Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně (soudce zpravodaje), Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů, za niž jednají senátoři Mgr. Jan Grulich a Mgr. Jiří Růžička a která je zastoupena JUDr. Janem Malým, Ph.D., advokátem, sídlem Moravské náměstí 754/13, Brno, na zrušení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb., za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, a veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ustanovení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb., se ruší uplynutím dne vyhlášení tohoto nálezu.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, došlým Ústavnímu soudu dne 21. 7. 2025, se skupina 20 senátorek a senátorů Senátu (dále jen "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb.
2. Důvodem derogace napadených ustanovení má být jejich rozpor s ústavním pořádkem, zejména s ústavními principy zakotvenými v čl. 6 Ústavy, čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 33 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 28 Úmluvy o právech dítěte, čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
3. Napadená ustanovení znějí takto:
§ 2
Přijímání k předškolnímu vzdělávání a k základnímu vzdělávání
...
(5) Ředitel základní školy může v dohodě se zřizovatelem stanovit výhradně pro cizince zápis k základnímu vzdělávání v době od 1. června do 15. července. Cizinec nemůže v této škole podat přihlášku k zápisu konaném v termínu podle § 34 odst. 2 nebo § 36 odst. 4 školského zákona.
(6) Pokud ředitel školy stanoví zápis podle odstavce 5, oznámí místo a dobu jeho konání nejpozději spolu s oznámením místa a doby konání zápisu podle školského zákona. Na zápis podle odstavce 5 se vztahují pravidla pro zápis podle školského zákona, s výjimkou termínu konání podle § 34 odst. 2 a § 36 odst. 4 školského zákona.
4. Současně navrhovatelka požádala o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu), a to z důvodu závažnosti a naléhavosti věci, které jsou dány možnými dopady na nezletilé děti válečných uprchlíků, tj. na zranitelnou skupinu obyvatel. Není podle ní žádoucí, aby možnost realizace tzv. vyhrazených zápisů dopadla na zápisy konané ve školním roce 2025/2026 (tj. pro školní rok 2026/2027) a možná segregace se týkala dalšího ročníku dětí nastupujících ke školní docházce.
II.
Navrhovatelčina argumentace
II. a) Neústavnost legislativního procesu
5. Úvodem navrhovatelka zmiňuje, že napadená ustanovení byla do zákona č. 67/2022 Sb. vnesena zákonem č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to na základě pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 727, který podala poslankyně Renáta Zajíčková dne 18. 9. 2024 (dále jen "pozměňovací návrh"). Hlasování o návrhu v Poslanecké sněmovně proběhlo dne 18. 12. 2024 jako hlasování č. 73 (o pozměňovacích návrzích) a č. 74 (o návrhu zákona jako celku). Senát k návrhu zákona v rámci projednání dne 22. 1. 2025 nepřijal usnesení, avšak na základě diskuze vedené ve výborech a na své schůzi přijal doprovodné usnesení č. 86, kterým vládě doporučil, aby zajištění vzdělávání žáků - cizinců (osob s dočasnou ochranou) bylo upraveno novelou zákona č. 65/2022 Sb. jiným způsobem než prostřednictvím možnosti konání zápisů ve více termínech, a dále aby nebylo prodlužováno automatické opakování zápisů do škol v odlišných termínech, a vyzval, aby ve školním roce 2024/2025 k tomuto opatření docházelo pouze ve zcela výjimečných případech, a ne plošně.
6. Současně navrhovatelka upozorňuje, že pozměňovací návrh neprošel standardním připomínkovým řízením, a nemohl tak být předmětem případné odborné diskuze, a že byl prezentován stručným odůvodněním (bez důvodové zprávy a odborného stanoviska). Účelem původního návrhu zákona byla změna mechanizmu prodlužování dočasné ochrany a zavedení nového typu dlouhodobého pobytu, doplňkově úpravy v sociálním zabezpečení držitelů dočasné ochrany, a nikoliv vzdělávání. Podotýká, že kdyby byla jeho součástí napadená ustanovení, byla by předmětem připomínek Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "MŠMT"), které veřejně vyjádřilo svůj nesouhlas s nimi. Také z doprovodného usnesení je patrno, že na pozměňovacím návrhu nepanovala shoda, naopak byl předmětem poměrně rozsáhlé diskuze, a neobdržel ani pozitivní stanoviska ve výborech Senátu. Namítá, že pozměňovací návrh vybočil z prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům, neboť se účel původního návrhu zákona rozchází s účelem pozměňovacího návrhu, takže nešlo o pozměňovací návrh v materiálním smyslu, resp. šlo o tzv. legislativní přílepek.
7. S poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) navrhovatelka tvrdí, že legislativní proces byl neústavní, neboť způsob přijetí odporoval nejen příslušným ustanovením zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád"), ale i principu dělby moci "s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva", které je spojeno s atributy demokratického právního státu, jakož i k obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy) a k porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona (čl. 44 Ústavy).
8. Současně navrhovatelka vyjádřila pochybnost ohledně samotného přijetí pozměňovacího návrhu, neboť v prvním hlasování (č. 69) byl návrh zamítnut, poté proběhla další dvě hlasování o jiných pozměňovacích návrzích. Následně se poslanec Radek Vondráček přihlásil s námitkou, které Poslanecká sněmovna vyhověla (hlasování č. 72), a v opakovaném hlasování (č. 73) byl pozměňovací návrh přijat. Nešlo však o námitku vyjádřenou při hlasování ani bezprostředně po něm (§ 76 odst. 5 jednacího řádu), a tudíž měl platit výsledek prvního hlasování. Podle navrhovatelky jde o zneužití institutu námitky proti hlasování zakládající další neústavnost legislativního procesu.
9. Navrhovatelka, dovolávajíc se čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, tvrdí, že napadená ustanovení jsou nejednoznačná a neurčitá, a že proto nesplňují atributy právního předpisu [nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Důvodem má být, že v § 2 odst. 5 zákona č. 67/2022 Sb. se hovoří o řediteli základní školy a o zápisu k povinné školní docházce, odkazuje se však na § 34 odst. 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, který upravuje zápis k předškolnímu vzdělání, což způsobuje aplikační nejistotu a znemožňuje adresátům zákona přesně určit, jaká práva a povinnosti z něho vyplývají.
II. b) Neústavnost napadených ustanovení
10. Navrhovatelka úvodem vysvětluje, že podstatou napadených ustanovení je umožnění tzv. zvláštního termínu zápisu k základnímu vzdělávání, a to po dohodě ředitele konkrétní základní školy se zřizovatelem. Tzv. zvláštní termín zápisu se má konat od 1. 6. do 15. 7. běžného roku a týkat se má výhradně cizinců, kterým byla poskytnuta dočasná ochrana podle zákona č. 65/2022 Sb. Tato kategorie cizinců není oprávněna podat přihlášku k zápisu do základní školy, která tento postup uplatní, v řádném termínu stanoveném školským zákonem, který se vyhlašuje v měsíci dubnu. Dále uvádí, že pozměňovací návrh byl zdůvodněn tak, že "napomůže rovnoměrnému rozložení cizinců podle zákona č. 65/2022 Sb. mezi jednotlivými školami, tj. jejich lepší integraci do většinové společnosti. Touto možností se umožní ředitelům a zřizovatelům škol lépe pracovat s kapacitami a rovnoměrněji umisťovat ukrajinské děti do prvních tříd". To však není podloženo empirickými daty, studií nebo analýzou, je to podle navrhovatelky "čistě účelové".
11. Neústavnost napadených ustanovení spatřuje navrhovatelka v tom, že umožňují přijímání diskriminačních opatření ve vzdělávání, která nesledují žádný legitimní cíl, který by to ospravedlnil, kdy navíc hrozí, že taková opatření budou rozšiřována na jiné skupiny obyvatel. Argumentuje tím, že když se k danému opatření přistoupí, nastane jistě situace, kdy pro zvláštní termín zápisu již nebude v konkrétních školách žádné volné místo, a to ani pro děti s dočasnou ochranou s místem pobytu v jejich spádovém obvodu. Zákonná úprava výslovně řediteli školy nezakazuje v rámci běžných zápisů v měsíci dubnu přijmout na volná místa "nespádové" uchazeče, kteří tak "zaberou" místa dětem s dočasnou ochranou. Zřizovatel více škol může "určit", které školy tzv. zvláštní zápis vyhlásí, což může vést k tomu, že se cizinci budou primárně hlásit na jedinou školu, kde tzv. zvláštní zápis neproběhne, čímž fakticky dojde k segregaci, kdy cizinci budou koncentrováni na jediné škole. Navíc se může na společném postupu domluvit i několik zřizovatelů, v důsledku čehož mohou vznikat tzv. segregované školy v určitých oblastech.
12. V návaznosti na to navrhovatelka upozorňuje, že umisťování dětí s určitou znevýhodňující charakteristikou (etnický původ, mateřský jazyk, sociální vyloučení, zdravotní znevýhodnění apod.) je v rozporu s aktuálním stavem vědeckého poznání. Podle něho vede segregace ke zvyšování školní neúspěšnosti, horšímu přístupu k zaměstnání, zhoršování zdravotního stavu, naopak odstranění segregace vede k snižování míry trestné činnosti, zvyšování společenské soudržnosti, důvěry v demokratické principy a všestranný společenský rozvoj. Napadená ustanovení kolidují s doporučeními mezinárodních institucí i vládou schválené "Strategie vzdělávací politiky do roku 2030+", která jako "Strategický cíl 2" stanovuje zajištění rovného přístupu ke kvalitnímu vzdělávání, jehož má být dosaženo omezením segregačních tendencí ve školství (kapitola 2.2, opatření č. 3). Zde se výslovně uvádí, že k segregačním tendencím může vést účelové využívání spádovosti ve městech, a doporučuje se podpora škol postižených segregací a metodická práce se zřizovateli škol v oblasti spádovosti a přijetí opatření směřujících k omezení segregačních tendencí.
13. Navrhovatelka má za to, že napadená úprava porušuje mezinárodní závazky České republiky, neboť je v rozporu se zákazem diskriminace podle čl. 14 Úmluvy a čl. 26 Paktu. Poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), ze dne 21. 6. 2011 ve věci Ponomaryovi proti Bulharsku, stížnost č. 5335/05, v němž se uvádí, že diskriminací se rozumí rozdílné zacházení bez objektivního a racionálního důvodu, a na rozsudek ze dne 10. 3. 2011 ve věci Kiyutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10, z něhož má plynout, že držitelé dočasné ochrany jsou zvláště zranitelnou skupinou, u níž je míra "posuzovací volnosti státu" velmi úzká (body 63 a 74). Zmiňuje také Obecné doporučení č. 30 a 31 (2005) Výboru OSN pro odstranění rasové diskriminace.
14. Právní úprava, která plošně, bez individuálního důvodu znemožňuje určité skupině obyvatel (určené v tomto případě typem pobytového oprávnění) konat povinnou školní docházku podle podmínek stanovených zákonem a platných pro veškeré ostatní subjekty v téže situaci (tj. nástupu k této docházce), vede podle navrhovatelky ke zjevné diskriminaci při realizaci práva na vzdělávání. Závažnost situace zvyšuje skutečnost, že jde o povinnou školní docházku, a této skupině, resp. zákonným zástupcům se komplikuje plnění zákonné povinnosti. Napadená právní úprava, namísto aby podporovala a rozšiřovala přístup k základnímu vzdělání, jak předpokládá čl. 28 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, tento přístup dotčené skupině dětí komplikuje. Nebudou-li moci děti nastoupit do spádové základní školy, vyvolá to nutnost dojíždění většího počtu dětí a může to vést k neschopnosti jejich rodičů, s ohledem na demografickou situaci především samotných matek, nastoupit do zaměstnání nebo v něm pokračovat kvůli doprovázení dětí. V krajním případě to může vést k nenastoupení některých dětí do školy. Omezí to také možnost dětí zapojit se do volnočasových a jiných aktivit v místě bydliště, a tím i jejich integrace.
15. Vzniká i neodůvodněná nerovnost mezi jednotlivými skupinami cizinců (v širším smyslu), neboť cizinci bez dočasné ochrany (s místem pobytu ve spádovém obvodu) se účastní běžného zápisu a mají stejný nárok na přijetí jako čeští občané. Samotné rozlišovací kritérium (dočasná ochrana) postrádá jakoukoliv racionalitu. Absurdním důsledkem je, že pro cizince je výhodnější nepožívat dočasné ochrany, ač jde o osoby, které byly donuceny opustit svůj domov kvůli vojenské agresi.
16. S odvoláním na judikaturu Ústavního soudu navrhovatelka tvrdí, že s ohledem na nedostatečné zdůvodnění pozměňovacího návrhu není jasné, o jaké veřejné hodnoty se rozdílný přístup opírá, a proto přijatá právní úprava nabývá prvku svévole [nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], resp. že zde pro něj žádné objektivní a rozumné důvody neexistují [nálezy ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) a ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Poukazuje na to, že se Ústavní soud (v nálezu ze dne 15. 11. 2023 sp. zn. III. ÚS 1068/22), Nejvyšší soud (v rozsudku ze dne 5. 5. 2022 sp. zn. 25 Cdo 473/2021) i ESLP (v rozsudcích ze dne 30. 3. 2023 ve věci Szolcsán proti Maďarsku, stížnost č. 24408/16, a ze dne 13. 11. 2007, ve věci D. H. proti České republice, stížnost č. 57325/00) vyjádřily proti segregačním opatřením.
17. Vzhledem k judikatuře i právní úpravě [zejména v podobě zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon)] nemůže podle navrhovatelky obstát opatření, které segregaci ve vzdělávání zakotvuje jako přípustné řešení, závislé jen na rozhodnutí ředitele a zřizovatele. Přitom není rozhodné, zda motivem takového rozhodnutí jsou případné nepřiměřené požadavky týkající se vzdělávání žáků s jiným mateřským jazykem.
18. Navrhovatelka informuje, že osob s dočasnou ochranou je nyní cca 370 000, z toho je dětí do 18 let asi 90 000, a že podle údajů MŠMT jsou kapacity základních škol v souhrnu dostačující. Nezpochybňuje, že v důsledku přijetí vyššího počtu dětí s odlišným jazykem než češtinou se mohou školy ocitnout v komplikované situaci, řešením však nemohou být diskriminační opatření, ale systémová, metodická a dlouhodobá podpora škol v integračních aktivitách ze strany státu. Argumentuje, že zákon č. 67/2022 Sb. obsahuje mechanizmy, jak základní školu zajistit cizincům s dočasnou ochranou (§ 2 a 7), které jsou přiměřenější a šetrnější k právům žáků, s tím, že napadená právní úprava, pokud by snad sledovala legitimní cíl, neobstojí ani z testu proporcionality, neboť není skutečně potřebná, resp. nezbytná. Dodává, že uvedený zákon již obdobnou právní úpravu obsahoval, ta však byla přijata za zcela odlišné situace, kdy z Ukrajiny přicházel velký počet osob, což vytvářelo nápor na školský systém, a kdy nebylo známo, kolik osob přijde a jak dlouho zde zůstanou.
III.
Procesní předpoklady řízení
19. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 20 senátorek a senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu (jako účastníka řízení), aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení. Dále pak podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu, veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
IV. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
21. Poslanecká sněmovna prostřednictvím své předsedkyně Markéty Pekarové Adamové ve vyjádření ze dne 2. 9. 2025 sdělila, že napadená ustanovení byla do zákona č. 67/2022 Sb. vložena zákonem č. 24/2025 Sb. Návrh tohoto zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volební období dne 12. 6. 2024 a rozeslán dne následujícího jako sněmovní tisk 727/0. První čtení proběhlo dne 25. 6. 2024, návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro bezpečnost jako garančnímu výboru a výboru pro sociální politiku. Posledně uvedený výbor ho projednal a vydal dne 11. 7. 2024 usnesení s doporučením jeho schválení (tisk 727/1), výbor pro bezpečnost ho projednal a vydal dne 6. 9. 2024 usnesení s pozměňovacími návrhy. Druhé čtení se uskutečnilo na 115. schůzi dne 22. 10. 2024, kde byl v podrobné rozpravě jako sněmovní dokument 4956 načten pozměňovací návrh, všechny pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 727/3. Třetí čtení bylo zahájeno dne 20. 11. 2024 a pokračovalo ve dnech 6. 11. a 18. 12. 2024, kde byl pozměňovací návrh hlasováním č. 69 zamítnut, když ze 176 poslankyň a poslanců hlasovalo 84 pro a 29 proti. Poslanec Radek Vondráček toto hlasování zpochybnil a hlasováním č. 72 byl jeho návrh přijat (ze 177 přítomných 170 hlasovalo pro a 2 proti). Hlasováním č. 73 byl pozměňovací návrh schválen, když ze 176 přítomných 121 hlasovalo pro a 28 proti. V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 bylo pro 99 a 78 proti. Návrh zákona byl přijat. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 30. 12. 2024, který ho zařadil na svou 5. schůzi dne 22. 1. 2025, usnesení však k němu nepřijal (pouze doprovodné usnesení). Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podpisu dne 30. 1. 2024, prezident ho podepsal dne 6. 2. 2025. Zákon byl vyhlášen dne 10. 2. 2025 ve Sbírce zákonů v částce 24 pod č. 24/2025 Sb. Podle Poslanecké sněmovny byl zákon schválen potřebnou většinou poslankyň a poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen, přičemž zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s právním řádem.
IV. b) Vyjádření Senátu
22. Senát prostřednictvím svého předsedy Miloše Vystrčila ve vyjádření ze dne 27. 8. 2025 uvedl, že zákon č. 67/2022 Sb. obsahoval v období od 24. 1. 2023 do 31. 8. 2024 téměř totožnou úpravu a obdobnou úpravu i předtím, v období od 1. 9. 2024 do 10. 2. 2025 zvláštní zápis upraven nebyl, a to v důsledku přijetí zákona č. 454/2023 Sb. Dále uvedl, že návrh zákona č. 24/2025 Sb., postoupený Poslaneckou sněmovnou dne 30. 12. 2024, byl projednán v Senátu jako tisk č. 35 v 15. funkčním období. Garanční výbor ho projednal dne 15. 1. 2025 a přijal usnesení č. 29, kterým doporučil vrátit návrh zákona s pozměňovacím návrhem, kterým by byla vypuštěna napadená úprava. Výbor pro sociální politiku ho projednal dne 14. 1. 2025 a přijal usnesení č. 14, které obsahovalo mj. stejné doporučení. Ústavně-právní výbor jej projednal téhož dne, avšak žádné usnesení nepřijal, protože žádný ze třech pozměňovacích návrhů nezískal podporu. Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice návrh projednal dne 16. 1. 2025 a přijal usnesení č. 25, ve kterém doporučil mj. vypuštění dané právní úpravy. Současně přijal doprovodné usnesení č. 26, v němž upozornil na problematické aspekty a vyzval vládu k některým opatřením.
23. Senát se návrhem zabýval na své 5. schůzi dne 22. 1. 2025. V mnohahodinové diskusi vystoupili odpůrci i příznivci návrhu zákona, kontroverzně byla vnímána problematika, která se stala předmětem pozměňovacích návrhů obsažených ve zmíněných usneseních výborů. Po skončení obecné rozpravy bylo hlasováno (hlasování č. 5) o návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, v němž se ze 73 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo pro přijetí 21 a proti bylo 27, poté bylo přistoupeno k hlasování o návrhu na zamítnutí zákona (hlasování č. 6), ale ani tento návrh nebyl přijat, neboť pro se vyslovilo 15 a proti bylo 47 ze 74 přítomných. Následně zahájil předsedající podrobnou rozpravu, ale protože se do ní nikdo nepřihlásil, bylo přistoupeno k hlasování o pozměňovacích návrzích, které byly součástí usnesení výborů, žádný však nebyl přijat, Senát nepřijal žádné usnesení a podle čl. 46 odst. 3 Ústavy nastala domněnka přijetí návrhu zákona. Nad rámec toho Senát přijal tzv. doprovodné usnesení týkající se vzdělávání a zápisů do škol. Závěrem Senát konstatoval, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IV. c) Vyjádření vlády
24. Vláda v dopise ze dne 10. 9. 2025 Ústavnímu soudu sdělila, že svého práva vstoupit do řízení v postavení vedlejšího účastníka (§ 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) nevyužije.
IV. d) Vyjádření veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí
25. Veřejný ochránce práv a ochránce práv dětí (dále též jen "ochránci" či "vedlejší účastníci") Ústavnímu soudu ve společném dopise ze dne 15. 9. 2025 sdělili, že vstupují do řízení. Zmínili činnosti, které vykonávají v rámci své působnosti v oblasti, která s řešenou problematikou souvisí, a s návrhem i jeho odůvodněním se ztotožnili. Současně prezentovali poznatky ze své činnosti, konkrétně že vzdělávání ukrajinských dětí se stalo důležitým tématem, které řeší na různých platformách, např. účastí ve Výkonném výboru grémia pro adaptaci a integraci držitelů dočasné ochrany, ve Výboru pro práva cizinců Rady vlády pro lidská práva či v Pracovní skupině Úřadu vlády k dětem - migrantům. Problémem jsou děti, které zde žijí, ale nechodí do školy. Mezi podněty zaznamenali případ, kdy nezletilý Ukrajinec s dočasnou ochranou se dva roky nevzdělával, protože ho všechny oslovené školy z kapacitních důvodů odmítaly přijmout. Během šetření vyšlo najevo, že kapacita základních škol v Praze je nedostatečná, neboť se nepodařilo umístit desítky ukrajinských dětí, a že v České republice může být až několik tisíc nescholarizovaných dětí.
26. Dále ochránci zmiňují, že proti napadeným ustanovením se vyslovili ihned po jejich přijetí tak, že jsou neopodstatněná a škodlivá, a podpořili doporučení Senátu. Za znepokojivé považují, že se do zákona dostala na základě pozměňovacího návrhu, tedy aniž by proběhlo mezirezortní připomínkové řízení, kde by mohly své výhrady vyjádřit, a bez širší diskuse, navzdory tomu, že se s nimi neztotožnil Senát, Ministerstvo vnitra ani MŠMT, které se naopak aktivně snaží užívání zvláštních zápisů metodicky usměrnit.
27. Zmínili, že se obrátili na organizaci META, o. p. s., (dále též jen "META"), která podporuje žáky s odlišným mateřským jazykem v rovném přístupu ke vzdělání, ohledně jejích zkušeností se zápisy na školní rok 2025/2026. Podle informací této organizace v prvním termínu se většina volných míst zaplnila českými dětmi a pro druhý termín určený ukrajinským dětem jich zbylo jen málo nebo žádné. Koordinace zřizovatelů spíše neprobíhala nebo byly děti umístěny do škol, o které čeští rodiče neměli zájem, čímž docházelo k segregaci. Nastaly i případy, kdy děti nebyly přijaty nikam, a tak zůstávaly na čekacích listinách i několik měsíců. Současně zřejmě mnoho škol ke dvojím zápisům nepřistoupilo, což uvedená organizace vysvětluje mimo jiné metodickým vedením MŠMT. Za problematickou považuje zejména situaci v Praze, kde jsou některé školy přetížené.
28. Ochránci se ztotožnili s právní argumentací navrhovatelky a dále ji rozvinuli tak, že napadená ustanovení omezují přístup ukrajinských dětí ke vzdělávání, čímž zasahují do jejich práva zaručeného čl. 33 odst. 1 Listiny s tím, že i když jde o sociální právo, kterého se lze domáhat v mezích zákona, má nepodmíněné, přímo použitelné jádro, jehož součástí je i zásada nediskriminace (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Posledně uvedené ustanovení zakotvuje akcesorickou rovnost ve vztahu k jiným základním právům a zakazuje diskriminaci z vyjmenovaných důvodů.
29. Napadená ustanovení podle ochránců neobstojí v tzv. testu diskriminace. Děti ukrajinských uprchlíků tvoří ve vztahu k přístupu ke vzdělání a přijímání do prvních tříd srovnatelnou skupinu s českými dětmi a s ostatními zahraničními dětmi. Důvodem odlišného zacházení je nejenom pobytový status, ale především ukrajinská národnost (státní příslušnost), neboť přímým "terčem" napadených ustanovení jsou ukrajinské děti. Jde tedy o tzv. podezřelý důvod. Méně příznivé zacházení spočívá v tom, že mohou být v době konání zvláštních zápisů již všechna místa obsazena, a ukrajinské děti se nebudou mít kde vzdělávat, a byť k tomu nedochází často, už i takové případy byly zaznamenány. Reálnou hrozbou je vznik segregovaných škol, přičemž o škodlivosti a protiprávnosti takového jevu nejsou pochybnosti. Kromě toho zápis do první třídy představuje v životě dítěte důležitý milník a vyčlenění z něho může být pro ukrajinské děti zraňující a stigmatizující. S ohledem na "podezřelý" důvod odlišného zacházení je třeba napadená ustanovení podrobit nejpřísnější míře přezkumu proporcionality zvoleného řešení vzhledem ke sledovanému cíli, tedy zda sledují legitimní cíl vhodnými, nezbytnými a přiměřenými prostředky.
30. Podle ochránců zmíněný legitimní cíl chybí. V této souvislosti poukazují na legislativní vývoj u tzv. zvláštních zápisů i na zdůvodnění pozměňovacího návrhu. Podle nich by zde formulovaný cíl mohl být legitimní, jestliže by šlo o objektivně zdůvodněný, promyšlený a desegregační návrh, čemuž ale nic nenasvědčuje. Není zřejmé, v čem prospěšné by mělo být rovnoměrnější rozložení výhradně ukrajinských uprchlíků, netýkají-li se zvláštní zápisy dětí s odlišným mateřským jazykem. Toto zdůvodnění spíš zakrývá skutečný záměr - pomoci některým školám vyhnout se přijímání ukrajinských dětí. Snahu o vyčlenění za legitimní cíl považovat nelze.
31. I kdyby tomu tak bylo, nelze daného cíle napadenými ustanoveními dosáhnout. Odůvodnění nevychází z žádných empirických dat, ač existují statistiky počtu ukrajinských žáků na českých školách. Napadená ustanovení nepřinášejí žádný konkrétní mechanizmus, který by školy s největším počtem identifikoval a zajistil jejich lepší rozprostření. Neobsahují ani žádné pojistky proti riziku, že při pozdějším termínu zápisů již nezbude místo a ukrajinské děti se budou disproporčně koncentrovat ve zbylých školách, takže by daná úprava mohla působit kontraproduktivně. Není tak splněna podmínka vhodnosti. Kdyby toto kritérium bylo shledáno splněným, dané opatření neobstojí z hlediska kritéria nezbytnosti, neboť daného cíle lze dosáhnout šetrnějšími prostředky, a to - jak uvedla organizace META - pomocí "kvalitní koordinace ze strany zřizovatelů, kvalitní a včasné komunikace s rodiči a školami, organizace předběžných zápisů zřizovatelem pro všechny budoucí žáky 1. tříd a zajištěním dostatečné podpory pro děti s odlišným mateřským jazykem". Pokud by šlo o nezbytné opatření, byla by újma na právech ukrajinských dětí nepřiměřená. Zvláštní zápisy mohou některým školám (zejm. kapacitně nejvytíženějším) ulevit, oproti nim však stojí již zmíněná negativa. Dodávají, že jde o opatření plošné, bez časového omezení a analýzy dopadů, a jeho využití je bez možnosti přezkumu ponecháno na libovůli ředitelů a zřizovatelů. Nad takto razantním opatřením s negativními dopady nemůže zájem na dílčí a pravděpodobně lokálně omezené pomoci převážit. Požadavek přiměřenosti v užším smyslu nebyl splněn.
32. Závěrem ochránci uznávají, že začlenění velkého množství příchozích ukrajinských dětí do českého školství představuje nelehkou výzvu a školy a zřizovatelé se často nacházejí ve velmi obtížné situaci. Mají však za to, že systémové problémy je třeba řešit koncepčně, nikoliv nepromyšlenými kroky, které neodůvodněně omezují základní práva zranitelné skupiny, a navíc menšiny. Upozornili současně na možný rozpor s právem Evropské unie (dále jen "EU"), konkrétně s čl. 14 a čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími, implementované zákonem č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění zákona č. 343/2007 Sb., s tím, že Komise upřesnila, že přístup ke vzdělávání musí být pro všechny děti zajištěn co nejdříve, jak je to prakticky možné.
IV. e) Replika navrhovatelky
33. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a vedlejších účastníků navrhovatelce k případné replice, která této možnosti nevyužila.
V. Amicus curiae brief
34. Ústavní soud dne 26. 11. 2025 obdržel společné vyjádření spolku Konsorcia nevládních organizací pracujících s migranty v ČR, z. s., který sdružuje 22 nevládních organizací, s nimiž společně hájí práva cizinců v České republice, a od organizace META, o. p. s. - Podpora příležitostí ve vzdělávání, která je členem tohoto konsorcia. Podle jejich informací vyžádaných od Magistrátu hl. m. Prahy a jednotlivých základních škol v Praze proběhl zvláštní zápis pouze v 16 školách, z čehož vyvozují, že samy školy nepovažují takové zápisy za účelné (vzhledem k deklarovanému cíli napadené právní úpravy, jímž má být rovnoměrné rozmístění ukrajinských dětí do prvních tříd) a že to svědčí i o metodickém usměrnění ze strany MŠMT. Z podaných 114 přihlášek bylo rozhodnuto o nepřijetí v 38 případech, patrně z důvodu naplnění kapacity již v řádném kole zápisu. Pouze u 9 dětí, které nebyly přijaty, má městská část informace, zda a do jaké základní školy byly děti přijaty, takže zmíněný deklarovaný cíl není sledován ani aktivně řízen.
35. Konkrétně zmiňují případ Prahy 9, kde bylo podáno 55 přihlášek, vydáno 27 rozhodnutí o nepřijetí a kde i přes vysoký počet přihlášek dvě základní školy nepřijaly v rámci zvláštního zápisu žádné dítě. Dále poukazují na situaci v Praze 22, kde zvláštní zápisy realizovaly dvě školy, jedna škola nepřijala žádné dítě, ač bylo podáno 9 přihlášek; to nasvědčuje spíše než rovnoměrnému rozmístění dětí jejich koncentraci.
36. Ze zjištěných dat vyvozují, že velmi pravděpodobně by většina těchto dětí byla přijata v rámci řádného zápisu a že deklarovaný cíl se nerealizuje, naopak se zvyšuje riziko faktické segregace. Dále mají za to, že odkládání přijímání těchto dětí prohlubuje (míněno zřejmě "ztěžuje") sociální inkluzi, neboť jejich vrstevníci a kamarádi půjdou k zápisu do školy společně, zatímco ony budou čekat několik měsíců v nejistotě, což může vést k vyčlenění z kolektivu a posílení nežádoucího pocitu "jinakosti". Zmiňují rovněž, že se zvláštní zápisy nevztahují na jiné cizince, včetně ukrajinských dětí s jiným typem pobytového statusu, a že se mohou týkat dětí, které prošly českým předškolním vzděláváním a ovládají český jazyk na velmi dobré úrovni.
37. Podle vyjadřujících se osob existují méně omezující a efektivnější prostředky k dosažení deklarovaného cíle, např. různé formy "předzápisů" pro všechny, které se obejdou bez legislativní úpravy a které umožní zmapovat potřeby jednotlivých škol a dětí a zajistit podporu a komunikaci s rodiči budoucích žáků. S ohledem na výše uvedené podporují podaný návrh a žádají, aby Ústavní soud vyhověl návrhu na přednostní projednání, neboť termín běžných zápisů se posouvá na měsíc leden.
VI.
Upuštění od ústního jednání
38. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu upustil.
39. Poté přikročil (jak mu to v souladu se zásadou oficiality ukládá § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) k posouzení, zda jsou napadená zákonná ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tedy zda a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí, resp. vydání a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
VII.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
40. Jde-li o průběh schvalování zákona č. 24/2025 Sb., Ústavní soud vyšel zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz), neboť skutečnosti zde uvedené navrhovatelka nenapadá, a ani Ústavní soud jinak neshledal důvod o jejich věrohodnosti pochybovat.
41. Ústavní soud na jejich základě předně konstatuje, že zákon č. 24/2025 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka ani v tomto ohledu žádné výhrady nevznáší, její argumentace se soustředí na údajný ústavněprávní deficit legislativního procesu, konkrétně na to, že pozměňovací návrh byl původně zamítnut a námitka vznesená poslancem Radkem Vondráčkem proti danému hlasování byla vznesena opožděně a také že napadená ustanovení mají povahu tzv. legislativních přílepků. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka jiné výhrady nevznesla a ani Ústavní soud prima facie nezjistil, že by legislativní proces mohl být stižen nějakou jinou kvalifikovanou vadou, přistoupil k posouzení důvodnosti konkrétně zmíněných námitek.
VII. a) Obecná východiska
1. Legislativní proces
42. K posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu se váže četná judikatura Ústavního soudu, kterou shrnuje nález ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.). Ústavní soud, vycházeje z tohoto nálezu, připomíná, že na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních (procedurálních) pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 101 a násl., (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) či ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21, body 44 a 45, (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Není úlohou Ústavního soudu být ochráncem "pouhé" zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16, bod 40, (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), resp. politických sil (čl. 22 Listiny) a ochranou menšin (čl. 6 Ústavy), typicky parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 87]. Vada legislativního procesu mající již charakter neústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 208].