43. Ústavní soud dále konstatuje, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu [vedle jednacího řádu (Poslanecké sněmovny) jde o zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů)] a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 63). Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie parlamentu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64). Součástí požadavků na zákonodárný proces proto nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslankyň a poslanců nebo senátorek a senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslankyň a poslanců či senátorek a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž princip volné soutěže politických sil [nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 105].
2. K problematice tzv. legislativních přílepků
44. Tzv. legislativní přílepky (dále též jen "přílepky") jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu "přilepeny" k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému návrhu zákona o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49 až 52, 66 až 70, či ze dne 27. 3. 2008 Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) bod 41]. Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57).
45. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy), a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), "přílepková praxe" ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé ústavní principy, hodnoty a pravidla. Může například ohrozit demokratický princip - nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 71, se upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).
46. Ústavní soud v nedávném nálezu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.) zhodnotil svou judikaturu týkající se legislativních přílepků (body 90 až 105) a neshledal důvod se od ní odchylovat. Přílepkem je podle tohoto nálezu takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona, a současně ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit, a v návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě k zrušení napadené právní úpravy nepřistoupit (bod 106).
47. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah (bod 108). Východiskem tak je původní návrh, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41 Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon); je tedy třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů (bod 109).
48. Posuzuje-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam (bod 111).
49. Povahu přílepku tak nemá pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel (pozn.: přesněji "tento zákon sledoval jiný účel"), nebo který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel (bod 113). Současně skutečnost, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu (bod 115).
3. K opakovanému hlasování o návrhu zákona
50. K opakovanému hlasování o návrhu zákona se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) tak, že postup v zákonodárném procesu upravený jednacím řádem není sice vybudován na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky) možných variant mechanismů opakovaného hlasování určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje každé poslankyni a každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76 odst. 1), vznesl námitku buď proti průběhu hlasování, nebo proti jeho výsledku (§ 76 odst. 5); jen tehdy, je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata, lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat, nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit. Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslankyně a poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu je lze vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm - v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat a opětným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona. Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc Poslanecké sněmovny, tak jak vyplývá z jejího jednacího řádu a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako rozhodovacího procesu vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením výsledku hlasování předsedajícím schůze.
VII. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
1. Tzv. legislativní přílepek
51. Původní návrh zákona č. 24/2025 Sb. napadená ustanovení neobsahoval. Stalo se tak na základě pozměňovacího návrhu, který poslankyně Renáta Zajíčková vznesla při druhém čtení návrhu zákona, které proběhlo v rámci 115. schůze Poslanecké sněmovny dne 22. 10. 2024. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 727/3, který byl rozeslán dne 23. 10. 2024. Výbor pro bezpečnost jako garanční výbor vydal dne 7. 11. 2024 usnesení, které bylo dne 8. 11. 2024 doručeno poslankyním a poslancům jako sněmovní tisk 727/4 a ve kterém uvedený výbor pozměňovací návrh (označený písmenem "D") doporučil. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 18. 12. 2024. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit již v rámci druhého čtení, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a na projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl téměř dva měsíce.
52. Jak plyne z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 24/2025 Sb., primárním smyslem a účelem návrhu zákona č. 24/2025 Sb. bylo prodloužení dočasné ochrany a rozšíření možnosti přechodu držitelů dočasné ochrany do běžného imigračního režimu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, a to vytvořením tzv. zvláštního dlouhodobého pobytu, a řešení praktických otázek spojených s prodloužením institutu dočasné ochrany. Vedle toho, a to konkrétně v případě zákona č. 66/2022 Sb., o opatřeních v oblasti zaměstnanosti a oblasti sociálního zabezpečení v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, jímž však bylo zamýšleno upravit i některá práva a povinností cizinců s dočasnou ochranou a držitelů průkazu o povolení k dlouhodobému pobytu (§ 1). Cílem předkládané novely zákona č. 67/2022 Sb. bylo provést změny navazující na navrhovanou novelizaci zákona č. 65/2022 Sb., "zejména tedy v reakci na vznik zvláštního dlouhodobého pobytu", a prodloužit jeho platnost "dle vzoru návrhu zákona č. 65/2022 Sb.".
53. Z výše uvedeného plyne, že původní návrh zákona č. 24/2025 Sb. neobsahoval obdobnou právní úpravu jako pozměňovací návrh. Současně však jeho účelem nebylo jen prodloužení dočasné ochrany a vytvoření tzv. zvláštního dlouhodobého pobytu, ale také úprava právních poměrů uprchlíků z Ukrajiny. Z takto vymezeného účelu se právní regulace obsažená v pozměňovacím návrhu nevymykala, a nejde proto o přílepek. S ohledem na aktuální společenskou situaci bylo možné očekávat legislativní iniciativu poslankyň a poslanců, jde-li o úpravu jiných otázek (samozřejmě v rámci zmíněné regulace právních poměrů uprchlíků z Ukrajiny), a to i v oblasti školství, zvláště jestliže zákon č. 67/2022 Sb. právní úpravu, jež je obdobou napadené, již v minulosti obsahoval.
2. Opakované hlasování o pozměňovacím návrhu
54. Jak patrno ze stenografického záznamu jednání 123. schůze Poslanecké sněmovny, která se konala dne 18. 12. 2024, pozměňovací návrh původně nebyl přijat, když získal jen 84 hlasů, ač k jeho přijetí bylo třeba 89 (29 hlasů bylo proti, přihlášeno bylo 176 poslankyň a poslanců). Šlo o hlasování č. 69, které proběhlo ve 12:56 hod. Dále se hlasovalo o dalších (jiných) pozměňovacích návrzích (hlasování č. 70 a 71). Následně poslanec Radek Vondráček hlasování č. 69 zpochybnil s tím, že hlasoval pro přijetí pozměňovacího návrhu, ale zaznamenáno bylo, že se zdržel. Předsedající nechal o námitce proti výsledku hlasování hlasovat, pro hlasovalo 170 ze 177 přihlášených poslankyň a poslanců, dva hlasy byly proti (hlasování č. 72 v 13:01 hod.). V dalším hlasování (č. 73 v 13:02 hod.) byl pozměňovací návrh přijat, když pro se vyslovilo 121 ze 176 přítomných poslankyň a poslanců a 28 hlasů bylo proti (o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 poslankyň a poslanců pro hlasovalo 99 a proti 78).
55. Ústavní soud připomíná, že stanovisko vyjádřené v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 se týkalo situace, kdy Poslanecká sněmovna přistoupila k revokaci svého usnesení, jímž s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a to po delší době a na jiné schůzi, a v takto nově otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona znovu projednala a posléze ho přijala v jeho jiném znění. Učinila tak (ve stručnosti řečeno) z důvodu, že došlo k porušení procedurálních pravidel při schvalování pozměňovacích návrhů a že nastala situace, kdy nebylo zřejmé, o kterém návrhu se hlasuje.
56. V nyní posuzované věci je situace odlišná, neboť námitka proti výsledku hlasování byla vznesena na téže schůzi Poslanecké sněmovny pouze s několikaminutovým odstupem od daného hlasování, a důvodem jejího uplatnění bylo, že zjištěný (konstatovaný) výsledek neodpovídal skutečnosti. Navrhovatelé argumentují tím, že jde o námitku opožděnou, neboť ji bylo možné vznést jen při hlasování nebo bezprostředně po něm (§ 76 odst. 5 jednacího řádu), a nikoliv tedy až po dvou hlasováních o dalších pozměňovacích návrzích.
57. Poslanecká sněmovna má při interpretaci a aplikaci jednacího řádu velkou míru autonomie, a není ani úkolem Ústavního soudu posuzovat, zda je postup orgánů Poslanecké sněmovny při schvalování zákona v souladu s jednacím řádem; důvodem zásahu může být porušení zákazu svévole, mající konsekvence i z hlediska ústavních pravidel či z nich plynoucích základních principů legislativního procesu (viz bod 42 a 43).
58. Interpretace pojmu "bezprostředně" obsaženého v § 76 odst. 5 jednacího řádu prošla určitým vývojem. Aktuálně podle praxe Poslanecké sněmovny platí, že námitku je třeba vznést, jakmile je dostupná hlasovací listina a jakmile poslankyně či poslanec dostane k podání námitky slovo. Na straně jedné zde musí být určitý časový prostor na studium hlasovací listiny, na straně druhé nesmí dojít k mnoha dalším hlasováním nebo k delšímu jednání o jiném bodu mezi podáním námitky a hlasováním, které se zpochybňuje (Syllová, J., Kavěna, M., Tetourová, E., Němec, J., Francová, J., a kol.: Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Systém ASPI. Wolters Kluwer).
59. Takováto praxe Poslanecké sněmovny se Ústavnímu soudu nejeví jako rozporná se smyslem a účelem institutu námitky proti průběhu či výsledku hlasování, neboť zajišťuje reálný výkon tohoto práva a současně brání před jeho zneužitím (jak k tomu došlo ve věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Postup při schvalování zákona č. 24/2025 Sb. z rámce této praxe nijak nevybočuje, neboť po sporném hlasování sice následovala další dvě hlasování o jiných pozměňovacích návrzích, ta však proběhla bezprostředně, v rychlém sledu a bez diskuze v plénu. Námitka proti výsledku hlasování sice nebyla vznesena ihned po něm, nicméně se tak stalo bez většího prodlení, jakmile to bylo reálně možné. Za těchto okolností nelze legislativní proces (daný postup) Poslanecké sněmovny kvalifikovat jako svévolný. Není tak už ani podstatné, že z návrhu neplyne, jaké by měly být konkrétní ústavněprávní dopady tohoto údajně vadného postupu.
VIII.
Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení
60. Navrhovatelka se domáhá zrušení napadených ustanovení zákona č. 67/2022 Sb., protože mají kolidovat se základním právem na vzdělání, které je zaručeno čl. 33 Listiny, ve spojení se zákazem diskriminace, který zakotvuje čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Podle navrhovatelky porušují i mezinárodní závazky, jimiž je Česká republika vázána, jakož i předpisy EU.
VIII. a) Obecná východiska
1. Nejednoznačnost právní úpravy
61. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.) konstatoval, že důvodem neústavnosti právní úpravy zásadně není její nejednoznačnost, respektive interpretační potíže jí vyvolané. Současně nastínil, že daný nedostatek nutno řešit ústavně konformní výkladem, přičemž poukázal na nález ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), podle kterého "povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny [...] a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Prostor takové interpretace a její význam je nepochybně větší tam, kde jde o aplikaci zákonných předpisů, které nejsou sice již zcela vyhovující, avšak nejsou ve své podstatě ani protiústavní. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu)." Neurčitost některého ustanovení právního předpisu tak nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nález ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)].
62. Jinak řečeno, v řízení o kontrole právních předpisů se uplatní zásada přednosti ústavně konformního výkladu právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení před jejich derogací Ústavním soudem, spojená s povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy) [např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 169]. Zmíněná derogace připadá v úvahu, není-li (ústavně konformní) interpretace a aplikace v zásadě možná, a v důsledku toho vzniklý stav právní nejistoty je neslučitelný s ústavním pořádkem.
2. Právo na vzdělání
63. Právo na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny náleží do skupiny hospodářských, sociálních a kulturních práv, a domáhat se ho lze pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Konkretizace obsahu daného práva je nejen právem, ale povinností zákonodárce, jenž je ve své činnosti limitován příkazem šetření smyslu a podstaty tohoto základního práva, který lze vyvodit z čl. 4 odst. 4 věty první Listiny [nález ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.)], a případně dalšími mantinely plynoucími z ústavního pořádku, jako je rovnost v právech, resp. zákaz diskriminace, jichž se navrhovatelka dovolává. Napadená ustanovení představují (speciální) úpravu zápisu na základní školu pro určitou skupinu dětí a vzhledem k tomu, že zápis je předpokladem přijetí na základní školu, tato úprava spadá do rámce práva na přístup ke vzdělání, jež tvoří jednu ze základních obsahových složek práva na vzdělání.
64. Ustanovení čl. 33 Listiny zaručuje právo na vzdělání "každému", tj. nejen státním občanům, ale i cizincům. Co do významu stejné spojení "[n]ikomu nesmí být odepřeno..." obsahuje i čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") zřetelně plyne, že právo na vzdělání dopadá na všechny osoby spadající pod jurisdikci členského státu, tedy i na další osoby, které mají jiné občanství anebo žádné občanství nemají, pobývají-li na jeho území legálně, současně však může být za určitých okolností omezeno (viz např. rozsudek ze dne 21. 6. 2011 ve věci Ponomaryovi a další proti Bulharsku, stížnost č. 5335/05).
3. Zásada rovnosti a zákaz diskriminace
65. Obecná zásada rovnosti je zakotvena v čl. 1 Listiny a ve vztahu k veřejné moci se z ní vyvozuje ústavněprávní příkaz rovnosti při aplikaci práva (tzv. rovnost před zákonem), jakož i při tvorbě práva (tzv. rovnost zákona). Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny pak stanoví, že určité skutečnosti nemohou být důvodem pro rozdílné zacházení. Z čl. 1 Listiny tedy nelze vyvodit požadavek zcela rovného zacházení, podle kterého je zakázáno jakékoliv zvýhodnění či znevýhodnění jednotlivce, nýbrž pravidlo, že nerovné zacházení se musí opírat o nějaký akceptovatelný důvod, přičemž čl. 3 odst. 1 Listiny některé skutečnosti z množiny takových důvodů vylučuje (srov. sp. zn. Pl. ÚS 7/03). Ostatně již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyslovil závěr, že rovnost nelze chápat jako kategorii absolutní a že vždy o ní musí být uvažováno jako o rovnosti relativní, požadující odstranění neodůvodněných rozdílů [nález ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, uveřejněn pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR].
66. Jak již bylo naznačeno, nikoliv každé nerovné zacházení zakládá porušení ústavnosti [srov. např. nálezy ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03, nebo ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 74,]. Obecně platí, že zásada rovnosti zakazuje zacházet libovolně rozdílně s tím, co je v zásadě stejné; libovolně přitom znamená, že pro takové zacházení neexistuje žádný rozumný věcný důvod [např. nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)].
67. Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti ve shodě s judikaturou ESLP rozlišuje diskriminaci přímou a nepřímou. O přímou diskriminaci jde, zachází-li se s jednou osobou méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě některého z diskriminačních důvodů. Nepřímou diskriminací se rozumí situace, kdy je osoba znevýhodněna z některého z diskriminačních důvodů oproti ostatním na základě zdánlivě neutrálního ustanovení. Ze stejného vymezení vychází také antidiskriminační zákon. Bez ohledu na to, o jaký typ nerovného zacházení jde, jeho prokázání, resp. nevyvrácení zakládá rozpor s čl. 3 odst. 1 Listiny [srov. např. nález ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. III. ÚS 880/15 (N 182/79 SbNU 59), bod 21]. Podle povahy tvrzené diskriminace, tj. zda se jedná o přímou či nepřímou diskriminaci, Ústavní soud používá tzv. test přímé a nepřímé diskriminace.
68. V případě tvrzené přímé diskriminace Ústavní soud postupně posuzuje a) zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, b) zda je s nimi zacházeno odlišně na základě "podezřelého důvodu", c) zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene nebo odepřením dobra, a d) zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené. Kladná odpověď na otázku podle bodu a) až c) znamená, že jde o neústavní nerovnost, neobstojí-li posuzované opatření v testu proporcionality jako přiměřený zásah do ústavně zaručeného základního práva [srov. např. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34, nebo nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (148/2020 Sb.), bod 173].
69. K jednotlivým bodům možno dodat, že test "srovnatelnosti" osob (skupin osob) či situací je nejen nezbytným krokem k určení, zda na posuzovanou věc (vůbec) dopadá čl. 1 Listiny, ale (v kladném případě) jeho význam spočívá i v přiblížení obsahu, míry a možného důvodu nerovného zacházení, které Ústavní soud hodnotí v dalších krocích. Toto posouzení, spočívající v nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy [nález ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)]. "Podezřelým" může být jakýkoliv důvod (suspect classification), jehož použití jako kritérium rozlišování pro přiznání určitých práv zakazuje nebo omezuje ústavní pořádek, zejména je-li takovým důvodem okolnost uvedená v čl. 3 odst. 1 Listiny. V závislosti na předmětu opatření a rozlišovacích kritériích ústavněprávní přezkum probíhá na určité škále, kde na jednom pólu je rozhodným hlediskem zákaz libovůle, kdy postačí, že úprava sleduje legitimní cíl a je s to jej dosáhnout či k jeho dosažení přispět, přičemž nemusí jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [např. nález ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 34/23 (94/2024 Sb.), bod 47], a na druhém princip proporcionality v jeho striktním pojetí [např. nález ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 (N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), bod 68 a násl.]. Jak bude níže vysvětleno, napadená ustanovení je třeba posuzovat právě z hlediska principu proporcionality, a to ještě v jeho striktním pojetí, kdy nerovné zacházení lze ospravedlnit za předpokladu, že je k dosažení tohoto cíle nejen způsobilé a nezbytné, ale také přiměřené z hlediska hodnoty tohoto účelu.
70. V případě nepřímé diskriminace Ústavní soud používá test, který formuloval ESLP (srov. rozsudek ve věci D. H. a ostatní proti České republice, bod 184 a násl., či rozsudek ze dne 29. 1. 2013 ve věci Horváth a Kiss proti Maďarsku, stížnost č. 11146/11, bod 105, dále též např. rozsudek ze dne 4. 5. 2001 ve věci Hugh Jordan proti Spojenému království, stížnost č. 24746/94, bod 154, nebo rozsudek ze dne 20. 6. 2006 ve věci Zarb Adami proti Maltě, stížnost č. 17209/02, bod 76). Test nepřímé diskriminace při rozhodování o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy spočívá v hodnocení 1. zda na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu a 2. zda pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16, body 141 a 142).
71. ESLP např. v již zmíněné věci Ponomaryovi proti Bulharsku definoval diskriminaci jako rozdílné zacházení s osobami v obdobné situaci bez objektivního a rozumného odůvodnění, tj. není-li sledovaný cíl legitimní nebo prostředky použité k jeho dosažení nejsou vůči němu přiměřené (bod 51). Dále konstatoval, že státy mají určitou volnost při posuzování, zda a do jaké míry rozdíly v obdobných situacích ospravedlňují rozdílné zacházení, jehož rozsah se liší podle okolností, předmětu a pozadí dané věci. Široký prostor existuje pro uvážení v oblasti hospodářské a sociální politiky, naopak je-li rozdílné zacházení založeno výlučně na státní příslušnosti, musí být pro jeho ospravedlnění předloženy velmi závažné důvody (bod 52). Připustil, že za určitých okolností může být oprávněné rozlišování mezi různými kategoriemi cizinců (bod 54), a to i v oblasti vzdělávání, to však jen do určité míry, neboť jde o jednu z nejdůležitějších veřejných služeb moderního státu a na rozdíl od některých jiných veřejných služeb je vzdělání právem, které požívá přímé ochrany podle Úmluvy, a specifickým typem veřejné služby, která nejen přímo prospívá jednotlivcům, ale slouží i širším společenským cílům (bod 55). Prostor pro uvážení státu se zvyšuje s úrovní vzdělání, tedy čím vyšší je jeho úroveň, tím větší prostor pro uvážení, a naopak čím důležitější je dané vzdělání pro jednotlivce a společnost (tj. základní vzdělání), tím přísnější kontrola proporcionality je na místě (bod 56). Ústavní soud dodává, že byť tyto úvahy byly vysloveny v souvislosti s placením školného na střední škole cizím státním příslušníkem, obecná východiska lze plně aplikovat na nyní posuzovaný případ.
72. ESLP v rozsudku velkého senátu ze dne 13. 11. 2007 ve věci D. H. a ostatní proti České republice, připomněl svou judikaturu, podle které politika nebo obecné opatření, které má nepřiměřené negativní dopady na určitou skupinu, může být považováno za diskriminační bez ohledu na to, že na takovou skupinu není konkrétně zaměřeno, a že diskriminace potenciálně odporující Úmluvě může vyplývat i z faktické situace (bod 175). V dalších rozhodnutích týkajících se záruk rovného přístupu ke vzdělávání ESLP konstatuje, že k porušení zákazu diskriminace podle čl. 14 Úmluvy dochází také v případech, kdy stát nepřijme účinná opatření k nápravě faktické nerovnosti žáků v přístupu ke vzdělání (srov. zejména rozsudek ze dne 10. 3. 2010 ve věci Oršuš a ostatní proti Chorvatsku, stížnost č. 15766/03, či rozsudek ze dne 31. 5. 2022 ve věci X. a ostatní proti Albánii, stížnost č. 73548/17 a 45521/19).
73. V rozsudku velkého senátu ze dne 21. 1. 2011 ve věci M. S. S. proti Belgii a Řecku, stížnost č. 30696/09, ESLP označil žadatele o azyl za zvlášť zranitelnou skupinu v potřebě zvláštní ochrany, protože jejich situace je značně nejistá, protože často nemají prostředky k obživě, jsou závislí na státní pomoci a nemají sociální zázemí (bod 251). Požadavek zvláštní ochrany žadatelů o azyl je podle ESLP obzvláště důležitý za situace, kdy dotčenými osobami jsou děti, a to s ohledem na jejich specifické potřeby a mimořádnou zranitelnost (rozsudek ze dne 4. 11. 2014 ve věci Tarakhel proti Švýcarsku, stížnost č. 29217/12, bod 99).
VIII. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
74. Jak již bylo naznačeno, v posuzované věci je třeba zodpovědět otázku, zda napadená ustanovení nejsou nejednoznačná, zda nepopírají samotnou podstatu práva na vzdělání zakotvenou v čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny a zda nejsou v rozporu s příkazem rovného přístupu ke vzdělání a zákazem diskriminace, jež plynou z čl. 1 a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny.
1. K námitce nejednoznačnosti či neurčitosti napadených ustanovení
75. K námitce navrhovatelky, že napadená ustanovení jsou nejednoznačná a neurčitá, a tudíž nemají atributy právního předpisu, Ústavní soud uvádí, že vskutku není zcela zřejmé, proč je v něm obsažen odkaz (i) na § 34 odst. 2 školského zákona, který se týká předškolního vzdělávání. Tato nejednoznačnost však není s to zpochybnit oprávnění ředitele základní školy po dohodě se zřizovatelem stanovit termín zvláštního zápisu (a dotčené osoby tím vyloučit z možnosti podat přihlášku v řádném termínu). Normativní obsah sporných ustanovení je potud dostatečně zřejmý, a případnou nejednoznačnost lze/je třeba řešit pomocí (ústavně konformní) interpretace.
2. K námitce porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminace
76. Tím, že napadené opatření reguluje přístup dotčené skupiny dětí ke vzdělání, zakládá zásah do práva na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny. Takový zásah by jako ústavně konformní nemohl obstát, pakliže by nebylo možné (mimo jiné) označit tento přístup za rovný a férový (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I., a kol.: Listina základních práv a svobod, Komentář, Wolters Kluwer Česká republika, Praha, 2012, s. 679).
77. Vzhledem k námitce nerovného zacházení Ústavní soud posuzoval, zda je skutečně nerovné a zda je z hlediska ústavnosti přípustné. Nejprve se zaměřil na to, jaké skupiny jsou předmětem srovnání a v čem spočívá rozlišovací kritérium (differentium specificum). V tomto ohledu vyšel z toho, že zde existuje množina dětí, které podléhají povinné školní docházce (srov. § 36 odst. 2 školského zákona); ta je tvořena podmnožinou dětí, pro kterou platí speciální pravidlo pro zápis do prvních tříd základních škol, jež vylučuje (umožňuje vyloučit) možnost zúčastnit se zápisu s podmnožinou dětí ostatních. Rozlišovacím kritériem je status dočasné právní ochrany podle § 2 a násl. zákona č. 65/2022 Sb. či zvláštní dlouhodobý pobyt podle § 7o téhož zákona. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že dočasné ochrany požívají vysídlené osoby, jež jsou uvedeny ve směrnici Rady 2001/55/ES, tj. cizinci, jež splňují mj. podmínku trvalého pobytu nebo posledního bydliště na území Ukrajiny [§ 3 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., který byl přijat v návaznosti na citovanou směrnici a prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana]. První podmnožina bude pro stručnost (byť nezahrnuje všechny děti pocházející z Ukrajiny) dále označována jako "ukrajinské děti", druhá skupina, tvořená především českými dětmi, bude označována jako "ostatní děti". Protože nerovné zacházení mají přímo zakládat napadená ustanovení, podrobil je Ústavní soud testu přímé diskriminace (viz bod 68 a 69). Současně však nemohl pominout, že posuzované opatření drtivou měrou dopadá na určitou národnostní skupinu, což se promítá do přístupu Ústavního soudu k posuzování otázky "podezřelosti" důvodu nerovného zacházení, resp. podoby testu proporcionality (blíže viz bod 79).
Jsou zde srovnatelné skupiny jednotlivců?
78. Vzhledem k tomu, že i ukrajinské děti spadají do osobní působnosti čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny (viz bod 64), a vztahuje se (tak) na ně povinná školní docházka, je třeba uzavřít, že jde o skupinu srovnatelnou s ostatními dětmi.
Spočívá odlišné zacházení na "podezřelém důvodu"?
79. Jde-li o druhý bod testu přímé diskriminace, tj. zda odlišné zacházení spočívá na "podezřelém důvodu", Ústavní soud má za to, že věcným důvodem odlišného zacházení je skutečnost, že jde o početnou skupinu osob, která se v důsledku ruské vojenské agrese ocitla na území České republiky, což si vyžádalo přijetí opatření v řadě oblastí, včetně školství. S tím koresponduje, že další děti jakožto cizinci s jiným statusem, než je dočasná právní ochrana (zvláštní dlouhodobý pobyt), tedy i ty, které mají ukrajinské státní občanství a pobývají na území České republiky, danou regulací dotčeny nejsou. K odchylnému zacházení dochází na základě příslušného cizineckého statusu. Navíc zde existuje úzký vztah mezi kritériem dočasné ochrany a národností, která je důvodem výslovně vymezeným v čl. 3 odst. 1 Listiny. Držitelé dočasné ochrany totiž jsou převážně ukrajinské národnosti. Vzhledem k tomu, že napadené opatření drtivou měrou postihuje právě tuto národnostní skupinu, je prostor zákonodárce pro odlišné zacházení velmi úzký, a tudíž je třeba v posuzované věci použít přísný test proporcionality. Proto se dané kritérium v kontextu posuzované věci blíží těm, jež jsou uvedena v čl. 3 odst. 1 Listiny.
Je s dotčenou skupinou zacházeno odlišně a k její tíži?
80. S ohledem na důvody uvedené v návrhu a vyjádření vedlejších účastníků Ústavní soud nemá pochybnost, že je s touto skupinou zacházeno způsobem, který děti do ní spadající oproti ostatním dětem znevýhodňuje, resp. že pro takové zacházení otevírá prostor. Ukrajinským dětem je odpíráno dobro v podobě řádného zápisu do základních škol, a tedy napadené opatření je této skupině k tíži.
Je odlišné zacházení ospravedlnitelné?
81. Ústavní soud proto dále zkoumal, zda je takové odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené (viz bod 68 a 69). Nejprve se zaměřil na to, jaké důvody vedly zákonodárce k přijetí předmětného opatření. Připomíná, že obdobná právní úprava byla do zákona č. 67/2022 Sb. vložena zákonem č. 20/2023 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, co však tehdy vládu k podání návrhu právní úpravy obsažené konkrétně § 2 odst. 5 a 6 vedlo, z důvodové zprávy neplyne; důvodem k podání návrhu zákona jako celku byla podle vlády potřeba upravit některé otázky s ohledem na pokračování migrační krize. Zvláštní zápisy se nestaly předmětem debaty v Poslanecké sněmovně ani Senátu, pouze senátorka Miluše Horská poukázala na velkou vytíženost školních zařízení s ohledem na vysoký počet dětí z Ukrajiny.
82. Ustanovení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb. bylo vypuštěno zákonem č. 454/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Důvodová zpráva v části týkající se novelizace zákona č. 67/2022 Sb. obsahuje aktuální stav v oblasti školství s ohledem na migrační krizi, důvodem derogace uvedených ustanovení byla stabilizace situace a potažmo nepotřebnost a nehospodárnost zvláštních zápisů.