Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně (soudce zpravodaje), Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů, za niž jedná senátor Ing. Michael Canov, a která je zastoupena JUDr. Jaromírem Císařem, Ph.D., advokátem, sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4 - Nusle, na zrušení čl. XCV bodu 17 a 18 zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, in eventum § 7 odst. 4 a 5 zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., čl. XXXII bodu 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, in eventum § 30 odst. 3 úvodní části a písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., čl. LVIII bodu 1, 2, 5, 6, 11 až 14, 16 až 19, 24 až 26, 28 až 43 zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, in eventum poznámky pod čarou č. 1, § 1 odst. 5, § 1d odst. 2 až 5, § 21 odst. 3, 4, 8 a 10, § 22aa odst. 1 úvodní části a odst. 2 písm. a), b) a d), názvu části osmé, § 32f až 32i včetně nadpisů a poznámek pod čarou č. 43 až 47, § 32j až 32l, § 37 odst. 1 písm. d) a i), § 37a odst. 1 písm. d), f), g), m), p), q), t) a v), odst. 2 písm. c), e), f), k), 1), m) a o) a odst. 4 písm. a), b) a d) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., čl. CIV bodu 1 až 48, 52 až 72 zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, in eventum poznámky pod čarou č. 1, § 2 písm. c), § 2a, § 4 odst. 1 písm. d), § 8 odst. 3 písm. c), f) a k), odst. 4 písm. d), § 8a odst. 1, § 9 věty druhé, § 10 odst. 1 věty druhé, odst. 3 a 4, § 10b odst. 1, § 12 písm. e), § 12a písm. i), § 13a, § 14 odst. 1 věty druhé, odst. 2 písm. b) a c), odst. 4 úvodní části, odst. 5 úvodní části a písm. a), c) a e), odst. 6 a 7, § 14b nadpisu a odst. 1 písm. c), § 14d odst. 1 písm. a) a c), odst. 2, § 14g nadpisu a odst. 5, § 14h odst. 3 úvodní části a písm. c) bodu 2, odst. 4, § 14i odst. 4, § 15 odst. 1, odst. 3 písm. b) a j), § 16 nadpisu a odst. 2, § 17 nadpisu a odst. 6, § 17a nadpisu a odst. 6 a poznámky pod čarou č. 17, § 19 nadpisu a odst. 10, § 20 odst. 7, § 20ab, § 20b písm. a), § 24c odst. 1 písm. b), § 29 odst. 1 a 2 písm. a), nadpisu hlavy VIII, § 43ba, § 43d odst. 2, § 44a odst. 1 písm. c), g) a j), odst. 2, § 47a, § 49b odst. 1 písm. b), g), h) a i), odst. 6, odst. 7 a odst. 8 písm. a) a c) zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XLVIII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, in eventum § 118 odst. 2 písm. c), odst. 4 písm. h) úvodní části a bodu 3 a dále písm. j) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., za účasti Parlamentu České republiky, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, došlým Ústavnímu soudu 9. 7. 2024, se skupina 19 senátorek a senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil v záhlaví specifikovaná zákonná ustanovení.
2. Důvodem derogace v záhlaví uvedených ustanovení zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, má být, že jde o tzv. legislativní přílepky. Znění novelizujících ustanovení není nezbytné citovat, neboť v procesu přezkumu ústavnosti legislativního procesu není jejich obsah významný.
3. In eventum se navrhovatelka domáhá zrušení i zákonných ustanovení, které byly novelizovány v záhlaví uvedenými ustanoveními zákona č. 349/2023 Sb., a to s tvrzením, že porušují zejména právo obcí na samosprávu a jejich vlastnické právo, nicméně argumentace v návrhu obsažená se zjevně týká jen § 7 odst. 4 a 5 zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a dále § 30 odst. 3 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 349/2023 Sb. Z tohoto důvodu Ústavní soud cituje jen tato ustanovení.
4. Napadené ustanovení § 7 odst. 4 zákona o dani z hazardních her zní takto: "(4) Část celostátního hrubého výnosu daně z hazardních her ve výši úhrnu dílčích daní z internetových her a dílčí daně z hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení je příjmem státního rozpočtu."
5. Napadené ustanovení § 7 odst. 5 zákona o dani z hazardních her zní takto: (5) Celostátní hrubý výnos daně z hazardních her s výjimkou částí celostátního hrubého výnosu podle odstavců 1 a 4 je ze
a) 35 % příjmem státního rozpočtu a
b) 65 % příjmem rozpočtů obcí."
6. Napadené ustanovení § 30 odst. 3 písm. b) zákona o pozemních komunikacích zní takto: "(3) Zastavěným územím obce je pro účely určení silničního ochranného pásma podle tohoto zákona území, které splňuje tyto podmínky:
a)...
b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší po celém obvodu o 5 m, nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých budov (u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy budov, spolu se stranami upravených půdorysů budov, tvoří zastavěné území obce.
Ochranné pásmo může být zřízeno s ohledem na stanovené podmínky pouze po jedné straně dálnice, silnice nebo místní komunikace I. a II. třídy."
7. Ústavní soud považuje za potřebné upozornit, že námitku tzv. legislativních přílepků navrhovatelka neuplatňuje vůči čl. XCV bodům 17 a 18 zákona č. 349/2023 Sb., kterými byl novelizován § 7 odst. 4 a 5 zákona č. 187/2016 Sb., o dani z hazardních her.
II.
Navrhovatelčina argumentace
8. Navrhovatelka předesílá, že nebrojí proti záměru vlády konsolidovat veřejné rozpočty, majíc za to, že by případné zrušení napadených ustanovení ani konsolidaci veřejných rozpočtů neohrozilo či neznemožnilo. Považuje za nutné reagovat na tzv. legislativní přílepky a na zásah zákonodárce do práva obcí na samosprávu, přičemž svým návrhem sleduje naplnění základních principů demokratického právního státu a ústavní konformity legislativního procesu, jakož i ochranu ústavních práv.
9. Zásah do práva na samosprávu podle navrhovatelky představuje změna rozpočtového určení daní z hazardních her v zákoně o dani z hazardních her, spočívající ve zrušení 30% podílu obcí na výnosu z hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu a hazardních her provozovaných bez potřebného základního povolení nebo ohlášení. Po novelizaci náleží státu 100% podíl na výnosu z těchto her, ač tento příjem doposud představoval státem aprobovanou kompenzaci nákladů vzniklých obcím negativními dopady těchto her na jejich území.
10. Namítá, že v legislativním procesu byly zcela ignorovány námitky celostátních organizací sdružujících územní samosprávné celky, zejména Svazu měst a obcí České republiky a Asociace krajů České republiky, podle nichž obce nebudou moci zajišťovat služby prevence hazardních her ani řešit sociálně patologické jevy spojené s hazardními hrami. Stát přitom povinnost sanace negativních dopadů hazardních her (jako jsou sociální problémy či kriminalita) a zajišťování adiktologických služeb nepřevzal, a ani nenavrhl alternativní způsob zajištění této povinnosti. Vznikla tak extrémní disproporce v právech a povinnostech na straně státu a na straně obcí [bod 97 a 98 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)].
11. Podle navrhovatelky přijetím dané úpravy došlo k nepřípustnému a nepředvídatelnému zásahu do práva na samosprávu, konkrétně pak do práva obcí hospodařit s vlastním majetkem podle vlastního rozpočtu, včetně práva na zaručené prostředky k výkonu samosprávy a na zaručenou možnost dlouhodobého plánování hospodaření k účelnému nakládání s vlastním majetkem.
12. Odůvodnění změn je založeno pouze na tom, že u hazardních her provozovaných prostřednictvím internetu nejsou jejich negativní dopady vázány na místo, kde mají společnosti, které je provozují, sídlo nebo provozovnu. Podle navrhovatelky však nejde o racionální úvahu, neboť pomíjí, že negativní dopady internetových her jsou neoddělitelně spjaty s hráči těchto her pobývajícími na území obcí, a právě obce jsou bezprostředně vystaveny negativním dopadům. Navrhovatelka má za to, že napadená právní úprava představuje porušení ústavně zaručeného práva obcí na samosprávu podle čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1 Ústavy a práva obcí vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 101 odst. 3 Ústavy.
13. K návrhu na zrušení napadeného ustanovení zákona o pozemních komunikacích navrhovatelka uvádí, že došlo ke změně definice a tím i rozsahu silničního ochranného pásma na úkor zastavěného území obce, a že tato změna zasahuje do práv a oprávněných zájmů všech vlastníků pozemků v okolí silnic. To podle navrhovatelky představuje zásah do práva obcí na vymezení vlastního zastavěného území a určování koncepce vlastního rozvoje, které má být součástí práva na samosprávu podle čl. 8 ve spojení s čl. 100 odst. 1 Ústavy. Tato legislativní změna navíc byla provedena na základě tzv. legislativního přílepku.
14. Rovněž změny v zákoně č. 563/1991 Sb., o účetnictví, zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, byly podle navrhovatelky provedeny cestou tzv. legislativních přílepků, což má být v rozporu s principy demokratického právního státu, neboť jimi byla transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2464 ze dne 14. prosince 2022, kterou se mění nařízení (EU) č. 537/2014, směrnice 2004/109/ES, směrnice 2006/43/ES a směrnice 2013/34/EU, pokud jde o podávání zpráv podniků o udržitelnosti (dále jen "směrnice CSRD"), bez řádného legislativního procesu. Ač došlo k zavedení široké škály povinností v rámci nefinančního reportingu v oblasti účetnictví a auditu, návrh zákona nebyl náležitě projednán, podroben řádnému připomínkovému řízení ani procesu hodnocení dopadů regulace (RIA).
15. V souvislosti s namítaným porušením základních zásad a pravidel legislativního procesu navrhovatelka připomíná, že při projednávání návrhu zákona č. 349/2023 Sb. v Rozpočtovém výboru poslanci Jiří Havránek, Josef Bernard, Michael Kohajda, Miloš Nový a Jakub Michálek předložili souhrnný pozměňovací návrh, jehož účelem v částech týkajících se zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu bylo pouze jejich uvedení do souladu s požadavky evropského práva, kterážto úprava - stejně jako úprava silničního ochranného pásma v zákoně o pozemních komunikacích - nic společného s konsolidací veřejných rozpočtů nemá, neboť v důsledku této změny nedojde k úspoře nebo konsolidaci veřejných prostředků, a není tak dán úzký vztah mezi vybranými změnami provedenými souhrnným pozměňovacím návrhem a původním návrhem zákona.
16. Odvolávajíc se na judikaturu Ústavního soudu ohledně posuzování vzájemné souvislosti mezi původním návrhem zákona (z hlediska jeho předmětu a účelu) a pozdějším pozměňovacím návrhem [nálezy ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) a ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)], má navrhovatelka za to, že napadené části zákona č. 349/2023 Sb. "ve znění" souhrnného pozměňovacího návrhu jsou ústavně nepřípustnými legislativními přílepky, neboť vnesly do zákona č. 349/2023 Sb. obsahově zcela nesouvisející materii, kterou má být právně upravena zcela odlišná oblast společenských vztahů, než jakou měl regulovat návrh zákona č. 349/2023 Sb.
III.
Procesní předpoklady řízení
17. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 19 senátorek a senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Za navrhovatelku jedná senátor Ing. Michael Canov.
18. Dne 26. 7. 2024 obdržel Ústavní soud od senátora Patrika Kunčara kopii dopisu ze dne 25. 6. 2024. V něm senátoři Jan Paparega a Patrik Kunčar a senátorky Ivana Váňová a Jaromíra Vítková sdělují Michaelovi Canovovi, že se rozhodli od podpory podaného návrhu odstoupit, a požádali jmenovaného, aby vzal návrh zpět. Vzhledem k tomu, že se způsobilost subjektu podat návrh na zrušení zákona a jiného právního předpisu posuzuje k okamžiku zahájení řízení, nepovažoval Ústavní soud sdělenou skutečnost z hlediska procesních předpokladů řízení za relevantní [viz nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92 (Sbírka usnesení a nálezů č. 1/1992, nález č. 14) nebo Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu, 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s 362].
19. Toliko na doplnění Ústavní soud uvádí, že v řízení o kontrole norem nelze vzít jednou podaný návrh zpět, a dosáhnout tak zastavení řízení [viz nález ze dne 12. 4. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 12/94 (N 20/3 SbNU 123; 92/1995 Sb.) či usnesení ze dne 21. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 36/13, bod 9, anebo z poslední doby usnesení ze dne 18. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 10/25, body 11 a 12]. Existuje totiž silný veřejný zájem na posouzení ústavnosti napadeného ustanovení (právního předpisu), jehož výsledek bude zavazovat všechny orgány i osoby podle čl. 89 odst. 2 Ústavy [nález ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17, (N 202/103 SbNU 9; 552/2020 Sb.), bod 37)].
20. Ústavní soud dále zkoumal, zda zčásti nejde o nepřípustný návrh podle § 66 zákona o Ústavním soudu. Důvodem je, že § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích byl s účinností od 1. 7. 2026 změněn zákonem č. 152/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění zákona č. 195/2022 Sb., a některé další související zákony (dále jen "zákon č. 152/2023 Sb."). Ten se stal platným 5. 6. 2023. Pozdější zákon č. 349/2023 Sb. se této právní úpravy (tj. právní úpravy účinné od 1. 7. 2026) nedotkl, neboť předmětem jím provedené novelizace zákona o pozemních komunikacích bylo znění účinné přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 349/2023 Sb. (tj. znění účinné do 31. 12. 2023). Napadená právní úprava se tedy stala účinnou 1. 1. 2024 a účinnosti pozbude 30. 6. 2026.
21. Právní úprava, která byla předmětem novelizace na základě čl. XXXII bodem 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb., je tudíž aktuálně platná a účinná (a to až do 30. 6. 2026). Podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se za nepřípustný považuje návrh na zrušení zákonného ustanovení, pozbylo-li před jeho doručením platnosti. V posuzovaném případě nebyla podmínka uvedeného ustanovení naplněna.
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu (jako účastníka řízení), aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení. Dále pak podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu a Veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
IV. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
23. Poslanecká sněmovna prostřednictvím své předsedkyně Markéty Pekarové Adamové ve vyjádření z 9. 9. 2024 sdělila, že návrh zákona č. 349/2023 Sb. byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období 30. 6. 2023 jako sněmovní tisk 488. První čtení návrhu zákona proběhlo na 71. schůzi 12. až 14. 7. 2023, ve kterém byl tisk přikázán k projednání rozpočtovému výboru jako výboru garančnímu a dále výboru pro sociální politiku, hospodářskému výboru, ústavně-právnímu výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal a vydal 31. 8. 2023 usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/4. Výbor pro sociální politiku návrh projednal a vydal 30. 8. 2023 usnesení doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/1. Hospodářský výbor návrh projednal a vydal dne 31. 8. 2023 usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/3. Ústavně-právní výbor návrh projednal a vydal 1. 9. 2023 usnesení doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/6. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj návrh projednal a vydal 1. 9. 2023 usnesení doručené poslankyním a poslancům jako tisk 488/5. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 75. schůzi 7. 9. 2023, všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 488/7. Následné třetí čtení návrhu zákona proběhlo na 77. schůzi Poslanecké sněmovny 22. a 27. 9. 2023 a dále 11. a 13. 10. 2023. V závěrečném hlasování (hlasování č. 88) z přítomných 194 poslankyň a poslanců bylo pro 108 a proti 86. Návrh zákona byl přijat. Návrh zákona byl postoupen Senátu 16. 10. 2023, který jej zařadil na svou 18. schůzi 8. 11. 2023. Senát návrh zákona schválil. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 9. 11. 2023. Prezident zákon podepsal 22. 11. 2023. Zákon byl vyhlášen 12. 12. 2023 ve Sbírce zákonů v částce 163 pod č. 349/2023 Sb. Podle Poslanecké sněmovny byl zákon schválen potřebnou většinou poslankyň a poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen, přičemž zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
IV. b) Vyjádření Senátu
24. Senát prostřednictvím svého předsedy Miloše Vystrčila ve vyjádření z 3. 9. 2024 uvedl, že obsahem zákona č. 349/2023 Sb. byla novelizace zákonů, která měla směřovat k úsporám nebo k přímo souvisejícímu zefektivňování za účelem snižování strukturálního deficitu státního rozpočtu. V rámci přijatých opatření došlo k úpravě daňového systému a k rozsáhlé změně zákona o hazardních hrách či transpozici řady směrnic (mj. k zavedení povinnosti vykazovat zprávu o udržitelnosti). Řada přijatých změn se do návrhu zákona dostala během legislativního procesu prostřednictvím tzv. souhrnného pozměňovacího návrhu, který zasáhl do necelé třetiny zákonů (mj. do zákona o pozemních komunikacích), současně jeho prostřednictvím bylo několik navrhovaných změn z návrhu zákona č. 349/2023 Sb. zcela vyjmuto a nahrazeno novelami šesti nových zákonů (mj. zákona o účetnictví, zákona o auditorech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu).
25. Návrh zákona č. 349/2023 Sb. byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou 16. 10. 2023 a projednán byl jako tisk č. 161 ve 14. funkčním období. Organizační výbor přikázal návrh zákona třem výborům, které jej projednaly 1. 11. 2023. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu (výbor garanční) nepřijal k návrhu žádné usnesení. Ústavně-právní výbor usnesením č. 107 doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí usnesením č. 59 doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.
26. Senát se návrhem zákona zabýval na své 18. schůzi 8. 11. 2023. Diskuse byla vedena převážně k jiným částem návrhu, nicméně se okrajově dotkla i témat, jež jsou předmětem návrhu podaného Ústavnímu soudu, zejména otázky vzájemné souvislosti jednotlivých částí návrhu zákona či takzvaných přílepků. Konkrétně podle senátorky Hany Kordové Marvanové předloha zasahuje i do zákona o veřejných výzkumných institucích a "takto zásadní změna se do něj dostala až ve Sněmovně", a protože daným postupem byla obejita možnost, aby se o změně diskutovalo v řádném legislativním procesu, splňuje souhrnný pozměňovací návrh v této části všechny parametry protiústavního přílepku. Stejně tak senátoři Martin Krsek, Jan Holásek, Marek Hilšer, Michael Canov a Petr Fiala považovali takový postup za nepřijatelný. Část senátorů (například Jiří Drahoš, Miroslav Adámek, Petr Vícha) se vyjádřila v tom smyslu, že některé zákony v návrhu nesouvisí s jeho účelem, přičemž poukazovali zejména na komplexní novelu zákona o hazardních hrách či novelu zákona o advokacii. V této souvislosti senátor Miroslav Plevný konstatoval, že "návrh posloužil jako nosič velké novely zákona o hazardních hrách". Podobný názor, že "nejde jen o novelu zákona o advokacii, která s konsolidací veřejných financí nesouvisí", sdílel i senátor Vladislav Vilímec. Někteří senátoři rovněž kritizovali změny v rozpočtovém určení daní obcím, konkrétně to, že se jejich podíl má snížit (zejména senátor Michael Canov). Diskutováno bylo přerozdělování výnosů daně z hazardních her mezi obce, konkrétně senátor Hynek Hanza vystoupil proti tomu, aby příjem z daně z hazardních her měly i obce, které hazardní hry na svém území zakázaly, a s jeho názorem se ztotožnil senátor Miroslav Adámek. Po ukončení obecné rozpravy bylo přistoupeno k hlasování o návrhu ústavně-právního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování pořadové č. 7 se ze 74 přítomných vyslovilo pro návrh 53, proti bylo 10, návrh byl přijat. Závěrem Senát konstatoval, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IV. c) Vyjádření vlády
27. Vláda, prostřednictvím k tomu zmocněného Michala Šalomouna, tehdejšího ministra pro legislativu a předsedy Legislativní rady vlády, v dopise ze dne 6. 9. 2023, vypracovaném ve spolupráci s Ministrem financí a Ministerstvem dopravy upozornila, že navrhovatelka nenapadá proces přijetí čl. XCV bodu 17 a 18 zákona č. 349/2023 Sb., a tudíž domáhá-li se zrušení těchto ustanovení, jde ve smyslu judikatury Ústavního soudu o zjevně neopodstatněný návrh [např. nálezy ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.) a dále usnesení ze dne 5. 8. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 26/13].
28. K návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o dani z hazardních her vláda uvedla, že cílem zákona bylo stranit vybrané skupině obcí, která na svém území umožňuje provozování výherních automatů v kamenné provozovně (tzv. land-based technické hry). Novela sice snížila příjem z rozpočtového určení daní u cca 250 obcí, ty však byly neodůvodněně zvýhodněny na úkor obcí ostatních, a naopak u cca 6 000 obcí se tento příjem navýšil. Oproti původnímu stavu byla posílena příjmová strana většiny obcí. Všem obcím v rámci ostatních hazardních her provozovaných způsobem land-based (tj. nikoliv přes internet), jako jsou kursové sázky v kamenné sázkové kanceláři, živá hra v kasinu, loterie, došlo ke zvýšení podílu obcí na výnosech z 30 % na 65 %. Tento výnos se bude dělit v poměru odpovídajícím dělení výnosu daně z příjmů právnických osob. Celostátní hrubý výnos daně z internetových hazardních her a z provozovaných her bez povolení bude příjmem státního rozpočtu ze 100 %.
29. U land-based technických her se celostátní hrubý výnos dělí tak, že 55 % se stane příjmem státního rozpočtu a 45 % příjmem obcí (z něhož polovina se rozdělí pomocí koeficientů pro technickou hru založených na počtu povolených herních pozic v obci a druhá polovina se rozdělí jako výnos daně z příjmů právnických osob). Část těchto výnosů se tedy poskytne i všem ostatním obcím, a to z důvodu, že negativní externality se projevují nejen na místě provozování hazardních her.
30. Podle vlády land-based provoz hazardních her je koncentrován v určitých místech, a je tudíž legitimní, aby obce, které tyto hry povolily, dostávaly větší část výnosů, naopak provoz internetových her není lokalizovaný a potenciální negativní následky se projeví napříč obcemi v podstatě rovnoměrně. Nebylo by ale legitimní, aby obce, které na svém území land-based technickou hru povolily, profitovaly výrazněji na dani z internetových hazardních her. Současně vláda upozornila, že původní stav, kdy část hrubých výnosů daně z technické hry plynula do rozpočtu jen takovým obcím, které provoz land-based her povolily, byl nekoncepční a nežádoucí, protože některé obce dosahovaly v přepočtu na jednoho obyvatele mnohonásobných příjmů oproti jiným obcím. Zpravidla šlo o obce s nízkým počtem obyvatel, kde velkou část účastníků hazardních her netvořili občané takové obce, a nadprůměrné příjmy nešlo efektivně využít na sanaci potenciálních nákladů spojených s provozováním těchto her.
31. Vláda připomíná judikaturu Ústavního soudu, podle které záležitosti optimálního daňového zatížení typicky patří mezi tzv. politické otázky a tento soud je při posuzování ústavnosti daňových zákonů zdrženlivý. Přezkum ústavnosti je méně intenzivní, a zaměřuje se na případy extrémní disproporcionality daňové zátěže, tj. kdy napadená právní úprava narušuje princip rovnosti nebo má "rdousící efekt". V posuzovaném případě zákon nezasahuje do práva obcí na samosprávu, neboť neomezuje možnost regulovat hazard na svém území. Navrhovatelka neprokázala, a ani prokázat nemohla, že by stát přenášel výkon státní správy na obce, jde-li o řešení negativních dopadů hazardních her na jejich území, neboť tuto agendu vykonává stát prostřednictvím Ministerstva zdravotnictví, Ministerstva financí (provozováním Rejstříku vyloučených osob z hraní hazardních her a dozorem nad dodržováním sebeomezujících opatření), Národního monitorovacího střediska pro drogy a závislosti, adiktologická léčba je hrazena z veřejného zdravotního pojištění. Veškeré náklady spojené s povolováním internetových her, správou informačních systémů, výběrem daně, dozorovou činností atd. nese stát, sanace negativních externalit zdravotního charakteru je zajišťována na úrovni státního a krajských rozpočtů. Odlišné nejsou ani možné náklady na infrastrukturu obce, bezpečnost, veřejný pořádek apod. vzniklé v souvislosti s hraním internetových her u srovnatelné obce s povolenou land-based technickou hrou a bez takového povolení.
32. Nadto daň je peněžité plnění neúčelové a neekvivalentní, a nelze se tak domáhat, aby byl její výnos použit k financování konkrétního účelu. Napadená ustanovení se vztahují jak k provozování hazardních her land-based způsobem, tak přes internet, a klíč k jejich rozdělení obsažený v § 7 odst. 6 zákona o dani z hazardních her nenapadá, ač by tomu tak v duchu navrhovatelčiny argumentace mělo být. Tvrzení navrhovatelky, že obce musí z vlastních zdrojů hradit opatření ke snižování negativních dopadů spojených s internetovými hrami a nepovolenými hrami, považuje vláda za nedoložené, přičemž upozorňuje, že i kdyby se na tom podílely, nečiní tak samy, ale tato opatření jsou hrazena ze státního rozpočtu.
33. K poukazu navrhovatelky na nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17 vláda uvádí, že v projednávané věci nejde o limity rozpočtového hospodaření, že zákonodárce obcím majetek neodnímá ani je neomezuje v právu s ním hospodařit, pouze jim do budoucna negarantuje některé rozpočtové příjmy z daní. Výklad navrhovatelky, jde-li o obsah práva na samosprávu, označuje za vyprázdnění možnosti zákonodárce "určovat velikost měšce". Podle vlády nedochází k porušení čl. 9 odst. 1 a 3 Evropské charty místní samosprávy (sdělení č. 181/1999 Sb.), naopak je novou právní úpravou důsledněji a spravedlivěji naplňován její čl. 9 odst. 5, byť k němu Česká republika učinila výhradu, a tudíž může libovolně určovat, z jakých daní a na základě jakých pravidel jejich rozdělení budou obce i kraje financovány. Skutečnost, že nejde o ústavněprávní otázku, potvrdil Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.). Podle něho by zákonná úprava mohla zasahovat do práva na samosprávu, pokud by příjem územních samosprávných celků klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy. Ustanovení čl. 11 Listiny nelze vykládat tak, že protiústavní je jakékoliv snížení příjmů územních samosprávných celků.
34. Závěrem vláda upozornila, že zrušení napadených ustanovení by mělo za následek uplatnění obecné normy, podle které jsou daně příjmem státního rozpočtu [§ 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů], a tudíž návrhem nelze dosáhnout cíle, který navrhovatelka sleduje.
35. Jde-li o tvrzenou neústavnost legislativního procesu, vláda odmítla, že by byla zkrácena na výkonu své kompetence podle čl. 44 odst. 1 Ústavy. K tomu uvedla, že návrh zákona č. 349/2023 Sb. jako soubor novel 62 zákonů byl schválen na jednání 28. 6. 2023, přičemž tvořil nejvýznamnější část opatření ke snižování strukturálního deficitu státního rozpočtu a konsolidaci veřejných financí. Na základě diskuse na půdě Poslanecké sněmovny byl s ohledem na rozsah a množství požadovaných změn připraven v úzké spolupráci s Ministerstvem financí a dalšími dotčenými resorty komplexní pozměňovací návrh, který byl 28. 8. 2023 podán poslancem Jiřím Havránkem a dalšími rozpočtovému výboru, který na své schůzi 30. 8. 2023 přijal usnesení, kterým doporučil Poslanecké sněmovně, aby s návrhem zákona ve znění komplexního pozměňovacího návrhu vyslovila souhlas. Poslanec Jiří Havránek komplexní pozměňovací návrh představil na jednání jiných výborů. Pozměňovací návrh byl návrhem koaličním, na půdorysu celé vlády a vznikl po konzultaci s dotčenými rezorty a předložen byl zástupci všech vládních stran. Rozpočtovému výboru ho představil ministr financí Zbyněk Stanjura, který ho pak diskutoval se zástupci opozice a veřejnosti. Pozměňovací návrh tak byl předložen s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou, a tudíž k porušení dělby moci ani práva "na dobré zákonodárství" nedošlo.
36. K námitce absence procesu hodnocení dopadů regulace (RIA) vláda uvedla, že cílem tohoto procesu je tvorba kvalitnější legislativy z pera vlády, nikoli dodržení kautel legislativního procesu. Je třeba odlišovat RIA od závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace. Racionální zákonodárce provádí hodnocení dopadů regulace vždy, protože se snaží řešit určitý problém a k řešení volí dosažitelnou cestu v rámci politického uspořádání. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace je formálním záznamem tohoto procesu, jehož podoba je určena usnesením vlády a její absence má pouze politické dopady. Argumentace pro předložení návrhu je snadno dohledatelná a přezkoumatelná, byť jiným způsobem. Nadto zde jde o implementační úpravu, jejíž potřebnost a dopady byly zváženy v evropském legislativním procesu a rámcová pozice k ní byla projednána výbory obou komor Parlamentu. Parlament však o konzultaci ani o další informace nepožádal.
37. Skutečnost, že šlo o komplexní pozměňovací návrh, a tedy že některé části návrhu byly jako celek nahrazeny novými, či že byl předložen jako rozsáhlá a tematicky nesourodá novela více zákonů, podle vlády, která se odvolává na nálezy ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) a ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), neústavnost nezakládá. Upozorňuje, že nešlo o snahu jednotlivého poslance obejít zákonodárnou iniciativu, nýbrž o vůli parlamentní většiny, při které nebyla porušena žádná ústavně zaručená práva opozice. K námitce navrhovatelky, že napadená ustanovení týkající se podávání zpráv o udržitelnosti nemají z hlediska předmětu ani účelu souvislost s původním návrhem, vláda uvedla, že zde určitá souvislost existuje, a to s ohledem na pozitivní dopady na podnikatelské prostředí v České republice. Byť se podávání zpráv může jevit jako administrativní zátěž, má příznivé dopady na vnitřní fungování společnosti, neboť zajišťuje správnou a včasnou analýzu rizik a příležitostí, což umožňuje včas přizpůsobit podnikatelskou strategii a obchodní model, a tím posílit konkurenceschopnost. Znalost rizik a příležitostí umožní reagovat na tržní podmínky a zlepšit přístup ke kapitálu. To obohatí celou českou ekonomiku, neboť ji učiní stabilnější, zdravější a méně citlivou, což napomůže ekonomickému růstu a stabilizaci veřejných rozpočtů.
38. Tato právní úprava byla navíc doplněna v souvislosti s nenapadenou částí novely zákona o účetnictví právní úpravou vedení účetnictví ve funkční měně, která s konsolidací rozpočtů úzce souvisí. Zákon o účetnictví bylo v tomto ohledu nutné novelizovat z důvodu povinnosti plnění závazků plynoucích z členství v Evropské unii (dále jen "EU") a právní jistoty adresátů právní úpravy, jež musí plnit ke stejným datům povinnosti ze směrnice napříč EU. Termín pro transpozici směrnice CSRD do právního řádu uplynul 6. 7. 2024, přičemž povinnost vyhotovovat zprávu o udržitelnosti se měla na některé účetní jednotky vztahovat již od 1. 1. 2024. Včasným přijetím právní úpravy týkající se podávání zpráv o udržitelnosti mohla novela nabýt účinnosti k tomuto datu, čímž byl odvrácen vznik odpovědnosti České republiky. Podle vlády lze spatřovat přímou souvislost této právní úpravy s konsolidací veřejných rozpočtů, minimálně v tom smyslu, jak Ústavní soud naznačil v nálezu ze dne 9. 1. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), a transpoziční kroky, jimiž je odvracena hrozba sankčních postihů za porušení povinnosti včasné transpozice, představují vazbu a rovněž shodu předmětu na obecném cíli v podobě konsolidace veřejných rozpočtů, což bylo hlavním předmětem a obsahem původního návrhu zákona.
39. V souvislosti s námitkou navrhovatelky, že neproběhla odborná diskuse, absentovalo připomínkové řízení a RIA a návrh zákona nebyl řádně projednán Parlamentem, vláda uvedla, že napadená právní úprava má transpoziční charakter, a proto ji nelze považovat za překvapivou. Ohledně návrhu směrnice CSRD proběhla diskuse napříč členskými státy EU, které se mohly zúčastnit dotčené podniky a odborná veřejnost. V průběhu projednávání byly vypracovány instrukce, které byly následně rozesílány do připomínkového řízení, a některé aspekty byly konzultovány s dotčenými podniky, v České republice především prostřednictvím Svazu průmyslu a dopravy České republiky. RIA nebyla sice zpracována, nebylo by to však nezbytné, i kdyby napadená právní úprava prošla kompletním legislativním procesem. Ta totiž představuje minimalistickou transpozici směrnice CSRD, tj. nepřekračuje její požadavky a současně není dán prostor pro diskreci členských států, a proto se v souladu s bodem 3.8 písm. i) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA) takové hodnocení nezpracovává. Její vypracování by bylo z věcného hlediska irelevantní, i kdyby napadená úprava byla součástí vládního návrhu zákona.
40. K diskreci při transpozici vláda dodala, že směrnice sice stanovují cíle, kterých má být na úrovni členských států dosaženo, přičemž tyto mají volný prostor pro volbu vhodných prostředků, avšak tento princip se projevuje v různé míře dané především oblastí jejich úpravy. Směrnice CSRD je v části, kterou napadená právní úprava transponuje, formulována zcela konkrétně, a členským státům v zásadě nedává prostor pro volbu jiného způsobu dosažení jejího cíle, než je převzetí jejího textu do vnitrostátní právní úpravy, a ani neobsahuje žádná tzv. diskreční ustanovení (jejichž využití záleží na členském státu). Těžiště právní úpravy se nachází v přímo použitelných standardech pro podávání zpráv o udržitelnosti přijímaných v přenesené pravomoci Evropskou komisí, které bezprostředně navazují na směrnici CSRD. Nutnou podmínkou použitelnosti těchto standardů napříč členskými státy je co nejvyšší míra shody transpoziční vnitrostátní právní úpravy se směrnicí. Ještě širší odborná diskuze v průběhu legislativního procesu by nepřinesla navrhovatelkou očekávané výsledky a její absence by se nemohla projevit v kvalitě napadené právní úpravy či volbě způsobu dosažení cíle směrnice CSRD.
41. K návrhu na zrušení čl. XXXII bodu 42 a 43 zákona č. 349/2023 Sb. a § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích vláda uvedla, že předmětem novelizačních bodů byly terminologické změny, které souvisí s rekodifikací stavebního práva, v rámci které došlo k přijetí nového stavebního zákona (zákon č. 283/2021 Sb.), ale i doprovodného zákona (zákon č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona) i dalších zákonů, které byly přijaty v legisvakanční době nového stavebního zákona. Šlo o velmi složitý proces, kdy jednotlivé legislativní předlohy obsahovaly řadu obsáhlých různorodých změn.