Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení § 3 ve spojení s přílohou č. 1 a § 4 ve spojení s přílohou č. 2 obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy, za účasti hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, zastoupeného Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, sídlem Opletalova 1418/23, Praha 1 - Nové Město, jako účastníka řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ministerstvo vnitra (dále jen "navrhovatel") se návrhem ze dne 14. 8. 2024 domáhá zrušení § 3 ve spojení s přílohou č. 1 a § 4 ve spojení s přílohou č. 2 obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy. Navrhovatel napadená ustanovení považuje za rozporná s principem proporcionality a rovnosti, zákazem omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie a zákazem při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušovat hospodářskou soutěž.
2. Hlavní město Praha napadenou obecně závaznou vyhláškou reguluje provozování hazardních her na svém území. Napadenými ustanoveními povolilo provozování tzv. živé hry s výjimkou městských částí uvedených v příloze č. 1 a určilo odkazem na přílohu č. 2 čas provozování živé hry ve vybraných městských částech s tím, že jinak lze živou hru provozovat bez časového omezení.
3. Navrhovatel na základě dvou podnětů provozovatelů hazardních her upozornil dne 1. 3. 2024 hlavní město Prahu na rozpor napadených ustanovení se zákonem a ústavním pořádkem České republiky a vyzval je k nápravě. Hlavní město Praha ve stanovené lhůtě nápravu nezjednalo. Navrhovatel proto rozhodnutím ze dne 28. 6. 2024 pozastavil účinnost napadených ustanovení. Hlavní město Praha ani ve znovu stanovené lhůtě nezjednalo nápravu a proti rozhodnutí o pozastavení účinnosti nepodalo rozklad. Toto rozhodnutí proto dne 17. 7. 2024 nabylo právní moci.
II.
Znění napadených ustanovení
4. Ustanovení § 3 a 4 napadené obecně závazné vyhlášky zní:
§ 3
Živá hra
Provozování živé hry podle jiného právního předpisu [následuje poznámka pod čarou č. 3 odkazující na "§ 57 až 60 zákona č. 186/2016 Sb."] (dále jen "živá hra") je na území hlavního města Prahy povoleno s výjimkou provozování živé hry na území městských částí uvedených v příloze č. 1 k této vyhlášce.
§ 4
Čas provozování živé hry
Provozovat živou hru lze jen v čase uvedeném v příloze č. 2 k této vyhlášce. Pokud není čas provozování omezen v příloze č. 2 k této vyhlášce, lze živou hru provozovat bez časového omezení.
5. Příloha č. 1 napadené obecně závazné vyhlášky je uvozena nadpisem "Městské části, na jejichž území je zakázáno provozování živých her", a dále obsahuje výčet těchto 41 městských částí hlavního města Prahy:
Praha 2, Praha 4, Praha 5, Praha 6, Praha 7, Praha 10, Praha 12, Praha 19, Praha 20, Praha 21, Praha 22, Praha-Benice, Praha-Březiněves, Praha-Čakovice, Praha-Dolní Měcholupy, Praha-Dolní Počernice, Praha-Dubeč, Praha-Ďáblice, Praha-Klánovice, Praha-Koloděje, Praha-Kolovraty, Praha-Křeslice, Praha-Libuš, Praha-Lipence, Praha-Lochkov, Praha-Lysolaje, Praha-Nebušice, Praha-Nedvězí, Praha-Petrovice, Praha-Přední Kopanina, Praha-Řeporyje, Praha-Satalice, Praha-Slivenec, Praha-Suchdol, Praha-Šeberov, Praha-Štěrboholy, Praha-Troja, Praha-Újezd, Praha-Velká Chuchle, Praha-Zbraslav a Praha-Zličín.
6. Příloha č. 2 téhož předpisu je uvozena nadpisem "Časové omezení provozování živých her" a obsahuje tabulku:
Městská část čas provozování od-do
Městská část Praha 8 10:00-06:00
Městská část Praha 15 10:00-22:00
Městská část Praha-Vnoř [správně "Vinoř"] 17:00-24:00.
III.
Test čtyř kroků pro posouzení obecně závazné vyhlášky
7. Protože navrhovatel svou argumentaci strukturuje podle tzv. testu čtyř kroků, jímž se posuzují obecně závazné vyhlášky obcí, Ústavní soud pro přehlednost shrnuje jednotlivé kroky tohoto testu již na tomto místě. Tento test Ústavní soud vymezil poprvé v nálezu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (Prostějov, N 61/36 SbNU 663), a dále upřesnil v nálezu ze dne 14. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (Jenštejn, č. 72/2024 Sb.). Zahrnuje posouzení, zda (1) měla obec pravomoc vydat napadenou obecně závaznou vyhlášku, (2) se obec při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3) obecně závazná vyhláška není v rozporu s obecnými ústavními principy a obec nezneužila při jejím vydání zákonem svěřenou pravomoc a konečně (4) nejednala přijetím napadeného ustanovení zjevně nerozumně.
IV.
Argumentace navrhovatele
8. Navrhovatel tvrdí, že napadená ustanovení odporují čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie a § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Nebyla přijata na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a výběr městských částí nebyl proveden přiměřeně ke sledovanému cíli. Je problematické, že hlavní město Praha bez dalšího převzalo stanoviska městských částí, aniž samo zkoumalo objektivní a věcné důvody pro zákaz či povolení živé hry v jednotlivých městských částech. Napadená ustanovení neobstojí ve třetím kroku testu přezkumu obecní normotvorby. První dva kroky testu navrhovatel považuje za splněné.
9. Požadavky na regulaci hazardu obcemi navrhovatel dovozuje z výkladu § 12 odst. 1 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, podle kterého obec může vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených, nebo na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. Podle důvodové zprávy k uvedenému zákonu by obecně závazné vyhlášky měly plnit doplňkovou funkci a neměly by zákon nahrazovat či suplovat. Možnost omezit hazard obec nezbavuje povinnost respektovat princip proporcionality.
10. Zákon obcím a priori nezakazuje plošné zákazy, avšak podle nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem, N 44/44 SbNU 557, č. 161/2007 Sb.) § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), předpokládá, že může-li být určitá činnost na určitých veřejných prostranstvích obce provozována, aniž by narušila veřejný pořádek či odporovala dobrým mravům, nesmí ji obec zakázat na všech veřejných prostranstvích. Vždy je nutné vážit význam právem chráněného statku a zakázané činnosti. Z nálezu ze dne 22. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov, N 72/49 SbNU 67, č. 286/2008 Sb.) se podává, že k plošným zákazům slouží primárně zákon. Plošné zákazy značí svévoli, chybějící proporcionalitu a osobování si pravomoci přijímat obecné regulace, které by podle principu jednotného právního řádu měly platit zásadně stejně pro celé území státu.
11. V nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně, N 151/62 SbNU 315, č. 293/2011 Sb.) Ústavní soud sice akceptoval záměr obcí regulovat hazard na svém území jako legitimní cíl, avšak samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Podle navrhovatele zákon o hazardních hrách a jiné zákony upravují řadu institutů k omezení negativních jevů spojených s hazardem (povinné registrace a identifikaci hráčů, vyloučení řady osob z hraní hazardu z důvodu sociální situace, omezený přístup osob do herních prostor, informační povinnosti provozovatelů, povinnosti týkající se vzhledu provozoven a podobně). Zákonná regulace je (nově) striktní. Časem také došlo k razantnímu úbytku heren v obcích. V roce 2016 se nacházelo v České republice 4061 provozoven hazardu, zatímco v roce 2023 již jen 707.
12. Navrhovatel proto z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (Kořenov) dovozuje, že dopady hazardu se budou lišit podle umístění herního prostoru v obci a podle sociální struktury té které obce. Nejproblematičtější jsou technické hry v hernách, naopak živá hra, provozovaná výhradě v kasinu, kde lze očekávat vyšší úroveň podniku a klientely, nebude z hlediska dopadů na veřejný pořádek natolik významná. Stejně tak zde bude mít odlišný dopad hazard v centru obce, v blízkosti školy, ve vyloučených lokalitách atd. Rozdíly rovněž budou v obci s častějším výskytem sociálně-patologických jevů ve srovnání s obcí, kde se takové jevy nevyskytují. Regulace hazardu, aby byla vyloučena libovůle či svévole, musí v obdobných místech působit obdobně, a aby neodporovala ústavnímu zákazu diskriminace, musí pro rozdílné zacházení se subjekty ve stejné nebo srovnatelné situaci existovat objektivní a rozumné důvody. Povinností obce je racionální důvody a nediskriminační povahu obhájit.
13. Navrhovatel vychází z hodnocení téže problematiky Nejvyšším správním soudem, Podle rozsudku ze dne 13. 7. 2017 č. j. 1 As 5/2017-76 převzetí návrhů městských částí bez dalšího regulaci hazardu neospravedlní; je to sice racionální z hlediska politického procesu, nikoli však nutně z hlediska práva. U městských částí to nevylučuje svévoli. Diskriminaci je třeba zkoumat na úrovni celé obce nebo města (srov. naposledy rozsudky ze dne 21. 2. 2023 č. j. 2 As 280/2021-39 a ze dne 14. 3. 2023 č. j. 9 As 178/2021-42). Navrhovateli je známo, že Nejvyšší správní soud někde plošnou regulaci podle jednotlivých městských částí akceptoval, to však nepopře jím dříve judikovaná obecná východiska. Ostatně žádnou z věcí neřešil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu.
14. Týž soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2022 č. j. 4 As 351/2021-32 jednoznačně konstatoval, že si jeho judikatura neodporuje. Rovněž v něm a v rozsudku ze dne 25. 8. 2020 č. j. 4 As 28/2020-34 konstatoval, že lze stanovit plošnou regulaci na území jednotlivých městských částí, avšak jen vyskytují-li se tam negativní jevy v převažující míře. Totéž se podává z rozsudků ze dne 30. 9. 2020 č. j. 1 As 457/2019-31 a ze dne 31. 3. 2021 č. j. 2 As 191/2019-33 (týkajících se městské části Praha 2), rozsudků ze dne 23. 3. 2021 č. j. 4 As 260/2019-38 a ze dne 30. 3. 2021 č. j. 4 As 151/2020-39 (k městské části Brno-Královo Pole) nebo rozsudků ze dne 3. 11. 2023 č. j. 3 As 328/2021-44 a ze dne 19. 2. 2024 č. j. 5 As 322/2022-32 (k městské části Brno-střed). Navrhovatel zdůrazňuje, že Nejvyšší správní soud se obecní normotvorbou zabývá jen v řízení ovládaném zásadou dispoziční, nikoli abstraktně. Uvedená rozhodnutí se rovněž týkají dřívější zákonné úpravy, která předpokládala větší prostor pro obecní regulaci hazardu. Závěry správních soudů proto nelze bez dalšího zobecňovat.
15. K porušení zákazu omezení volného pohybu služeb navrhovatel odkazuje na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19 Bonver Win a na něj navazující usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021 č. j. 5 As 177/2016-139, z nichž se podává, že je-li ve věci dán přeshraniční prvek, prostor samosprávy u hazardu unijní právo omezuje. Tehdy se uplatní závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-98/14 Berlington Hungary a další. Tedy že omezení volného pohybu služeb lze ospravedlnit, jen sleduje-li obecní regulace skutečně cíle související s potíráním patologických jevů hazardu, takové cíle sleduje koherentním a systematickým způsobem a splňuje požadavky z obecných zásad unijního práva, zejména právní jistoty a legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví.
16. K porušení § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže navrhovatel zdůrazňuje, že povinností obce při regulaci hazardu jeho povolením jen na určitých místech je určit tato místa podle dostatečně věcných, nediskriminačních, předem známých a přezkoumatelných kritérií. Míra omezení hospodářské soutěže nesmí být vyšší, než je pro dosažení cíle regulace nezbytné. Klíčové je zde rovněž vymezení relevantního trhu; Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jej ustáleně vymezuje jako trh provozování hazardních her na celém území hlavního města Prahy.
17. Uvedená obecná východiska poté navrhovatel aplikuje vůči napadeným ustanovením. Vychází mimo jiné z pravomocných rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022 č. j. ÚOHS-45391/2022/872 a předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 9. 2023 č. j. ÚOHS-35756/2023/164 o porušení § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže hlavním městem Prahou napadenými ustanoveními. Též vychází z podnětu jednoho z provozovatelů kasina v hotelu v městské části Praha 8 v blízkosti hranice s městskou částí Praha 1. To prý dobře ilustruje důsledky napadených ustanovení, tedy že jen o několik desítek metrů dál platí diametrálně odlišná regulace, kterou nelze odůvodnit odlišnými místními specifiky. Prestiž místa a značky hotelu provozování tohoto kasina vede k tomu, že nemá prakticky žádné negativní dopady z hlediska veřejného pořádku. Návštěvníci jsou zpravidla v místě ubytovaní, průměrný zákazník není ovládán závislostí a neutrácí v rozsahu, který si nemůže dovolit. Pořádají se zde prestižní mezinárodní pokerové turnaje, u kterých časová regulace nedává žádný smysl.
18. Dříve v hlavním městě Praze platilo, že se hazard mohl provozovat pouze na konkrétně (adresně) vymezených místech uvedených v přílohách dřívějších obecně závazných vyhlášek, jinde byl zakázán. V nyní napadené obecně závazné vyhlášce však jde o plošné povolení nebo plošný zákaz živé hry podle území městských částí. Technická hra se napadenou obecně závaznou vyhláškou zakazuje na celém území města. Nadále však existují neodůvodněné rozdíly v regulaci mezi jednotlivými městskými částmi. Hlavní město Praha neuvedlo žádné racionální a objektivní důvody k rozlišování jednotlivých městských částí či jejich charakteristik, mimo prosté spolehnutí se na jejich stanovisko vyjádřené při projednání návrhu. Taková regulace je arbitrární, svévolná; vychází jen z dojmů či politického postoje městských částí.
19. Podle důvodové zprávy k napadené obecně závazné vyhlášce měla být důvodem jejího přijetí snaha zrušit dosavadní systém adresních míst. Ten se nejevil dlouhodobě udržitelný pro negativní postoj Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Při projednávání návrhu obecně závazné vyhlášky se nevyjádřily všechny městské části. Do přílohy č. 1 napadené obecně závazné vyhlášky byly zařazeny ty městské části, které výslovně trvaly na nulové toleranci hazardu, a dále ty, které se k návrhu nevyjádřily. Nebyly tam zařazeny ty městské části, které buď výslovně souhlasily s provozováním živých her, nebo nesouhlasily s návrhem, ale požadovaly nadále provozování hazardu jen na některých (adresních) místech. Do přílohy č. 2 napadené obecně závazné vyhlášky byly zařazeny ty městské části, které časové omezení samy navrhly,
20. Připomínky některých městských částí, že dosavadní regulace adresními místy žádné problémy nepřináší, hlavní město Praha ignorovalo. Rovněž ignorovalo připomínky, že provozování kasin pouze s živou hrou není obvyklé, a že patologické jevy spojené s rušením veřejného pořádku tento typ hazardu obvykle nedoprovází. Původní návrh hlavního města Prahy rozeslaný k připomínkám doprovázelo odůvodnění, že hodlají-li městské části uplatňovat nulovou toleranci hazardu, musí svůj postoj podrobně odůvodnit. U 18 městských částí, které se k návrhu nevyjádřily, napadená obecně závazná vyhláška nakonec živou hru pro uplatnění domněnky souhlasu s návrhem právního předpisu hlavního města Prahy podle § 46 odst. 2 věty třetí zákona o hlavním městě Praze zakazuje. Takové řešení je s ohledem na dřívější vyjádření hlavního města Prahy při projednání návrhu nelogické. Také došlo k obrácení logiky regulace; původně měla příloha k obecně závazné vyhlášce obsahovat městské části, kde se živá hra povolí, nakonec však příloha č. 1 obsahuje ty městské části, kde se hazard zakazuje.
21. Nelze ani akceptovat argument, že městské části, v nichž se dosud uplatňovala nulová tolerance hazardu, nemusely svůj postoj odůvodnit při přijetí napadených ustanovení. Nyní jde o novou koncepci. Městské části ostatně neodůvodnily zákaz hazardu ani dříve. Zde městské části odkazovaly na negativa technické hry nebo na svá místní specifika. Jednotlivé městské části však uplatňovaly svou argumentaci jinak, navzájem nekonzistentně. Kupříkladu městské části Praha 1, Praha 3, Praha 9 a Praha 11 s návrhem předpisu nesouhlasily a výslovně uvedly, že nechtějí nová kasina. Městská část Praha-Zličín pak naopak byla nucena s ohledem na zvolenou koncepci požadovat úplný zákaz živé hry, přestože jediné kasino na jejím území podle ní fungovalo bez problémů.
22. Takový přístup tedy odporuje principu proporcionality a z něj plynoucímu požadavku stanovit zákazy jen v nezbytném rozsahu. Z hlediska zákazu diskriminace takový přístup není založený na racionálních a objektivních důvodech. Nelze zde přitom akceptovat odkaz na subsidiaritu politické moci, tedy že městská část nejlépe zná své místní potřeby. Hlavní město Praha zde takto argumentuje nahodile; jednou se na vyjádření městských částí bez dalšího spoléhá, jindy zavádí regulaci v rozporu s jejich projeveným postojem. Pravomoc přijímání obecně závazných vyhlášek přitom podle zákona náleží výhradně Zastupitelstvu hlavního města Prahy, nikoli jednotlivým zastupitelstvům městských částí.
23. Regulace v hlavním městě Praze podle napadených ustanovení je napříč jeho celým územím nahodilá, bez ohledu na velikost a strukturu jednotlivých městských částí a předem daného systému. Paradoxně dochází k deregulaci tam, kde je živá hra povolena, protože ji dosud bylo možné provozovat jen na omezeném počtu míst. To odporuje také požadavkům na zákaz překážek volného pohybu služeb podle unijního práva. Nelze zde nalézt ani žádné "ospravedlnitelné důvody" podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, které by vylučovaly porušení tohoto ustanovení.
V.
Vyjádření hlavního města Prahy a replika navrhovatele
24. Hlavní město Praha ve vyjádření k návrhu uvedlo, že navrhovatel původně vypořádal podněty některých provozovatelů hazardu proti napadené obecně závazné vyhlášce jako nedůvodné s tím, že napadená ustanovení sledují legitimní cíl, nejsou důsledkem svévole ani zneužití působnosti, regulace je neutrální a nediskriminační ve vztahu k osobám, na které dopadá, a odpovídají judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Změna postoje navrhovatele odporuje principu legitimního očekávání.
25. Argumentaci navrhovatele dále označuje hlavní město Praha za vnitřně rozpornou; jednou je sice problematické nekritické převzetí postojů městských částí, jindy neobstojí, že se městským částem nevyhovělo. Není tedy pravdou, že regulace spočívá výhradně na postojích městských částí. Hlavní město Praha předem jasně deklarovalo, že technická hra bude zakázána bez výjimek a živá hra se bude regulovat podle území městských částí. Nevyhovět těm připomínkám, které tuto koncepci nerespektovaly, je rozumné a odpovídá to předem avizovanému modelu. Jde o projev principu subsidiarity při správě věci veřejných. Byla-li městská část "nečinná", byl zákaz živé hry logickým důsledkem uplatnění předem avizovaného obecného principu; za takové situace neuvedla totiž městská část odůvodnění žádné.
26. Není dále pravdou, že z ústavních požadavků na obecní originární normotvorbu vyplývá povinnost uvést skutečně konkrétní a věcné zdůvodnění vždy, jde-li o regulaci plošnou. Tyto požadavky se vztahují jen na výběr konkrétních adresních míst. Je též vnitřně rozporné, že navrhovatel obdobně jako Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nepovažuje za problematický zákaz technické hry podle § 2 napadené obecně závazné vyhlášky. Přesto se dovolává některých pasáží nálezu sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (Ústí nad Labem), podle nichž je z hlediska principu proporcionality problematická plošná regulace. Napadená ustanovení přitom uvedené respektují; hlavní město Praha nepřistoupilo k celoměstskému zákazu. Zvolilo šetrnější variantu.
27. Argumentaci o diskriminaci zde nesvědčí ani judikatura Nejvyššího správního soudu. Přiléhavý je rozsudek sp. zn. 2 As 280/2021, z nějž se sice podává, že základem uvažování o omezení hazardních her je území celého města, avšak regulace podle územního členění města je právem předpokládaným následkem; jde o důsledek pestrosti a ne nutně stejnorodosti životních podmínek, a projev místní samosprávy. Je zřejmé, že judikatura Nejvyššího správního soudu se vyvíjela, jak potvrzují například rozsudky ze dne 3. 3. 2022 č. j. 2 As 18/2021-51, dále i sp. zn. 4 As 351/2021 či sp. zn. 5 As 322/2022.
28. K tvrzenému omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie hlavní město Praha tvrdí, že regulace hazardních her není harmonizována. Napadená ustanovení respektují požadavky rozsudku Berlington Hungary a další; jejich cílem je skutečně omezit negativní společenské jevy hazardu, jde o regulaci systematickou, soudržnou a nediskriminační. Ve prospěch místní samosprávy tuto otázku rovněž vyřešil Nejvyšší správní soud například v rozsudku sp. zn. 2 As 280/2021. K vypořádání argumentace navrhovatele porušením zákona o ochraně hospodářské soutěže jde o obdobné argumenty. Významné zde je, že hlavní město Praha považuje za relevantní trh z geografického hlediska své jednotlivé městské části.
29. Hlavní město Praha také poukazuje na absurdní důsledky výkladu zastávaného navrhovatelem. Není zřejmé, jak konkrétně lze vyhovět požadavkům navrhovatele a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže; neuspokojivá je regulace adresními místy, celoplošná regulace, ale nyní také podle území městských částí. Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách přitom žádné takové limity nestanoví; lze podle něj živou hru povolit jen v určitých místech a v určitém čase, nebo ji na území obce zakázat. Konečně hlavní město Praha zdůrazňuje, že z hlediska třetího kroku testu posuzování obecně závazných vyhlášek Ústavním soudem je rozhodné, že nedošlo ke zneužití působnosti. Tedy že regulace sleduje legitimní cíl, z hlediska principu proporcionality respektuje, že se zákaz živé hry nemá týkat všech provozovatelů hazardu a není diskriminační, protože vůči všem v daných městských částech dopadá bez rozdílu. Nejde ani o regulaci zjevně nerozumnou ve smyslu čtvrtého kroku testu.
30. Navrhovatel v replice objasňuje, že nepožaduje vzájemně rozporné; jde o to, že nakonec nebylo relevantní, co městské části ve svých připomínkách požadovaly. Městské části si přeci nemusí vybrat jen mezi plošným povolením a zákazem. Hlavní město Praha nemá po vyhodnocení připomínek městských částí povinnost přijmout původní návrh. Navrhovatel dále objasňuje, že dosud nezkoumal nyní napadená ustanovení; dřívější odpovědi na podněty zde závazné nejsou. Zdůrazňuje, že problematická je absence jakéhokoli věcného zhodnocení potřebnosti nulové tolerance hazardu v jednotlivých městských částech. Skutečně není pravdou, že zákaz hazardu je rozumný u těch městských částí, které se nevyjádřily k návrhu. Důvodová zpráva k rozeslanému návrhu obsahovala informaci, že nulovou toleranci hazardu je třeba podrobně odůvodnit. Takový přístup je nekonzistentní. Žádná městská část, kde byla živá hra nakonec povolena, pro to v připomínkách neuvedla žádné důvody.
31. Judikatura Nejvyššího správního soudu skutečně není tak jednoznačná, jak hlavní město Praha tvrdí. Platí, že podle rozsudku sp. zn. 2 As 280/2021 se musí plošná regulace hazardu na území jednotlivých městských částí odůvodnit ve vztahu k celému území. Nejvyšší správní soud nikdy nezpochybnil potenciální diskriminaci jednotlivých provozovatelů v různých městských částech navzájem. Podle navrhovatele rovněž nejde v nynější věci o plošnou regulaci, nýbrž regulaci "konkrétními místy", která jsou vymezena jako městské části. Že jde o větší plochy, nevylučuje požadavky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně) výběr regulovaných míst odůvodnit.
32. Z hlediska principu proporcionality pak není rozhodné, že hlavní město Praha nezvolilo plošný zákaz živé hry na celém území, nýbrž zda je regulace vhodná a skutečně potřebná. Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách nepředstavuje zmocnění regulovat hazard podle neomezeného uvážení. Je zřejmé, že hlavní město Praha přistoupilo k regulaci podle městských částí v domnění, že ji nemusí zdůvodnit. To však není pravda. Navrhovatel nezpochybňuje, že lze celoplošně zakázat také živou hru, respektive že jde o legitimní cíl. Samotná existence legitimního cíle však napadená ustanovení z hlediska proporcionality neospravedlní. Jde o vztah cíle a způsobu regulace.
33. Na úrovni hlavního města Prahy přitom nejde o žádné koherentní a systematické řešení hazardu. Život v jednotlivých městských částech se prolíná a vzájemně rozdílné zákazy lze stěží odůvodnit. Nelze zabezpečit, že se nebude porušovat veřejný pořádek i tam, kde je hazard zakázán. Je sporné, zda zde vůbec regulace k legitimnímu cíli nějak přispívá. Navrhovatel trvá na tom, že relevantní trh z geografického hlediska představuje celé hlavní město Praha. Absurdní jsou konečně naopak úvahy hlavního města Prahy; lze-li akceptovat, že plošné zákazy v městských částech není třeba nijak odůvodňovat, napříště bude přípustné regulaci určit skutečně volnou úvahou nebo i losem.
34. Ústavní soud rovněž zaslal návrh k případnému vyjádření veřejnému ochránci práv podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Ten však Ústavním soudu sdělil, že svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastník nevyužije.
VI.
Procesní předpoklady řízení
35. Podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu je Ministerstvo vnitra oprávněno podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce, kraje nebo hlavního města Prahy za podmínek stanovených v zákonech upravujících územní samosprávu. V posuzované věci jde o zákon o hlavním městě Praze, zejména jeho § 106. Návrh zde podal oprávněný navrhovatel, a to v zákonem stanovené lhůtě a po nabytí právní moci jeho rozhodnutí o pozastavení účinnosti napadených ustanovení (§ 106 odst. 3 věta první zákona o hlavním městě Praze).
36. Překážkou projednání věci není ani dříve vyjádřený opačný postoj navrhovatele k napadeným ustanovením; dřívější stanovisko Ministerstva vnitra nemá vůči Ústavnímu soudu ani obci z hlediska přezkumu obecně závazné vyhlášky žádné právní účinky [srov. též bod 28 nálezu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (Bílina, N 68/99 SbNU 329, č. 242/2020 Sb.)].
VII.
Přezkum napadených ustanovení Ústavním soudem
37. Ústavní soud podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci mimo ústní jednání, protože od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci.
38. Také v této věci Ústavní soud pro přezkum napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky obce použije tzv. test čtyř kroků (sub 7).
39. K prvnímu kroku je třeba uvést, že hlavní město Praha bylo k vydání napadené obecně závazné vyhlášky oprávněno. Jeho pravomoc plyne z čl. 104 odst. 3 Ústavy ve spojení s § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze a § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách. Napadenou obecně závaznou vyhlášku přijalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy na zasedání dne 10. 9. 2020. K druhému kroku - hlavní město Praha se pohybovalo v mezích ústavního zmocnění i zákonem vymezené věcné působnosti, protože pro svoje území přijalo úpravu předvídanou zákonem; reguluje hazard na svém území jako místní záležitost veřejného pořádku. Předmět a cíl regulace se shoduje s tím, co zákon o hlavním městě Praze a zákon o hazardních hrách předpokládají. Nejde o jednání ultra vires.
40. Podstatou věci je posouzení třetího kroku, v němž je nutné vyřešit, zda hlavní město Praha konkrétní regulací živé hry, tedy typu hazardní hry podle § 3 odst. 2 písm. f) a § 57 a násl. zákona o hazardních hrách, nezneužilo svou působnost a neporušilo princip proporcionality a zákaz diskriminace, zákaz omezení volného pohybu služeb podle unijního práva a zákaz narušení hospodářské soutěže podle zákona o ochraně hospodářské soutěže [ke komponentům třetího kroku viz blíže bod 39 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (Jenštejn)]. Ústavní soud za stěžejní považuje námitku porušení zákazu diskriminace, a proto se na ni zaměří nejdříve.
Obecně k principu rovnosti a zákazu diskriminace
41. Ústavní soud zde ustáleně vychází z předpokladu, že ústavní pořádek České republiky nezapovídá jakoukoli nerovnost. Nepřijatelné je založit nerovnost svévolně (nerovnost neakcesorická) nebo konstruovat nerovnost tak, že bude představovat zásah do některého ze základních práv (nerovnost akcesorická) [srov. např. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165, č. 512/2004 Sb.) nebo bod 54 nálezu ze dne 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 (N 214/103 SbNU 203, č. 7/2021 Sb.)]. Klíčovým je důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, kterého se odlišné zacházení týká. Tomu také odpovídají nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení.
42. Při odlišném zacházení z tzv. podezřelých důvodů se kladou na jeho zdůvodnění přísné nároky. Naopak bude-li důvodem odlišného zacházení (rozlišujícím znakem) kritérium běžně a nezbytně používané v určité oblasti právní regulace, byť by se takové zacházení dotýkalo základního práva, bude intenzita ústavního přezkumu nižší. Obdobné platí u dotčeného práva či statku; přísněji se posuzuje odlišné zacházení týkající se základních práv a svobod než takové zacházení obecně.
43. Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené, čímž se myslí podle okolností věci buď "rozumné", nebo skutečně "přiměřené" ve smyslu principu proporcionality [srov. bod 136 nálezu ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (N 67/99 SbNU 258, č. 254/2020 Sb.) či bod 73 nálezu ze dne 20. 11. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 16/24 (č. 6/2025 Sb.)].
44. U důvodů ospravedlňujících odlišné zacházení, tedy toho, co je podle předchozího bodu uvedeno jako 4. b), je třeba odlišovat intenzitu přezkumu těchto důvodů podle okolností věci. Nižší míru intenzity představuje požadavek na racionální (rozumný) vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda právní úprava může nějakým způsobem k dosažení deklarovaného cíle přispět; nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. bod 47 nálezu ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 34/23 (Vlkančice, č. 94/2024 Sb.)]. Vyšší míru intenzity vyjadřuje požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli.
Hodnocení napadených ustanovení z hlediska principu rovnosti a zákazu diskriminace
45. Jde-li o nynější věc, navrhovatel diskriminaci, respektive rozpor s obecným principem rovnosti podle čl. 1 Listiny dovozuje z chybějícího věcného ospravedlnění rozdílné právní úpravy na úrovni jednotlivých městských částí hlavního města Prahy. Navrhovatel i hlavní město Praha soustřeďují svoji argumentaci na důvody ospravedlnitelnosti rozdílného zacházení; nikdo nerozporuje, že jde o srovnatelné skupiny či jednotlivce nebo že je s nimi zacházeno rozdílně a k jejich tíži. Ani Ústavní soud nevidí a priori důvod zpochybňovat výchozí argumentaci navrhovatele, tedy že napadená vyhláška omezuje podnikatelskou činnost provozovatelů či potenciálních provozovatelů hazardních her rozdílně na místech v území hlavního města Prahy, která mohou vykazovat některé vzájemné podobnosti.
46. Srovnatelnost situací lze spatřovat v běžné existenci srovnatelných místních specifik na území hlavního města Prahy; regulace hazardu zde může působit (vůči provozovatelům či potenciálním provozovatelům hazardu) rozdílně. To lze dobře ilustrovat na navrhovatelem uváděném příkladu hotelu s kasinem, kde napadená ustanovení živou hru časově omezují. Hotel se nachází nedaleko od hranice jiné městské části, kde lze živou hru provozovat bez omezení, a kde lze předpokládat, že půjde v podstatě o srovnatelnou lokalitu z hlediska místních specifik. Lze si též představit řadu míst v hlavním městě Praze, v nichž nebude rozdílná regulace s ohledem na odlišná místní specifika představovat zacházení odlišné, avšak lze-li vycházet z toho, že napadená právní úprava má alespoň částečně účinky nerovného zacházení, není důvod úvahy dále štěpit; taková myšlenková konstrukce je nadbytečná. Skutečně zde tedy bude stěžejní zhodnocení důvodů, jimiž lze případné rozdílné zacházení ospravedlnit.
47. Klíčové je, že nerovné zacházení se zde nezakládá na tzv. podezřelých důvodech. Důvody rozlišování zde působí jako běžné a nezbytné, protože vychází ze správního členění území hlavního města Prahy. V nynější věci tedy není dán žádný důvod k přísnějšímu hodnocení důvodů ospravedlnění odlišného zacházení, a postačí, jestliže hlavní město Praha obhájilo racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli.
48. Nejinak tomu přitom bylo podle dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu k tzv. hazardovým obecně závazným vyhláškám. V bodu 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (Bílina), v němž Ústavní soud shrnul svůj postoj k regulaci hazardu obcemi na jejich území, se uvádí, že připouští-li obec provozování hazardních her přesně individualizovaným subjektům vymezením konkrétních míst, musí se regulace opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.
49. Ústavní soud zde přitom nepovažuje za významné, zda v posuzované věci jde o regulaci místní či obecnou ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách. Nyní sice regulace dopadá na předem neurčený počet adresátů, tedy nikoli jako v doposud souzených věcech na předem daný výčet adresátů [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (Františkovy Lázně), ze dne 27. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 22/11 (Kladno, N 169/62 SbNU 489, č. 328/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (Bílina)]. To však nic nemění na tom, že je třeba se zabývat případnými tvrzenými diskriminačními účinky. Tedy zejména, zda lze případné odlišné zacházení ospravedlnit náležitými důvody.
50. U napadených ustanovení je zřejmé, že nejvýznamnějším deklarovaným cílem je omezení negativních jevů hazardu. Negativní jevy hazardu jsou obecně známé a Ústavní soud již v minulosti opakovaně akceptoval, že snaha o jejich omezení na úrovni obcí jako místní záležitost veřejného pořádku představuje legitimní cíl [bod 22 nálezu ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (Chrastava, N 110/61 SbNU 625, č. 202/2011 Sb.) či bod 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (Bílina)] a součást práva na samosprávu [bod 33 nálezu ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31, č. 112/2013 Sb.)]. Není přitom rozhodné, že podle důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách má být obecní normotvorba (nově oproti předchozímu zákonu č. 202/1990 Sb. o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů) pouze doplňkovou formou regulace hazardu. Dříve účinný § 50 odst. 4 zákona o loteriích a jeho současný významový ekvivalent § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách zní téměř totožně; obě ustanovení obcím výslovně umožňují vydat obecně závaznou vyhlášku, kterou se hazardní hry provozují či zakazují v místech a časech určených, nebo zakazují na celém území obce.