhovanou úpravu § 4 zákona č. 236/1995 Sb. vypouštěl. Podle § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, (dále jen „jednací řád Senátu“) však výbor hlasoval nejprve o návrhu na schválení předlohy ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou a tento návrh byl přijat.
21. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi v patnáctém funkčním období dne 28. 1. 2025. K napadené úpravě se kriticky vyjádřili s odkazem na její (potenciální) nesoulad s judikaturou Ústavního soudu senátoři Michael Canov a Jan Paparega. Retroaktivní působení právní úpravy bylo kriticky tematizováno senátorkou Danielou Kovářovou. Po ukončení obecné rozpravy bylo v souladu s § 108 odst. 2 jednacího řádu Senátu přistoupeno k hlasování o návrhu ústavně-právního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování č. 44 se ze 60 přítomných vyslovilo pro návrh 28, proti bylo 15, návrh tedy nebyl přijat. Následně byla podle § 109 odst. 1 jednacího řádu Senátu zahájena o návrhu podrobná rozprava, v níž senátor Michael Canov podal avizované pozměňovací návrhy směřující k vypuštění napadené úpravy. Žádný z pozměňovacích návrhů nebyl přijat a jednání Senátu o návrhu zákona č. 57/2025 Sb. bylo ukončeno, aniž Senát k návrhu zákona přijal usnesení.
22. Senát ve svém vyjádření uzavřel, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III.2
Vyjádření vlády
23. Vláda úvodem konstatovala, že změna zákona č. 236/1995 Sb. učiněná zákonem č. 57/2025 Sb. byla nezbytnou reakcí zákonodárce na nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 5/24, důsledkem čehož v zákoně absentoval mechanismus výpočtu platových základen. Zákonodárce proto přistoupil k tomu, že obnovil mechanismus výpočtu platových základen do stavu, jaký zde byl před přijetím zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, s tím, že po uplynutí účinnosti přechodného ustanovení obsaženého v § 4 zákona č. 236/1995 Sb. bude soudcům náležet plat stanovený na základě 3násobku průměrné mzdy v národním hospodářství.
24. Vláda zdůraznila, že napadenou úpravou nedochází ke snížení nominální výše soudcovských platů oproti právní úpravě platné do 31. 12. 2024 ani k fixaci („zmrazení“) platové základny, nýbrž ke zpomalení tempa jejího růstu. Zpomalení tempa růstu platu soudců je provedeno formou zákona z objektivních, legitimních a vážných důvodů spočívajících zejména v přetrvávající naléhavé potřebě konsolidace veřejných rozpočtů (včetně potřeby reagovat na ničivé povodně, ke kterým došlo v září 2024), a to transparentním způsobem podloženým ekonomickými daty. Novelizace byla provedena solidárním způsobem a ve shodném poměru ve vztahu ke všem hlavním představitelům jednotlivých složek státní moci a většině pracovníků veřejného sektoru, přičemž v ostatních složkách státní moci byly paralelně provedeny ještě další platové restrikce, které se na soudce nevztahují. Míra nárůstu výše platových základen v roce 2025 odpovídá nárůstu průměrné mzdy v národním hospodářství mezi roky 2022 a 2023, které tvoří základ pro výpočet platových základen pro rok 2024 a rok 2025, a činí 6,95 %. Z hlediska ústavního principu rovnosti jsou soudci i nadále privilegovanou skupinou osob odměňovanou z veřejných rozpočtů, a to jak samotnou existencí automatického meziročního zvyšování platové základny, tak samotnou absolutní výší platů.
25. K požadavku projednání právní úpravy s reprezentanty soudní moci vláda uvedla, že ačkoliv byla novelizace připravována a projednávána urgentně v určité časové tísni, k projednání záměru s představiteli soudní moci prokazatelně došlo nejméně skrze dvě ad hoc kolokvia (dne 15. 10 2024 a dne 12. 11. 2024). Podle vlády však nelze dovozovat kategorický požadavek na úplný souhlas představitelů soudní moci s příslušnou změnou zákona, otázka hospodaření s veřejnými prostředky a úprava výše platů patří do působnosti mocí zákonodárné a výkonné, nikoliv do společné působnosti s mocí soudní.
26. Komplikovaná hospodářská situace posledních několika let se nutně promítá ve všech sférách veřejného života. Samotná platová restrikce byla součástí rozsáhlé a systémové konsolidace veřejných rozpočtů, na které se podílí v zásadě všechny skupiny obyvatel. Současná úprava nahradila zrušenou trvalou restrikci platu soudců, ke které došlo v roce 2023, tedy v době, kdy zákonodárce přistoupil i k restrikcím výplat pro starobní důchodce, které Ústavní soud akceptoval. Motivací zákonodárce nebylo ztížení či znemožnění výkonu soudní moci, nýbrž úspora veřejných prostředků napříč státní správou. Od roku 2020 došlo k výraznému propadu rozdílu mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu a ke skokovému nárůstu státního dluhu. Jedná se o důsledek pandemie COVID-19, zhoršené energetické a bezpečnostní situace v evropském regionu a souvisejících ekonomických opatření, ke kterým v září 2024 přistoupila podle veřejně dostupných informací i potřeba dalších rozpočtových opatření souvisejících s řešením dopadů povodní. Úspora pozastavením tempa růstu platu soudců do konce roku 2025 je odhadována na částku 620,3 mil. Kč. Jde tedy jednoznačně o výraz symbolické solidární úspory veřejných prostředků, nikoliv o svévolný zásah do nezávislosti soudců.
27. Vláda zdůrazňuje, že nyní posuzovaná platová restrikce spočívá v dočasném snížení míry růstu platu soudců. Jedná se tedy o nejméně závažný zásah do platových základen soudců, který podléhá mírnějšímu ústavněprávnímu přezkumu, než je tomu u platových restrikcí trvalých.
28. Požadavek existence komplexního ekonomického rozboru byl podle vlády naplněn již nadstandardní ekonomickou analýzou v samotné důvodové zprávě, ve vyjádření však vláda uvádí další ekonomické ukazatele odůvodňující přijetí napadené úpravy. Platové poměry soudců se oproti zbytku veřejné správy zlepšují výrazněji, což vláda dokládá přiloženými grafy. Z grafů je podle vlády patrné vychýlení výše poměrů odměňování ve prospěch představitelů moci soudní oproti ostatním osobám odměňovaným na základě zákona č. 236/1995 Sb. v roce 2024 a opětovné obnovení původního průměru v roce 2025. Je z nich zřejmá také výrazně odlišná úroveň výše platů zástupců právnických profesí navázaných na tzv. platový automat, mj. v neprospěch státních zaměstnanců ve služebním poměru. Vláda poukazuje na celkovou výši platu soudců, která soudcům umožňuje komfortnější vypořádání se s následky platové restrikce, než by tomu bylo u osob s nižší absolutní výší příjmů. Dílčí omezené valorizace platových tarifů ostatních skupin veřejných zaměstnanců ve svém souhrnu nedosahují úrovně navýšení, ke kterému i při dotčeném omezení růstu v roce 2025 dojde v případě platových základen soudců. Další grafy ukazují, že v roce 2023 došlo k růstu skutečného průměrného platu soudců o 12,33 % a v následujícím roce 2024 o 6,73 %. Vláda dále poukázala na srovnání úrovně odměňování soudců ve státech Evropské unie.
29. Vláda neshledala navrhovatelem tvrzený rozpor napadené úpravy s rozsudkem SDEU ve věci C-146/23, který je třeba chápat komplexně. SDEU v bodech 51 a 52 rozsudku uvádí, že je věcí orgánů moci výkonné a zákonodárné, aby určily výši platu soudců, přičemž dává členským státům široký prostor pro jejich uvážení. Vnitrostátní zákonodárná a výkonná moc mají totiž nejlepší předpoklady k tomu, aby zohlednily zvláštní socioekonomický kontext členského státu, ve kterém musí být sestaven rozpočet a zohledněna nezávislost soudců. Možnost organizací soudů podílet se na legislativním procesu SDEU označuje za fakultativní. Posuzování adekvátnosti platu soudců je třeba zvažovat k celkové průměrné mzdě a ke mzdě právnických profesí. SDEU připouští nižší zvýšení nastaveného objektivního způsobu odměňování, je-li to provedeno ve formě zákona, výjimečně, objektivním, předvídatelným a transparentním způsobem, dočasně, a to ve vhodném a nezbytném rozsahu a dopad na soudce není nepřiměřený ve vztahu k zamýšlenému cíli. SDEU výslovně připouští důvod spočívající v odstranění nadměrného rozpočtového deficitu ve smyslu čl. 126 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie i změnu přidělení rozpočtových prostředků „v kontextu pandemie COVID-19, agrese Ruské federace na Ukrajinu a z toho vyplývajícího bezprecedentního růstu cen energií“. Rozhodnutí SDEU pouze nastínilo kritéria, která je třeba dodržet při nastavování právního rámce pro určení platu soudců, nedefinovalo, jak vysoký má soudcovský plat být, ani nekonstatovalo, že by v některém z dotčených členských států bylo zasaženo do nezávislosti soudců v důsledku úpravy jejich platů. Vláda je přesvědčena, že nastolená kritéria dočasné zpomalení nárůstu soudcovských platů splňuje.
30. Vláda závěrem shrnula, že v posuzovaném případě přijal Parlament řádným zákonodárným procesem výlučně časově omezenou restrikci soudcovských platů, přičemž tato restrikce představovala toliko snížení míry růstu platů, jednalo se tedy o nejméně závažný zásah do platových základen soudců. Restrikce se nevztahovala toliko na platy soudců, ale i na platy představitelů a státních zástupců. Samotná restrikce pak byla podrobena ekonomickému rozboru, byla zdůvodněná a lze ji považovat za proporcionální. Byla rovněž projednána s představiteli moci soudní. Proto i v případě, kdy by Ústavní soud dospěl k závěru, že předmětná úprava není v souladu s ústavním pořádkem, nezakládal by takový závěr nárok na zpětné doplacení platů. V obdobné situaci tento závěr již aproboval rovněž Evropský soud pro lidská práva (rozsudek ve věci Kubát a další proti České republice ze dne 22. června 2023, stížnost č. 61721/19).
III.3
Amicus curiae brief Soudcovské unie
31. Soudcovská unie má za to, že napadenou úpravou došlo k neústavní platové restrikci soudcovských platů, a to stanovením platové základny pro soudce pro rok 2025 ve výši 121 685 Kč. Nebýt této platové restrikce, činila by platová základna pro soudce v roce 2025 částku 129 360 Kč. Po nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 byl soudcům v období od 1. 1. 2024 do 31. 12. 2024 vyplacen plat určený z platové základny odpovídající 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy. V situaci, kdy pro období od 1. 1. 2025 do 6. 3. 2025 chyběla výslovná zákonná úprava, bylo při výpočtu platové základny třeba vyjít z uvedeného nálezu, tedy vycházet z 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy.
32. Soudcovská unie je přesvědčena o neústavnosti platové restrikce. Návrh zákona č. 57/2025 Sb. nebyl projednán s mocí soudní tak, aby měli poslanci a senátoři možnost seznámit se se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo toto stanovisko vypořádáno. K vládnímu návrhu zákona, ve znění obsahujícím platovou restrikci, neproběhlo připomínkové řízení a v důvodové zprávě není obsaženo stanovisko reprezentantů moci soudní. Soudcovská unie má za to, že vláda a Parlament vědomě nerespektovaly judikaturu Ústavního soudu a nezajistily řádné projednání návrhu platové restrikce s mocí soudní.
33. Soudcovská unie dále poukazuje na prolomení zákazu pravé retroaktivity, k němuž mělo dojít čl. II zákona č. 57/2025 Sb., v němž je uvedeno, že při stanovení výše platových základen představitelů a soudců pro období od 1. 1. 2025 do dne nabytí účinnosti tohoto zákona se postupuje podle § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Uvedené ustanovení nese znaky pravé retroaktivity, přičemž v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění výjimek pro průlom do zákazu pravé retroaktivity.
34. Soudcovská unie zdůrazňuje význam nezávislosti soudní moci, jakož i omezení, která se s výkonem soudcovské moci pojí. Záruka přiměřeného materiálního zabezpečení je jednou z pojistek toho, aby se jednotlivci mohli domáhat ochrany svých práv u nezávislého a nestranného soudu. Výše platové základny soudců je provázána se mzdami v národním hospodářství formou tzv. platového automatu. Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci je v systému zabudována pevně. V minulosti docházelo přesto opakovaně k platovým restrikcím vůči soudcům. Soudcovská unie pokládá takové zásahy moci výkonné a zákonodárné do platového automatu za cílenou a dlouholetou činnost směřující k postupné erozi materiálního zabezpečení soudců, jejichž práce je pro fungování demokratického právního státu zcela nezbytná.
35. V nyní posuzované věci jde o středně závažnou platovou restrikci, neboť dočasně dochází k faktickému zmrazení platu soudců. Důvodová zpráva k návrhu zákona obsahuje pouze obecný odkaz na neuspokojivou rozpočtovou situaci státu a důsledky povodní v roce 2024. Vláda ani Parlament nedoložily, že v březnu roku 2025 panovaly výjimečné okolnosti, které by zavedení platové restrikce ospravedlnily. Platová restrikce nesleduje legitimní cíl, neboť skutečným záměrem jejího přijetí je získání volebních hlasů voličů v roce 2025, ve kterém se budou konat volby do Poslanecké sněmovny.
36. Platová restrikce vůči soudcům je podle Soudcovské unie v rozporu se zásadou proporcionality oproti ostatním „služebníkům státu“. Soudcovské platy byly podrobeny restrikci v době, kdy od 1. 1. 2025 došlo k navýšení prostředků na platy ve veřejné sféře (i pro nejvýše postavené státní úředníky) a došlo k nárůstu platů představitelů [§ 1 písm. a), b), c), d), e) a f) zákona č. 236/1995 Sb.] a ostatních osob, které jsou odměňovány podle zákona č. 236/1995 Sb. (mimo soudců). K dalšímu navýšení platových tarifů dochází s účinností od 1. 7. 2025 [u vojáků, hasičů a dalších příslušníků bezpečnostních složek státu (včetně nejvýše postavených státních úředníků)]. Soudcovská unie navrhuje zrušení napadené právní úpravy a zpětné doplacení soudcovských platů. Jedině vědomí, že se protiústavně zavedené restrikce nemohou ekonomicky vyplatit, sníží riziko jejich budoucího opakování.
37. V doplnění vyjádření Soudcovská unie opětovně zdůraznila, že k vládnímu návrhu zákona, který obsahoval platovou restrikci, neproběhlo řádné připomínkové řízení. V rozhodném období přitom probíhala celá řada jednání mezi představiteli moci soudní a členy vlády, která se ovšem týkala mzdových podmínek justičního personálu. Pouze na jednom jednání padl dotaz na přítomné předsedy krajských a vyšších soudů a prezidenta Soudcovské unie, jaká by byla reakce na případnou platovou restrikci soudců. Tu všichni zúčastnění soudci odmítli a dále se téma nerozvíjelo. Dne 15. 10. 2024 (den před zasedáním vlády) byli na Úřad vlády ministry Jurečkou a Blažkem pozváni představitelé justice. Zde bylo oznámeno, že možná vláda platovou restrikci soudců a státních zástupců navrhne, zástupcům justice však přes jejich žádost nebyl předložen text návrhu zákona k prostudování. Stanovisko moci soudní tak nejenže nemohlo být obsaženo v důvodové zprávě, nebylo ani známo ministrům a později poslancům a senátorům.
III.4
Replika navrhovatele
38. Ústavní soud zaslal vyjádření Poslanecké sněmovny, Senátu a vlády navrhovateli k replice. Navrhovatel Ústavnímu soudu sdělil, že svého práva repliky nevyužije, a odkázal na podaný návrh.
IV.
Upuštění od ústního jednání
39. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci a že ani není potřebné provést dokazování. Proto podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez nařízení ústního jednání.
V.
Znění zákonného ustanovení, jehož část je napadena
40. Ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb. zní:
㤠4
Výše platových základen do 31. prosince 2025
Do 31. prosince 2025 činí platová základna pro soudce 121 685 Kč a pro představitele 101 364 Kč.“
41. Návrhem je napadena pouze část citovaného ustanovení, a to ve slovech „pro soudce 121 685 Kč“.
VI.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
42. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení soud předloží věc Ústavnímu soudu, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
43. Tuto úpravu Ústavní soud ustáleně vykládá tak, že soud je oprávněn navrhnout zrušení takového zákona či jeho ustanovení, jehož použití v dané věci je bezprostřední a nevyhnutelné. Zákon (jeho ustanovení) musí bránit tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výsledku řízení. Nepostačuje tedy hypotetická možnost použití či jiné širší souvislosti zákona (jeho ustanovení) s věcí řešenou obecným soudem [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353) a nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 17; nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 32].
44. Okresní soud rozhoduje o tom, zda má žalobce – soudce okresního soudu – nárok na doplatek platu a paušální náhrady výdajů za měsíc únor 2025 (podle rozšíření žaloby také za měsíce březen a duben 2025). Výše soudcovského platu a náhrad se odvíjí od platové základny, kterou pro dané období určuje napadený § 4 zákona č. 236/1995 Sb. v části týkající se soudců, tedy ve slovech „pro soudce 121 685 Kč“. Použití tohoto ustanovení je tedy bezprostřední a nevyhnutelné a brání dosažení výsledku, který okresní soud pokládá za ústavně konformní. Procesní předpoklady pro přezkum napadené části zákonného ustanovení jsou naplněny.
VII.
Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
45. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
46. Zákonné ustanovení, jehož část je nyní napadena, je výsledkem novelizace, která byla provedena zákonem č. 57/2025 Sb. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání uvedeného zákona. Vycházel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení, sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na https://www.psp.cz a https://www.senat.cz/). Údaje o procesu přijetí uvedeného zákona obsažené ve vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu odpovídají veřejně přístupným dokumentům vztahujícím se k legislativnímu procesu a Ústavní soud v nich neshledal vadu. Z hlediska procedury přijetí napadeného ustanovení je mezi navrhovatelem a vládou spor toliko ohledně toho, zda byl návrh zákona předem projednán s mocí soudní.
VII.1
Neprojednání návrhu s mocí soudní
47. Navrhovatel tvrdí, že navzdory požadavkům judikatury Ústavního soudu nebyl návrh projednán s mocí soudní. Stejný názor zastává rovněž Soudcovská unie, která poukazuje na to, že návrh zákona obsahující restrikci platu soudců nebyl podroben připomínkovému řízení a stanovisko soudní moci není zahrnuto do důvodové zprávy. Vláda je naopak přesvědčena, že návrh platové restrikce byl s mocí soudní řádně projednán. V tomto směru poukazuje na dvě kolokvia s představiteli justice, která proběhla ve dnech 15. 10. 2024 a 12. 11. 2024.
VII.1.a)
Obecná východiska
48. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil, že soudní moc má dostat příležitost vyjádřit se k návrhu zákona týkajícího se restrikcí soudcovských platů.
49. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), bodě 25, uvedl, že než zákonodárce přistoupí k platovým restrikcím soudcovských platů, měl by si „opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy“. V nálezech ze dne 2. 8. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 16/11 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.) a ze dne 3. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 33/11 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) označil nedodržení tohoto požadavku za „porušení pravidel demokratické politické kultury“ a upozornil, že v budoucnu by takové porušení „v kumulaci s dalšími okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy ústavního pořádku,“ mohlo vést k derogačnímu zásahu. Na tyto závěry navázal nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), body 52 a 53, podle něhož „do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné“.
50. Zjištění stanoviska zástupců soudní moci k opatřením týkajícím se platových poměrů soudců a vypořádání se s jejich argumenty zajišťuje zachování žádoucí rovnováhy státních mocí a vyvažuje negativní důsledky toho, že soudcovský stav v České republice nemá svou nezávislou reprezentaci [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), část V, či nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 24].
51. Ústavní soud své požadavky na projednání platové restrikce s mocí soudní konkretizoval zejména v nálezu ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 15/22 (208/2024 Sb.), body 123 až 133, na jehož závěry lze v podrobnostech odkázat a z nichž některé budou jen ve stručnosti zopakovány.
52. Nedodržení požadavku projednat s mocí soudní návrh zákona, který zavádí restrikce soudcovských platů, samo o sobě není dostatečným důvodem pro zrušení zákona a může se stát derogačním důvodem teprve ve spojení (kumulaci) s dalšími okolnostmi (shodně nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Opomenutí projednat návrh zákona s mocí soudní Ústavní soud ovšem nemůže aprobovat (shodně nález Pl. ÚS 28/13, bod 53). Nedodržení požadavku projednat návrh zákona s mocí soudní se proto promítne do obsahového hodnocení, zda je platová restrikce souladná s ústavním pořádkem. Nebyl-li návrh zákona projednán s mocí soudní vůbec nebo zůstalo-li její stanovisko bez reakce, jde o přitěžující faktor nasvědčující tomu, že restrikce je nepřiměřená. Projednání s mocí soudní totiž neznamená pouze to, že moc soudní má být vyslechnuta, ale též to, že se jí dostane určité odpovědi na přednesené argumenty. Bylo-li naopak na stanovisko soudní moci reagováno – tedy připomínkám bylo plně či zčásti vyhověno nebo byly vypořádány argumentací, která není mimoběžná – může jít dokonce o faktor svědčící ve prospěch závěru, že přijatá restrikce je přiměřená.
53. O platových restrikcích soudcovských platů rozhoduje Parlament, který je musí přijmout ve formě zákona. Aby byl požadavek na projednání s mocí soudní splněn, musí mít již poslanci možnost se seznámit se stanoviskem moci soudní a s tím, jak bylo vypořádáno. Tuto možnost musí samozřejmě dostat dříve, než o návrhu zákona rozhodnou, ideálně již v okamžiku předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně. I když je vhodné, aby stanovisko soudní moci a jeho vypořádání bylo součástí důvodové zprávy (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 25), zcela nezbytné to není.
54. U vládního návrhu zákona lze využít zavedeného procesu připomínkového řízení. Ostatně i podle nynějších pravidel se věcný záměr zákona a následně i návrh zákona zasílá k připomínkám též Nejvyššímu soudu a Nejvyššímu správnímu soudu, „pokud se jich jako organizačních složek státu, nebo jejich působnosti, anebo procesních pravidel, jimiž se řídí, … týká“ [čl. 5 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 8 odst. 1 legislativních pravidel vlády]. V případě restrikcí soudcovských platů by toliko bylo zapotřebí rozšířit okruh připomínkových míst o další reprezentanty soudní moci (nález sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 130).
55. V nálezu ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 5/24 Ústavní soud dodal, že projednání s mocí soudní by mělo představovat dialog vedený snahou nalézt řešení. Soudní moc nesmí být jen objektem v politické hře moci výkonné, potažmo zákonodárné. Téma soudcovských platů nemůže být jen prostředkem k získání politických bodů a tím k manipulaci veřejnosti směřující k narušení důvěry v justici a oslabení moci soudní.
VII.1.b)
Posouzení otázky projednání návrhu s mocí soudní
56. Ústavní soud zjistil, že se představitelé moci výkonné do určité míry pokusili naplnit požadavek projednání platové restrikce s mocí soudní. Jak vyplývá z vyjádření vlády, dne 15. 10. 2024 došlo k setkání mezi zástupci vlády, prezidentem Soudcovské unie a zástupci státních zastupitelství. Dne 12. 11. 2024 se podle vyjádření vlády mělo uskutečnit druhé setkání v budově Ministerstva práce a sociálních věcí, jehož se zúčastnili představitelé moci soudní – vedení obou nejvyšších soudů, vrchních soudů, krajských soudů a prezident Soudcovské unie.
57. První z uvedených setkání zmiňuje důvodová zpráva k zákonu č. 57/2025 Sb., v níž se uvádí, že „dočasná odchylka od obecného způsobu výpočtu platových základen se zamýšlenou omezenou účinností pro rok 2025 byla dne 15. října 2024 projednána v sídle Úřadu vlády s reprezentanty moci soudní a státního zastupitelství s tím, že vláda se současně zavázala návrh projednat ještě s dalšími zástupci moci soudní“. Důvodová zpráva neobsahuje jakékoliv další sdělení o tom, jaké stanovisko reprezentanti moci soudní k navrhované platové restrikci zaujali ani jak bylo toto stanovisko vypořádáno. Jak Ústavní soud vyložil, není zcela nezbytné, aby stanovisko reprezentantů moci soudní bylo součástí důvodové zprávy. Nutné však je, aby se zákonodárci měli možnost seznámit s tímto stanoviskem a s tím, jak bylo vypořádáno, a to dříve, než o platové restrikci rozhodnou.