51. Stěží tedy obstojí argument, že obce suplují či nahrazují zákon, jestliže jim týž zákon pravomoc k regulaci hazardu výslovně přiznává. Podle judikatury Ústavního soudu nadto vyplývá pravomoc obcí regulovat hazard na jejím území také přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení [srov. bod 37 i. f. nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně)]; zde jeho obsahový ekvivalent představuje § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze. Nesmyslné je rovněž argumentovat bez dalšího ve prospěch omezení pravomoci obcí snižujícím se počtem provozoven hazardu; tento trend lze interpretovat také tak, že dosavadní obecní regulace hazardu je účinná. Ze zákona o hazardních hrách tedy nevyplývá, že regulace hazardu v land-based prostředí přestala být legitimním cílem nebo že by se zde mělo nově na obecní normotvorbu nahlížet principiálně odlišně.
52. Hlavní město Praha nadto zvolilo regulaci podle svého územního členění daného zákonem (§ 3 zákona o hlavním městě Praze) a svými vlastními předpisy. Další cíl, který regulace sleduje, a na němž je založeno i rozdílné zacházení, je tedy respektování tohoto územního a správního členění. I tento cíl Ústavní soud považuje za legitimní; respektování územněsprávního členění vlastního území podle zákona je třeba označit za projev místní samosprávy hodný právní ochrany a z hlediska dělených kompetencí mezi hlavní město Prahu a jeho městské části za kritérium skutečně nezbytné.
53. Jde-li o vztah právní úpravy a sledovaných cílů, Ústavní soud zdůrazňuje, že mezi nimi existuje racionální vztah a že rozdílná regulace v jednotlivých městských částech není důsledkem svévole, ani nahodilosti. Za racionální z hlediska povahy živé hry lze akceptovat již to, že hlavní město Praha k ní přistoupilo jako k "mírnější" formě hazardu; nestanovilo její plošný zákaz jako u technické hry, u které lze vycházet z její vyšší míry škodlivosti z hlediska veřejného pořádku. Právo zakázat na svém území živou hru přesto nelze hlavnímu městu Praze upřít, jak vyplývá jednak ze znění § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, ale též z § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze.
54. Za racionální Ústavní soud považuje také určení regulace v jednotlivých městských částech, a to jak u zákazu či povolení živé hry, tak jejího časového omezení.
55. Ústavní soud respektuje jako legitimní a racionální základní východisko, že o podobě regulace rozhodnou primárně městské části. Jak se výše uvádí, členění hlavního města Prahy na městské části vyplývá ze zákona, jejich výčet a území se určuje Statutem hlavního města Prahy (obecně závaznou vyhláškou č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů). Městské části hlavního města Prahy podle zákona disponují řadou samosprávných pravomocí, byť za současné právní úpravy nemají samostatnou normotvornou pravomoc. Mají vlastní orgány (§ 87 a násl. zákona o hlavním městě Praze), včetně zastupitelstva voleného v samostatných volbách (viz např. § 3 a 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů). Odborná literatura hovoří o městských částech hlavního města Prahy a městských částech a obvodech územně členěných statutárních měst jako o samosprávných jednotkách sui generis [VEDRAL, Josef a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C. H. Beck, 2008, s. 27].
56. Byť tedy právo na samosprávu městských částí nevyplývá z ústavního pořádku, protože Ústava zaručuje právo na samosprávu jen subjektům vymezeným v hlavě sedmé (čl. 8 ve spojení s čl. 99 a 100 Ústavy), mezi něž tyto samosprávné jednotky sui generis nepatří, je třeba respektování zákonem svěřené samosprávy těchto městských částí označit přinejmenším za jev právem aprobovaný, hodný právní ochrany. Městské části hlavního města Prahy mají s ohledem na svoje samosprávné kompetence náležitou právní i politickou legitimitu ke správě záležitostí na svém území. Za této situace Ústavní soud respektuje pouhý politický postoj k regulaci hazardu městské části na svém území jako legitimní a rozumný důvod k uplatnění té či oné zákonem předpokládané podoby regulace, a to stejně, jako by tak činila obec jako základní územní samosprávný celek.
57. Žádná obec totiž nemusí stanovení plošného zákazu některé z forem hazardu na svém území věcně odůvodňovat, neboť závěr, že hazard v land-based prostředí v jakékoli podobě představuje společensky nežádoucí jev, je podle již stabilní judikatury Ústavního soudu notorietou, jak bylo uvedeno shora. Rovněž není třeba prokazovat, že zákaz těchto forem hazardu má racionální vztah k tomuto cíli; spojitost mezi snahou o ochranu veřejného pořádku a zákazem činností, které jej narušují, je nepochybná. S takovým plošným zákazem rovněž výslovně počítá § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách.
58. Naopak se jeví, že požadavek na podrobné zdůvodnění zákazu hazardu doslova v každém koutu území obce při stanovení plošné regulace je přehnaný a nemá v kontextu dané problematiky žádné opodstatnění. Vždyť v každé situaci jde nakonec o důsledek politického postoje k hazardu; prakticky v jakékoli obci by bylo možné nalézt z povahy věci rozumné argumenty, proč tam hazard zakázat, nebo naopak povolit. V mnoha obcích a městech i městských částech lze nalézt vyloučené lokality, nebo naopak zóny klidové, obytné či zóny turistického ruchu. Stěží si lze představit, že by Ústavní soud u obcí se sebemenší vzájemnou místní podobností požadoval, aby svůj postoj k hazardu ospravedlnily věcnými a konkrétními důvody, kterými by se navzájem odlišily. Tento požadavek je ze své povahy nesplnitelný a trvat na něm je přepjatě formalistické. Vždy zde nakonec záleží na politickém přesvědčení představitelů obce, zda převáží důvody pro určitý, zákonem předpokládaný způsob regulace hazardu na spravovaném území.
59. Přirozeně však dochází ke konfliktům mezi postoji orgánů jednotlivých městských částí a hlavního města Prahy, které má za současné právní úpravy při přijímání obecně závazné vyhlášky "poslední slovo"; podle § 46 zákona o hlavním městě Praze je povinností hlavního města Prahy "jen" návrh předpisů s městskými částmi projednat a městské části mají právo podat k návrhu připomínky ve stanovené lhůtě.
60. V nynější věci hlavní město Praha zaslalo městským částem k připomínkám návrh obecně závazné vyhlášky, podle kterého mělo být provozování živé hry povoleno pouze v městských částech uvedených v příloze a rovněž podle jiné přílohy mělo být určeno, v jakých městských částech a v jakém čase lze živou hru provozovat, jinak ji lze provozovat bez časového omezení. Podle původní důvodové zprávy k rozeslanému návrhu si měly městské části zvolit variantu plošné regulace na svém území: "návrh obsahuje možnost provozování pouze živých her ... na území městských částí ..., které se rozhodnou pro možnost jejich provozování". Je též pravdou, že původní důvodová zpráva obsahovala formulaci, že "požadavek tzv. ‚nulové tolerance hazardu' musí být městskými částmi ... podrobně odůvodněn".
61. Hlavní město Praha dalo předem jasně najevo, že hodlá regulovat hazard podle rozhodnutí městských částí, ale plošně, protože dosavadní systém adresních míst je neudržitelný či neobhajitelný. To je postoj legitimní. Ústavní soud pokládá za racionální, neakceptovalo-li hlavní město Praha připomínky městských částí, které s touto ucelenou koncepcí nebyly v souladu. Dobrým příkladem je úsilí některých městských částí o zachování dosavadního systému adresních míst, tedy městských částí Praha 1, Praha 3, Praha 9, Praha 11, Praha 13, Praha 14, Praha 15, Praha 17 a Praha 18. Překonání jejich postoje zde spočívá na dobrých a rozumných důvodech, tedy zachování vlastní předem dané koncepce. Vůči městským částem se srovnatelným postojem také hlavní město Praha přistupovalo obdobně. Ve všech nyní uvedených městských částech byla živá hra povolena. Takový postup skutečně nesvědčí svévoli či nahodilostem.
62. Ústavní soud nepovažuje za projev nerozumnosti či libovůle ani stanovení zákazu živé hry u těch městských částí, které se k návrhu nevyjádřily. Přes některé formulační rozpory byl obsah původního návrhu jasný; hazard bude regulován podle městských částí a je třeba se nějak vyjádřit. V těch městských částech, které se nyní nevyjádřily (městské části Praha 19, Praha 22, Praha-Benice, Praha-Březiněves, Praha-Čakovice, Praha-Dubeč, Praha-Klánovice, Praha-Koloděje, Praha-Kolovraty, Praha-Křeslice, Praha-Lysolaje, Praha-Nedvězí, Praha-Přední Kopanina, Praha-Řeporyje, Praha-Šeberov, Praha- Štěrboholy, Praha-Újezd a Praha-Velká Chuchle), byl hazard zakázán již podle dříve účinné obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, ve znění pozdějších předpisů. Pro tyto městské části, ani pro adresáty práva, nemohl být zákaz živé hry nikterak překvapivý či nelogický. Nevyjádří-li se městská část k návrhu předpisu, lze to také chápat jako projev lhostejnosti (i cílené, programové) ke konečnému řešení problému. Zda příloha nakonec obsahuje městské části, kde se živá hra zakazuje, nebo naopak povoluje, představuje ryze problém legislativní techniky, nikoli obsahu regulace. V tomto kontextu je použití domněnky souhlasu městské části s předloženým návrhem hlavního města Prahy podle § 46 odst. 2 věty třetí zákona o hlavním městě Praze racionální a legitimní.
63. Jde-li specificky o časovou regulaci, u městské části Praha 8 lze z povahy věci argumentovat, že zákaz živé hry mezi šestou a desátou hodinou ranní směřuje k zabránění non-stop hraní v kasinu. U městské části Praha 15 lze argumentovat, že umožnění provozovat živou hru od desáté hodiny ranní do desáté hodiny večerní míří k omezení hazardu v nočních hodinách a eliminaci rizika narušování veřejného pořádku. U městské části Praha-Vinoř pak lze argumentovat, že umožnění provozovat živou hru jen mezi pátou hodinou odpolední a půlnocí vede k omezení hraní hazardu v době, kdy je běžné a společensky všeobecně žádoucí tvořit hodnoty. Všechny tyto přístupy mají svůj racionální základ, který směřuje k potlačení negativních společenských jevů hazardu. Ústavní soud by takovou regulaci akceptoval u samostatné obce. Nemá důvod, proč by takovou regulaci neakceptoval u městských částí hlavního města Prahy, které jsou obdobně jako obce spravovány (mimo jiné) samostatně voleným zastupitelstvem.
64. Smyslem zákazu diskriminace u regulace hazardu podle dosavadní judikatury Ústavního soudu není klást místní samosprávě bezdůvodné překážky či umožnit, aby se tato politika stala předmětem vzájemného konkurenčního boje provozovatelů hazardu, ale především vyloučit klientelismus a korupci. Nic takového z okolností nynější věci nevyplývá a nic obdobného netvrdí ani navrhovatel. Ústavní soud nepochybuje, že napadená ustanovení nějakým způsobem vedou k deklarovaným cílům boje proti hazardu a respektování dělených kompetencí mezi hlavní město Prahu a jeho městské části, byť skutečně nemusí jít o řešení nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. O svévolnou regulaci a zakázanou diskriminaci však nejde. Z týchž důvodů nemůže jít ani o zneužití působnosti hlavního města Prahy.
Judikatura Nejvyššího správního soudu k obecně závazným vyhláškám hlavního města Prahy a územně členěných statutárních měst
65. Uvedeným úvahám svědčí rovněž přístup Nejvyššího správního soudu k obdobné problematice; týž soud se ve své praxi zabýval mimo jiné obecně závaznou vyhláškou č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy či obecně závaznými vyhláškami některých územně členěných statutárních měst o regulaci hazardu při přezkumu rozhodnutí Ministerstva financí o zrušení povolení k provozování hazardu jednotlivým provozovatelům.
66. Z poslední doby lze odkázat kupříkladu na rozsudek sp. zn. 5 As 322/2022, kterého se dovolávají jak navrhovatel, tak hlavní město Praha. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými námitky tehdejšího žalobce o diskriminační povaze obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna, kterou se na území některých městských částí zakázal hazard oproti některým městským částem, kde byl povolen na určitých místech. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že jeho dosavadní judikatura označuje za legitimní, vycházelo-li statutární město Brno z návrhů městských části s odůvodněním, že městské části nejlépe znají místní podmínky; jsou nejblíže svým obyvatelům, nejlépe znají jejich stanoviska a jsou to právě ony, které se v prvé řadě potýkají s negativními jevy hazardu. Je totiž nesporné, že členění Brna vychází mimo jiné ze zákona a jednotlivé městské části mají právo navrhovat vyhlášky města a tím upravit poměry na svém území. Přistoupil-li by soud na argumentaci, že členění města na menší oblasti nedává z hlediska posuzování obecně závazné vyhlášky o hazardu smysl, neboť regulace působí na úrovni celé obce, pak by se popřely samosprávné kompetence městských částí. Právě uvedené podle Nejvyššího správního soudu nebylo v rozporu s obecnou tezí, že obecně závaznou vyhlášku je nutné z hlediska diskriminace posuzovat na úrovni celé obce.
67. Obdobné se podává i z jiných rozhodnutí; příkladmo v bodu 20 rozsudku sp. zn. 9 As 178/2021 Nejvyšší správní soud s odkazem na svá jiná (tam odkazovaná) rozhodnutí uvedl, že ačkoli je přijetí plošného zákazu hazardu na území jednotlivých městských částí legitimním politickým rozhodnutím města, je zároveň jeho povinností při procesu přijímání takové právní úpravy dbát zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace. Jinak řečeno, obec je povinna odůvodnit přijetí plošného zákazu hazardu na území jednotlivých městských částí, a to ve vztahu k jejímu celému území. Obecně však u plošného zákazu provozování loterií na území konkrétní městské části platí, že související povinnost zde ukončit provozování hazardu je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na svém území zcela zakázat. Obec při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium; všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, mají stejné podmínky. Nejvyšší správní soud rovněž tehdy zdůraznil, že v jeho vlastní judikatuře není dán žádný rozpor, neboť plošný zákaz jen v některých městských částech územně členěného statutárního města nemůže být svojí povahou diskriminační. Tento závěr vyplývá například i z rozsudků ze dne 5. 9. 2018 č. j. 10 As 378/2017-76, ze dne 4. 4. 2021 č. j. 6 As 119/2018-69 či ze dne 21. 2. 2023 č. j. 2 As 280/2021-39.
68. Navrhovateli je třeba přisvědčit, že Nejvyšší správní soud v některých převážně starších rozhodnutích naznačil, že převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách o hazardu neospravedlňuje (rozsudky ze dne 13. 7. 2017 č. j. 1 As 5/2017-76, ze dne 30. 9. 2020 č. j. 1 As 457/2019-31 či ze dne 23. 3. 2021 č. j. 4 As 260/2019-38). Je však třeba přihlédnout k tomu, že tato rozhodnutí představují rozhodnutí zrušující, v nichž Nejvyšší správní soud, případně krajský (městský) soud požadovaly podrobnější vysvětlení regulace spočívající v zákazu hazardu jen v některých městských částech. Naopak rozhodnutí odkazovaná výše představují často konečné vyřešení těchto dříve projednávaných věcí. Stejně tak řada jiných rozhodnutí, jimiž řízení před správními soudy končila, plošné zákazy jen v některých městských částech územně členěného statutárního města akceptovala bez požadavku na podrobnější vysvětlení nad rámec toho, že šlo o respektování vůle (či politického rozhodnutí) těchto městských částí (rozsudky ze dne 14. 12. 2017 č. j. 2 As 230/2017-45, ze dne 25. 10. 2017 č. j. 1 As 234/2017-49 a ze dne 5. 9. 2018 č. j. 10 As 378/2017-76). Je tedy evidentní, že judikatura správních soudů se ustálila v závěru, že plošná regulace (zákaz) hazardu na území městské části založená na politickém rozhodnutí městské části se jeví jako legitimní, rozumná a nediskriminační. Sám Nejvyšší správní soud se s vlastní dosavadní judikaturou vypořádal. Rovněž jeho shora uvedený požadavek odůvodnit přijetí plošného zákazu na území jednotlivých městských částí obce či města zjevně dopadá na obec jako takovou, nikoli na jednotlivou městkou část. Je zřejmé, že jde o vyloučení svévole. V nynější věci přitom hlavní město Praha odůvodnění jím zvoleného řešení předneslo. Regulace skutečně není nahodilá či svévolná, vychází-li z předem dané koncepce a ohledu k děleným kompetencím vztahujícím se k jeho území.
69. Jakkoli lze též přisvědčit navrhovateli, že přezkum obecně závazných vyhlášek správními soudy se odehrává v jiném, nesrovnatelném procesním kontextu s jejich abstraktním přezkumem prováděným Ústavním soudem, lze obecnější východiska vyplývající z judikatury Nejvyššího správního soudu nepochybně chápat jako podpůrný, systematický argument svědčící ve prospěch shora uvedených závěrů, tedy že postoj městských částí má náležitý význam a že pro případné rozdílné zacházení s provozovateli či potenciálními provozovateli hazardu na území hlavního města Prahy v důsledku napadených ustanovení vyplývají z okolností věci náležité ospravedlňující důvody.
K rozporu s principem proporcionality
70. Navrhovatel dále namítá, že napadená ustanovení odporují principu proporcionality, jak jej Ústavní soud vymezil u posuzování plošných zákazů stanovených obcemi v nálezech Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem) a sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov).
71. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem) Ústavní soud teleologickým výkladem § 10 písm. a) obecního zřízení dovodil, že představuje-li provozování určité činnosti potenciální zásah do chráněného statku, ač je provozována na kterémkoli veřejném prostranství obce, může ji obec zakázat provozovat na všech veřejných prostranstvích. Vždy je však třeba hodnotit intenzitu zásahu a význam ohroženého právem chráněného statku na straně jedné a význam činnosti, která má být zakázána, na straně druhé. Částečné vyhovění tehdejšímu návrhu opodstatnila v tomto kontextu plošná omezení lunaparků, kolotočů, cirkusů a hromadných sportovních akcí na veřejném prostranství a neurčitost obsahu ustanovení o "místním omezení hluku". Naopak u prostituce, kterou lze obecně považovat za společensky problematický jev bez ohledu na to, kde k ní na veřejnosti dochází, Ústavní soud její plošný veřejný zákaz akceptoval.
72. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov) Ústavní soud zrušil ustanovení obecně závazné vyhlášky o sankcích za nedodržení povinností v témže předpisu pro nepřípustné vymezení stejného jednání, které je definováno přestupkovým zákonem (bod 23 nálezu), a dále ustanovení o některých povinnostech osob v souvislosti s chovem a držením psů pro chybějící oprávnění stanovit povinnosti ve vztahu k místním hřbitovům (bod 36 nálezu) a o některých povinnostech spojených s ochranou veřejné zeleně pro nepřípustné posílení ochrany vlastnictví obce na úkor vlastnictví jiných osob (bod 40 nálezu).
73. Je skutečně pravdou, že Ústavní soud v bodu 26 uvedeného nálezu označil plošně formulované zákazy za problematické s tím, že připustil-li by do budoucna takové plošné regulace, aniž by obec byla povinna potřebu k nim zdůvodňovat, hrozila by územní partikularizace veřejného práva podle územních obvodů jednotlivých obcí: "Plošné zákazy naopak naznačují svévoli, nerespektování principu proporcionality a osobování si pravomoci přijímat obecné regulace, které by, v souladu s principem jednotného právního řádu, měly platit zásadně stejně pro celé území unitárního státu."
74. Uvedené vskutku neznamená, že se vždy u plošného zákazu bez ohledu na dotčené zájmy uplatní přísné požadavky testu proporcionality, jak naznačuje navrhovatel. V nynější věci nejde o rozlišování na základě podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny (sub 42). Není zde dán žádný důvod k posouzení věci testem proporcionality. Tomu ostatně nasvědčuje též struktura úvah v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem) k zákazu prostituce; v nynější věci, stejně jako v tehdejší, jde o plošný zákaz fenoménu, u něhož se přepokládá společenská škodlivost bez ohledu na to, kde se odehrává. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov) pak v daných pasážích šlo o hlasitou hudbu, tedy z hlediska škodlivosti skutečně odlišného fenoménu ve srovnání s hazardem.
75. Nadto plošné zákazy v nynějším kontextu výslovně předpokládá § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, tedy sám počítá s územní partikularizací regulace hazardu podle úvahy místních samospráv. Územní partikularizace regulace je u hazardu právem předpokládaným důsledkem. Napadená právní úprava tedy požadavkům na plošné zákazy v obecní normotvorbě dříve formulovaným Ústavním soudem neodporuje.
K porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže
76. V nynější věci argumentace navrhovatele k ústavnímu zákazu diskriminace a principu proporcionality vychází z úvah Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o porušení zákazu neodůvodněných diskriminačních praktik v hospodářské soutěži podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže hlavním městem Prahou. Ústavní soud podstatu námitek navrhovatele shora posoudil jako součást třetího kroku přezkumu obecně závazné vyhlášky a shledal, že důvodné nejsou. Tyto závěry se tedy týkají i souladu napadených ustanovení s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Z uvedeného vyplývá, že argumenty nyní předložené hlavním městem Prahou k napadeným ustanovením jsou z hlediska rozdílného zacházení s provozovateli či potenciálními provozovateli hazardu obhajitelné a objektivně ospravedlnitelné, přičemž ani míra omezení hospodářské soutěže zde není vyšší, než je pro dosažení cíle regulace nezbytné. Obecně závazná vyhláška je tedy v souladu s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
77. Obdobně přitom Ústavní soud hodnotil námitky porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (Bílina). Zde již však je klíčové, že oproti právní úpravě přezkoumávané v uvedené věci se nyní napadená ustanovení netýkají určení adresních míst. Jakkoli Ústavní soud vychází u obou variant (adresní místa i plošné zákazy) ze stejných kritérií, v nynější věci již nelze akceptovat eventuální závěr Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (či správních soudů) o diskriminační povaze napadených ustanovení. Jednoduše proto, že jsou-li plošné zákazy v nynější věci stanoveny na základě ospravedlnitelných kritérií, jsou tím vyloučeny (případné) diskriminační účinky v situacích konkrétních provozovatelů či potenciálních provozovatelů hazardu, které Ústavní soud při abstraktní kontrole norem v případě výběru jednotlivých adresních míst nebyl schopen obsáhnout. Pro Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (případně správní soudy) to tedy znamená, že obecní regulace hazardu, plošně, podle jednotlivých městských částí (obdobně jako u celé obce), bez určení adresních míst, která není svévolná a má své racionální důvody (jako v nynější věci), není (a ani myslitelně nemůže být) v rozporu s ústavním pořádkem, ale ani s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Případné rozhodnutí o přestupku, které se opírá o závěry opačné, proto nemůže obstát.
78. Lze dodat, že i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako orgán státní správy musí při výkonu svých pravomocí respektovat ústavně zaručené právo obcí na samosprávu, může-li se jí jeho činnost dotýkat. Tehdy je jeho povinností hledat ústavně konformní řešení konfliktu ochrany zákona (zde zákona o ochraně o hospodářské soutěže) a samosprávy obcí. Obdobně musí činit v řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky obce Ústavní soud; na jednu stranu je totiž jeho povinností posoudit soulad tohoto předpisu se zákonem [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy], na druhou stranu však musí respektovat, že se zaručuje samospráva územních samosprávných celků (čl. 8 Ústavy) a že stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto zde ostatně Ústavní soud (obdobně jako Nejvyšší správní soud) přihlíží i k nutnosti vyřešit v konkrétní situaci kompetence hlavního města Prahy a jeho městských částí. Rovněž zohledňuje, že přijatá, nyní posuzovaná regulace tento problém řeší věcně. I v tomto duchu je tedy třeba vykládat § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.
K porušení zákazu překážek volného pohybu podle unijního práva
79. Podle bodu 28 nálezu ze dne 4. 6. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 48/18 (Milovice, N 104/94 SbNU 269, č. 183/2019 Sb.) musí obec při výkonu samostatné působnosti respektovat také závazky z práva Evropské unie. Ústavní soud dal však zároveň ve své rozhodovací praxi zřetelně najevo, že právo Evropské unie nepředstavuje referenční kritérium pro posuzování ústavnosti vnitrostátního práva, nýbrž prostředek k výkladu veřejnoprávního aktu tam, kde vnitrostátní zákonodárce nemá možnost jiné úpravy, než k jaké právo EU členský stát zavazuje [viz zejména bod 109 nálezu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163, č. 148/2020 Sb.)]. Takový problém však v nynější věci nevzniká.
80. Z navrhovatelem odkazovaného rozsudku Berlington Hungary a další rovněž vyplývá, že překážku volného pohybu služeb zde lze ospravedlnit, jen pokud 1) obecní regulace skutečně sleduje cíle související s potíráním patologických jevů hazardu, 2) tyto cíle sleduje koherentním a systematickým způsobem a 3) splňuje požadavky z obecných zásad unijního práva, zejména právní jistoty a legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví. Podle téhož rozhodnutí přísluší posoudit tato kritéria vnitrostátním soudům. Zákaz překážek volného pohybu služeb tedy nepředstavuje absolutní zákaz jakéhokoli opatření směřujícího k omezení pohybu služeb; jde o legitimitu cílů a systematiku způsobu, jakým se tyto cíle naplňují. Unijní právo tak v této problematice jde "ruku v ruce" s požadavky vnitrostátního práva, včetně požadavků práva ústavního. Není proto důvod se touto námitkou blíže zabývat.
81. Pro úplnost zde Ústavní soud dodává, že napadená ustanovení nepředstavují ani zásah do práva na ochranu vlastnictví. Z hlediska zásahu do svobody podnikání jde o omezení přiměřené; postačí, že boj s hazardem v land-based prostředí na úrovni obcí je nadále legitimním cílem, zákazy v městských částech k tomuto cíli přispívají, členění území není svévolné, zákazy v jednotlivých městských částech jsou plošné, tedy dopadají na předem neurčený rozsah subjektů, výběr městských částí nebyl nahodilý, předem známá koncepce regulace hazardu byla respektována a vůči všem uplatňována stejně. Racionální zdůvodnění regulace zde vyplývá z okolností a povahy věci. Nejde ani o faktické odnětí podnikatelského oprávnění či jiný principiální zásah do možnosti obecně vykonávat podnikatelskou činnost [viz také bod 59 nálezu ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 104/20 (N 79/112 SbNU 193, č. 254/2022 Sb.) či body 131 a násl. nálezu ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (č. 317/2022 Sb.)]; nejde tedy o omezení esenciálního jádra svobody podnikání.
82. Napadená ustanovení rovněž respektují zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání. Podle § 5 odst. 2 napadené obecně závazné vyhlášky platí, že po dobu platnosti povolení Ministerstva financí k provozování technické hry a živé hry vydaného podle dosavadní právní úpravy se bude vycházet z této dosavadní právní úpravy. Napadená obecně závazná vyhláška tedy počítá s přechodnou dobou, která směřuje k ochraně případných práv nabytých v dobré víře. I to mimo jiné také značí, že posuzovaná právní úprava není důsledkem svévole či nahodilosti.
K zjevné nerozumnosti napadených ustanovení
83. Konečně Ústavní soud hodnotí napadená ustanovení z hlediska čtvrtého kroku testu, tedy zda hlavní město Praha přijetím napadených ustanovení nejednalo zjevně nerozumně. Z dosavadní judikatury se podává, že zde je Ústavní soud zdrženlivý; zjevná nerozumnost zahrnuje skutečně jen extrémní, zjevně absurdní případy [blíže srov. body 22 a násl. nálezu ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05 (Nový Bor, N 160/42 SbNU 317, č. 486/2006 Sb.) či bod 68 nálezu ze dne 18. 7. 2023 sp. zn. Pl. ÚS 24/23 (Řepov, č. 238/2023 Sb.)]. V nynější věci navrhovatel k tomuto kroku testu nemá žádné námitky, mimo shora vypořádaná tvrzení o chybějící racionalitě právní úpravy týkající se třetího kroku testu. Protože Ústavní soud při hodnocení třetího kroku shledal, že napadená právní úprava je v rozumném vztahu ke svým legitimním cílům, a fortiori musí platit, že napadená ustanovení nejsou zjevně nerozumná. Jak rovněž vyplývá ze shora uvedeného, hlavní město Praha neopomnělo relevantní úvahy a ani nepřihlíželo k nerelevantním úvahám [bod 39 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (Jenštejn)].
VIII.
Závěr
84. Lze tedy uzavřít, že hlavní město Praha napadenými ustanoveními sleduje legitimní cíle omezit hazard na svém území a respektovat vlastní právem dané územní členění, což také představuje legitimní cíl odlišného zacházení. Regulace hazardu založená na rozumném kompromisu mezi respektováním postojů jednotlivých městských částí a vlastní koncepcí regulovat hazard plošně podle jednotlivých městských částí má k těmto cílům racionální vztah. Napadená ustanovení proto neodporují ústavnímu principu rovnosti a zákazu diskriminace. Nepředstavují ani nepřípustný plošný zákaz, protože provozování hazardních her doprovází z hlediska veřejného pořádku obecně společensky škodlivé jevy a takovou formu regulace zákon výslovně předpokládá. Z obdobných důvodů nejde ani o zneužití působnosti, nepřiměřený zásah do svobody podnikání, ani o rozpor s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
85. Ústavní soud neshledal důvody pro vyhovění návrhu na zrušení napadených ustanovení, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 23. dubna 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Milana Hulmáka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/24
Ve svém odlišném stanovisku se pokusím o obecné vymezení závěrů přijatého nálezu v kontextu zákonné regulace her (I.), dále se věnuji jednotlivým důvodům svého nesouhlasu: a) pouhá politická vůle městské části není dostatečným důvodem pro odlišné zacházení při regulaci hazardních her v hlavním městě Praze (II.), b) politická vůle městských částí nebyla respektována (III.), c) nebyl dostatečně vyřešen soulad s § 19a odst. 1 zákona o hospodářské soutěži (IV.).
I. Obecně
1. Ústavní soud přezkoumává ústavnost i zákonnost obecně závazných vyhlášek hlavního města Prahy (čl. 87 odst. 1 Ústavy).
2. I v přijatém nálezu se vychází z toho, že základní zákonné limity regulace obecně závaznými vyhláškami vyplývají z § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách a § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ústavní soud v tomto nálezu v souvislosti s výkladem těchto limitů učinil dva základní závěry:
Ústavní soud respektuje pouhý politický postoj k regulaci hazardu městské části na svém území jako legitimní a rozumný důvod k uplatnění té či oné zákonem předpokládané podoby regulace, a to stejně, jako by tak činila obec jako základní územní samosprávný celek (bod 56 nálezu).
Od toho se pak odvíjí závěr, že obecní regulace hazardu, plošně, podle jednotlivých městských částí (obdobně jako u celé obce), bez určení adresních míst, která není svévolná a má své racionální důvody (jako v nynější věci), není (a ani myslitelně nemůže být) v rozporu s ústavním pořádkem, ale ani s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (bod 77 nálezu).
3. Veškeré úvahy Ústavního soudu lze pak shrnout tak, že k porušení zákona (a ani soutěžního práva) nedochází, protože hlavní město Praha svou regulaci v městských částech odvozuje od politické vůle v jednotlivých městských částech. S těmito závěry nemohu souhlasit. Návrh se mi jevil důvodným, posuzovaná vyhláška je podle mého názoru v rozporu se zákonem.
4. Mé výhrady nesměřují k samotnému obecnému cíli regulace - omezení negativních dopadů hazardních her (body 50 a 57 nálezu a tam citovaná judikatura, zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37). Zákonná možnost obce provádět regulaci živých her na území obce (a tím i naplnění ústavně zaručeného práva na samosprávu vyplývající z čl. 104 odst. 3 Ústavy) zpochybněna nebyla, nemá proto ani smysl spekulovat o její efektivitě ve vztahu k deklarovanému cíli v dnešním virtuálním světě (znamená regulace řešení problému nebo jeho přesunutí někam jinam). To však neznamená, že bychom měli úplně rezignovat na zkoumání zákonnosti jednotlivých cest k jeho naplnění, a to při zohlednění všech zájmů.
5. V kontextu nálezu není přitom sporné, že městské části samy pravomoc regulovat hazard nemají. Zákon jim toto oprávnění nedává. Důvody zákonodárce mohou být přitom různé (odmítání právního partikularismu, vymezení relevantního trhu apod.). Ústavnost této právní regulace není zpochybněna, není nutné ji proto řešit. Zákonodárce tímto způsobem samosprávu obcí neupravil. Naopak výslovně stanovil možnost obce zakázat hry v určitém místě nebo na území celé obce (§ 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách).
II. Politická vůle městské části není dostatečným důvodem pro odlišné zacházení při regulaci hazardních her v hlavním městě Praze
6. Odlišná regulace na různých částech území obce, ani v městských částech, nemůže být výsledkem pouhého politického rozhodnutí obce. Ústavní soud (srov. body 48 a 49 nálezu), zákonodárce (srov. důvodovou zprávu k § 12 zákona o hazardních hrách), Nejvyšší správní soud (rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 178/2021, bod 20, sp. zn. 2 As 280/2021, bod 44), trvali na věcném odůvodnění daného kroku. Vyžadovala se objektivní, konzistentní, nediskriminační a předem známá kritéria.
7. Jestliže takové odlišné zacházení uvnitř obce nemohla založit pouhá politická vůle obce, není jím podle mého názoru ani pouhá politická vůle její části, která pravomoc omezit hazardní hry na svém území ze zákona dokonce ani nemá. Jinými slovy, jestliže nepostačoval pouhý fakt politického rozhodnutí obce, nemůže postačovat jen politické rozhodnutí jeho části.
8. Jestliže důvodem není samotné místní omezení (ulice, budova), není jím ani pouhé omezení správním obvodem (městskou částí).
9. Nevidím zde racionalitu, objektivnost a rovnost přístupu jenom v tom, že hlavní město postupovalo vůči městským částem stejně. Vymezení míst, na kterých lze v obci hazardní hry provozovat, se musí opírat o racionální důvody, neutrální nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá (nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 40, a bod 49 tohoto nálezu). Důvodnost různého zacházení nelze posuzovat ve vztahu k jedné městské části (subjektům v Praze 8), ale obci jako celku (subjektům v Praze 3 a Praze 2), a to z hlediska cíle regulace (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 1 As 5/2017, body 35 a 36, a na něj navazující judikatura). Při zkoumání zákonnosti (třeba z pohledu soutěžního práva) je přitom jedno, že se odlišné zacházení neodvíjí od některého z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (na který se soustředí bod 47 nálezu).
10. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zmíněná v bodě 66 a 67 nálezu nakonec důvodnost regulace v dané městské části zjišťují a neomezují se pouze na konstatování existence politické vůle (rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 322/2022, body 46, 48, 52, sp. zn. 9 As 178/2021, bod 20). Obec je povinna odůvodnit přijetí plošného zákazu hazardu na území jednotlivých městských částí, a to ve vztahu k jejímu celému území.
11. Přikláním se k linii judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž pouhé převzetí návrhů městských částí nepostačuje k založení důvodnosti rozdílů (judikatura v bodě 68 nálezu na začátku).
12. Význam městských částí včetně možnosti zohlednění jejich názoru při formulaci důvodů to nijak nesnižuje. Neznamená to, že by nemohly být přijaty plošné zákazy pro celé území městské části podle převažujícího charakteru, konkrétních potřeb, rizik, problémů, že by se nemohla úprava v jednotlivých městských částech lišit, ani zde nevzniká potřeba hledat důvody pro každou ulici, každou část městské části (body 50 a 67, 68 nálezu).
13. Je ale třeba připustit, v souladu s nálezem, že v souvislosti s rušením licencí lze nalézt i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která popírají potřebu zkoumání důvodů v relaci mezi jednotlivými městskými částmi. Jejich závěr, že plošný zákaz jen v některých městských částech územně členěného statutárního města nemůže být svojí povahou diskriminační, postačí, že právě v městské části byly hry zakázány bez výjimek (bod 67 nálezu na konci a judikatura tam uvedená), popírá ale dle mého názoru zákonnou úpravu.