48. I pokud u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu došlo v důsledku této vady současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů, Ústavní soud dále zvažuje, zda zároveň protichůdné ústavní normy či principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 166 (srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21, bod 88, a Pl. ÚS 7/22, bod 117), Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž dospěl k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona.
VII.b.2 Ústavní principy klíčové pro posuzování ústavnosti legislativního procesu
49. Ústavní soud při přezkumu legislativního procesu vychází z principu parlamentní autonomie (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 63 a 64; Pl. ÚS 30/23, bod 76; srov. i nálezy slovenského ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 6/2017 a PL. ÚS 3/2024), jenž se projevuje ve výše zmíněné zdrženlivosti Ústavního soudu (viz výše bod 41). Princip autonomie parlamentu vyplývá z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z demokratického principu (čl. 1, 2 a 6 Ústavy). Parlament jako přímo volený zastupitelský orgán lidu má nejvyšší míru demokratické legitimity a jako takový si primárně sám stanovuje pravidla svého jednání. Parlamentní autonomie slouží i tomu, aby parlament mohl vykonávat své pravomoci a funkce řádně a efektivně (nález slovenského ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 6/2017, bod 40; k významu parlamentní autonomie pro akceschopnost parlamentu srov. i nález českého Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64).
50. Autonomie parlamentu ale není bezbřehá. Judikatura Ústavního soudu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06; Pl. ÚS 87/20, bod 93; Pl. ÚS 7/22; Pl. ÚS 30/23 a naposledy nález Pl. ÚS 41/23, bod 86) přitom trvale považuje za jádro ústavních požadavků kladených na legislativní proces dostatečnou úroveň parlamentní a veřejné diskuse, šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti. Adresáti právních norem mohou nepochybně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je proto takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38).
51. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. Přestože bývá literaturou upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že se skrze ně dosahuje informovanosti veřejnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 55). Pravidla parlamentního jednání a jejich výklad a používání musí respektovat potřebu zachování kontroly parlamentu ze strany veřejnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 76), což slouží jak prevenci zneužití moci, tak svobodné a informované tvorbě politického názoru voličů.
52. Respektován musí být dále ústavně zakotvený princip reprezentativní demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), založené na svobodném výkonu mandátu členů parlamentu (princip volného mandátu, čl. 26 Ústavy), na rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu, na jejich svobodě parlamentní řeči (čl. 27 odst. 2 Ústavy) a na svobodné parlamentní rozpravě (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 66).
53. Ústavní soud označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu, jenž vychází z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny; srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; Pl. ÚS 55/10, bod 67; Pl. ÚS 7/22, bod 70; Pl. ÚS 30/23, bod 77). S tím úzce souvisí i ochrana menšin (čl. 6 věta druhá Ústavy), jež se projevuje především v ochraně práv parlamentní menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, srov. i nález slovenského ústavního soudu sp. zn. PL. ÚS 3/2024, bod 248).
54. Jak Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 78), za základní práva parlamentní menšiny či jejích členů lze považovat především práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou kontrolu, již lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, část III. A). Legislativní proces musí především umožnit osobám na něm zúčastněným reálné posouzení a projednání předlohy včetně - a to především - zástupců parlamentní menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). Jednotliví poslanci nebo senátoři musejí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. K tomu jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Uvedené požadavky na parlamentní diskuzi je třeba vztahovat i na širší veřejnost, jíž by neměla být upřena možnost kontroly a kritického hodnocení projednávaného legislativního návrhu. Veřejná diskuze přitom může mít ty nejrůznější představitelné podoby; tím je v konečném důsledku naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 206-208).
55. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (bod 79) dodal, že právo poslanců (či senátorů) prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné. Význam parlamentní diskuze totiž spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických stran a politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 155), nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit. Je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Především je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76).
56. Čas je v parlamentu vzácný statek. Paralyzovaný parlament nemůže řádně plnit ani svoji zákonodárnou funkci, ani sloužit veřejnosti jako fórum pro argumenty a protiargumenty, což je podle německého Spolkového ústavního soudu základní úlohou parlamentu (grundsätzliche Aufgabe des Parlaments, Forum für Rede und Gegenrede zu sein; rozsudek BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959). Praxe Poslanecké sněmovny nejpozději od roku 2016 ukazuje, že proti obstrukci v podobě dlouhých a opakovaných řečí přednostních řečníků, dlouhých procedurálních diskusí zejména o pořadu schůze, řetězení faktických poznámek, požadování přestávek a blokování třetích čtení ve středu a v pátek není v jednacím řádu efektivní nástroj, který by bránil obstruující menšině blokovat sněmovní jednání třeba až do konce volebního období. Sněmovní většina se tak od roku 2016 uchyluje k ukončení rozpravy i přesto, že jsou do rozpravy ještě přihlášeni řečníci, což je v rozporu se zněním § 66 odst. 1 JŘPS. Jednací řád však výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak jinými prostředky prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 202).
57. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou, zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce vedoucí k paralýze legislativní činnosti. Ústavní soud proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 177). Jak již Ústavní soud avizoval, obstrukce může kvalifikovat jako zneužití práva a parlamentní procedury (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127).
VII.c Vlastní přezkum ústavnosti legislativního procesu
58. O kompetenci Parlamentu k přijetí zákona, kterým byl novelizován zákon o důchodovém pojištění, neměl Ústavní soud pochyb (čl. 15 odst. 1 a čl. 41 Ústavy), pročež přistoupil k přezkumu procedury přijetí napadeného zákona.
59. Jak už bylo řečeno, navrhovatelka v zásadě namítá tři okruhy vad legislativního procesu, a to omezení řečnické doby a počtu vystoupení (srov. výše bod 7), ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní ještě bylo přihlášeno 36 poslanců (bod 8), a způsob předložení přijatého pozměňovacího návrhu (bod 10).
VII.c.1 Omezení řečnické doby a počtu vystoupení
60. Navrhovatelka namítá, že již v druhý jednací den třetího čtení návrhu zákona, 21. 7. 2023, byla na návrh vládního poslance Jana Jakoba zkrácena doba vystoupení jednotlivých poslanců na dvakrát 10 minut, a byť tento postup může být formálně souladný s § 59 odst. 1 JŘPS, podle navrhovatelky je vzhledem k důležitosti zákona "zcela neadekvátní", a to tím spíše, že první jednací den začala rozprava až v 12:40 hod. dlouhým vystoupením ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečky, přičemž teprve během zbývajících 50 minut mohli vystoupit další poslanci.
61. Podle Ústavního soudu tento postup Poslanecké sněmovny neporušuje ani zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ani nevybočuje z ustálené parlamentní praxe, ani se nepříčí žádnému z ústavních principů.
62. Zákonná úprava rozpravy v Poslanecké sněmovně je následující: Podle § 58 odst. 3 JŘPS probíhá rozprava o projednávaném bodu tak, že předsedající uděluje slovo v pořadí, ve kterém se o ně řečníci písemně přihlásili, a poté ostatním přihlášeným. Zpravodaji udělí slovo během rozpravy, kdykoli o to požádá. Řečníkovi, pověřenému přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu, se udělí slovo kdykoli až do ukončení rozpravy. Podle § 67 JŘPS "kdykoli o to požádají, udělí se slovo a) prezidentu republiky, b) členovi vlády, c) předsedovi a místopředsedům Sněmovny, d) předsedovi poslaneckého klubu, e) poslanci, který je předsedou politické strany nebo politického hnutí, k nimž příslušejí poslanci, kteří jsou členy poslaneckého klubu ustaveného na začátku volebního období...". Dále se přednostně uděluje slovo k faktické poznámce podle § 60 JŘPS; její délka nesmí překročit dvě minuty. Podle § 66 odst. 1 JŘPS "předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci".
63. Podle § 59 odst. 1 JŘPS "Sněmovna se může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické doby, která nesmí být kratší než deset minut", přičemž "omezení řečnické doby se nevztahuje na poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu". Dále platí, že "Sněmovna se může bez rozpravy usnést, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát" (§ 59 odst. 2 JŘPS). Ustanovení § 59 odst. 4 JŘPS zní: "(4) Poslanec má mluvit k projednávané věci. Odchyluje-li se od ní nebo překročí stanovenou řečnickou lhůtu, může na to předsedající poslance upozornit a volat jej k věci. Vybočuje-li poslanec svým projevem z mezí slušnosti, může jej předsedající volat k pořádku. Nevedlo-li dvojí upozornění k nápravě, může mu slovo odejmout. O námitkách poslance proti rozhodnutí o odnětí slova rozhodne Sněmovna bez rozpravy."
64. Přijatý procedurální návrh na omezení řečnické doby na dvakrát 10 minut je v souladu se zákonem, konkrétně s § 59 odst. 1 a 2 JŘPS. Odpovídá i ustálené parlamentní praxi. Takový postup byl používán i v minulých volebních obdobích, např. na schůzích Poslanecké sněmovny ve dnech 3. 3. 2021 (hlasováním číslo 62 při projednávání návrhu zákona o opatřeních k přechodu ČR k nízkouhlíkové energetice), 12. 5. 2021 (hlasováním číslo 4 při projednávání návrhu stavebního zákona) nebo 17. 9. 2021 (hlasováním číslo 158 při projednávání bodu Odvolání Hany Lipovské z Rady České televize).
65. Komparativně je pravidlo, podle kterého může každý poslanec v zásadě neomezeně hovořit ke každému projednávanému bodu, velmi neobvyklé, jak vyplývá z porovnání se sousedními státy. Podle § 57 zákona o jednacím řádu rakouské Národní rady může každý poslanec hovořit v jedné rozpravě nejvýše 20 minut, což může usnesení Národní rady nebo rozhodnutí předsedy zkrátit až na 5 minut; lze se usnést i na celkovém trvání rozpravy. Podle § 56 téhož zákona lze odhlasovat konec rozpravy; následně může vystoupit ještě jeden řečník každého klubu. Podobná pravidla obsahuje jednací řád německého Spolkového sněmu. Podle jeho § 35 určuje podobu a délku rozpravy Spolkový sněm na návrh rady starších (Ältestenrat); nedojde-li k dohodě, může řečník hovořit nejvýše 15 minut a na žádost frakce jeden její řečník až 45 minut. Podle § 25 jednacího řádu Spolkového sněmu lze odhlasovat konec rozpravy, promluvil-li již alespoň jeden člen každé frakce. Obdobně podle čl. 180 jednacího řádu polského Sejmu vystoupení poslanců v rozpravě nemohou trvat déle než 10 minut, s výjimkou vystoupení jménem klubu nejvýše dvacetiminutových; Sejm se na návrh maršálka může usnést jinak. V jedné rozpravě může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, přičemž druhé vystoupení už je nejvýše pětiminutové. Podle jednacího řádu slovenské Národní rady je obecná řečnická doba písemně přihlášeného poslance 20 minut, ústně přihlášeného 10 minut a řečníka pověřeného klubem 30 minut, přičemž Národní rada může tuto dobu prodloužit (§ 30), dále je možno na návrh předsedy Národní rady odhlasovat uzavření rozpravy (§ 35 odst. 7), po němž už vystoupí jen zástupci klubů s dvouminutovými stanovisky. Místo toho může Národní rada předem stanovit délku rozpravy (ne kratší než dvanáct hodin) s tím, že čas se rozdělí mezi kluby podle velikosti (§ 29a).
66. Z provedeného srovnání je patrné, že omezení řečnické doby a počtu vystoupení, na němž se podle § 59 odst. 1 a 2 JŘPS může usnést česká Poslanecká sněmovna, v zásadě odpovídá tomu, co v parlamentech či dolních parlamentních komorách Rakouska, Německa, Polska a Slovenska platí jako výchozí pravidla. Lze dodat, že slovenský ústavní soud v nálezu sp. zn. PL. ÚS 6/2019 takové plošné omezení řečnické doby na 20 minut shledal ústavně souladným.
67. Omezení řečnické doby na 10 minut a omezení počtu vystoupení poslance v rozpravě k jednomu projednávanému bodu na dvě je v souladu se zákonem, konkrétně s § 59 odst. 1 a 2 JŘPS, a nebudí pochybnosti o souladu s ústavním pořádkem ani zákonem, přičemž skýtá dostatečnou možnost poslance se k projednávané věci vyjádřit. Nadto má každý poslanecký klub k dispozici časově neomezené vystoupení řečníka pověřeného přednést stanovisko klubu, což klub ANO v posuzovaném případě také učinil.
68. Zástupci klubu ANO využili i dalších příležitostí se vyjádřit. Ještě před přijetím procedurálního návrhu na omezení řečnické doby a počtu vystoupení hovořil v době vyčleněné pro třetí čtení návrhů zákonů (středa a pátek od 9 do 14 hodin) předseda hnutí ANO Andrej Babiš dne 19. 7. 2023 přibližně 100 minut a dne 21. 7. 2023 přibližně 45 minut (viz výše bod 35), a to i k tématu posuzovaného návrhu zákona.
69. Nelze přehlédnout, že v projednávané věci v důsledku nadměrného využívání přednostních práv podle § 67 JŘPS vůbec nedošla řada na řádné přihlášky ostatních poslanců, a tak za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona se ke slovu nedostal (odhlédneme-li od faktických poznámek) žádný poslanec s výjimkou přednostních řečníků. Podle ustálené sněmovní praxe se případné omezení řečnické doby a počtu vystoupení (§ 59 odst. 1 a 2 JŘPS) nevztahuje na řečníky s přednostním právem podle § 67 JŘPS (a nebylo na ně aplikováno ani v projednávaném případě), což potvrzuje i jediný komentář k JŘPS ("V případě, že uvedené osoby využijí svého přednostního práva během rozpravy, v rámci níž byla v souladu s § 59 odst. 1 a 2 JŘ omezena řečnická doba, toto omezení se na ně nevztahuje, a mohou tudíž vystoupit bez jakýchkoli limitů počtu vystoupení i jejich délky." viz Tetourová, E., in: Syllová, J. a kol.: Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2021, s. 381). Řečníci s přednostním právem podle § 67 JŘPS navíc takto neomezeně vystupují i kdykoli mimo rozpravu, což opět potvrzuje citovaný komentář ["Právo vystoupit není omezeno pouze na rozpravu..., ale lze jej uplatnit kdykoli během jednání Sněmovny (včetně hlasování) a z jakéhokoli důvodu." Tamtéž, s. 380]. Tentýž komentář dokonce tvrdí, že povinnost mluvit k věci a v mezích slušnosti (§ 59 odst. 4 JŘPS) se nevztahuje na členy vlády a že omezení podle § 59 odst. 4 JŘPS "v praxi se neuplatňují ani vůči ostatním osobám s přednostním právem" (tamtéž, s. 382).
70. Výklad a aplikace § 67 JŘPS by ale měly přihlížet i k účelu těchto přednostních práv, jímž jistě není ani vytvořit osobní privilegium vybraných řečníků, ani příležitost k obstrukci. U členů vlády toto právo vyplývá z čl. 38 odst. 1 Ústavy a jeho účelem je nepochybně možnost i touto formou fakticky realizovat právo vlády vyjadřovat se k předloženým návrhům zákonů (čl. 44 odst. 1 Ústavy) a dalším návrhům (srov. Rychetský, P. a kol.: Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2015, s. 379), případně mít prostor k prezentování postojů vlády a k informování poslanců a veřejnosti o věcech veřejného zájmu v duchu tzv. samostatných prohlášení vlády podle § 64 zákona č. 325/1920 Sb. z. a n., o jednacím řádu poslanecké sněmovny; k vládnímu prohlášení se ale počítalo s otevřením rozpravy. I ústavně zaručené přednostní právo členů vlády podléhá zákazu zneužití. Již citovaný rozsudek německého Spolkového ústavního soudu BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959 ve vztahu k právu členů vlády být ve Spolkovém sněmu kdykoli slyšeni uvádí: "I když v parlamentní demokracii jsou názory vlády zpravidla v souladu s názory parlamentní většiny..., přece jen přetrvává napětí mezi parlamentem jako zákonodárným a kontrolním orgánem a vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci. Toto napětí odůvodňuje časově neomezené a v zásadě neomezitelné právo vlády prezentovat a hájit svůj postoj v parlamentu. Výkon tohoto práva ovšem podléhá nejzazší mezi v podobě zákazu zneužití."
71. U předsedy a místopředsedů Sněmovny, předsedů klubů a předsedů politických stran však přednostní právo z Ústavy nevyplývá. Je zakotveno v § 67 JŘPS, z něhož však vyplývá jedině právo na udělení slova, kdykoli o to požádají, nikoli však časová a obsahová neomezitelnost jejich projevů. Jako účel je v popředí možnost bezprostředně reagovat na průběh rozpravy či obecněji na průběh jednání Sněmovny a vystoupit kupříkladu s procedurálním návrhem, u představitelů opozice případně ještě možnost reagovat na vystoupení členů vlády; k vyjádření věcného stanoviska k projednávané věci slouží časově neomezené vystoupení řečníka pověřeného přednést stanovisko klubu podle § 58 odst. 3 a § 59 odst. 1 JŘPS, jímž jistě může být i předseda klubu nebo předseda politické strany. Výkladu § 67 JŘPS v tom smyslu, že vystoupení těch přednostních řečníků, jejichž přednostní práva nevyplývají z Ústavy, jsou časově i obsahově neomezitelná, však nelze přičíst žádný rozumný účel. Naproti tomu kolize tohoto výkladu s principem rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu je zjevná. Zvláště očividná je tato kolize v době mimo rozpravu k některému bodu, protože v této době vystupují (nadto časově a de facto i obsahově neomezitelně) výhradně řečníci s přednostním právem, a to i po velmi dlouhou dobu, což v minulosti kritizoval například poslanec Patrik Nacher (viz stenoprotokol schůze Poslanecké sněmovny, 27. 5. 2020, https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/049schuz/s049054.htm#r6). Praxe časově, počtem a de facto i obsahově neomezitelných řečí řečníků s přednostním právem je přitom hojně zneužívána k obstrukci, jak je patrné jak z projednávaného případu, tak i z předchozích případů projednávaných Ústavním soudem v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23 (viz příslušné stenoprotokoly schůzí Poslanecké sněmovny, www.psp.cz).
72. Výklad platného a účinného znění § 67 JŘPS v tom smyslu, že vystoupení přednostních řečníků, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, jsou časově i obsahově neomezitelná, je rozporný s ústavním principem rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu, a jako takový není ústavně konformní. Princip rovnosti poslanců jako reprezentantů lidu jistě neplatí absolutně a parlament ho může v rámci své autonomie stanovením pravidel parlamentního jednání přiměřeně omezit (některé možné podoby takového omezení shrnuje výše bod 65). Parlament však v § 67 JŘPS určitým řečníkům, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, výslovně zaručil jen právo na udělení slova, kdykoli o to požádají (s implicitní mezí v zákazu zneužití práva), nikoli ale časově a obsahově neomezitelnou možnost hovořit. Není proto ústavně přípustné dotvářet přednostní právo těchto řečníků pouhou parlamentní praxí do podoby fakticky neomezitelného osobního privilegia na úkor ostatních poslanců.
73. Ústavní soud shrnuje, že posuzované usnesení Poslanecké sněmovny o omezení řečnické doby na 10 minut a počtu vystoupení v rozpravě na dvě je v souladu se zákonem i s Ústavou, a nezakládá tedy vadu legislativního procesu.
VII.c.2 Ukončení rozpravy ve třetím čtení
74. Navrhovatelka dále namítá, že dne 26. 7. 2023, tedy v rámci třetího jednacího dne třetího čtení, byla rozprava ukončena pevně stanoveným časovým okamžikem hlasování na 12:30 hod., a to na základě návrhu poslance Jana Jakoba přijatého téhož dne v hlasování číslo 36, přestože do ní bylo v daném okamžiku přihlášeno 36 poslanců. Tito poslanci tak byli zbaveni možnosti vystoupit v rozpravě k návrhu zákona. Podle navrhovatelky tím došlo k porušení § 66 odst. 1 JŘPS, který stanoví, že předsedající může rozpravu ukončit pouze tehdy, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Popsaný zásah do práv opozice navrhovatelka vnímá jako závažné narušení čl. 6 Ústavy, podle něhož "politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž tato vůle musí respektovat ochranu menšin". Koaliční většina zneužila své převahy nad opozicí a vykládala JŘPS účelově a svévolně. Napadená ustanovení tedy nebyla přijata způsobem, který odpovídá zásadám demokratického právního státu a svobodné soutěži politických sil, pročež by měla být zrušena.
75. Jak bylo uvedeno výše (bod 34), Poslanecká sněmovna dne 26. 7. 2023 v čase 9:21 hod. přijala procedurální návrh poslance Jana Jakoba, který zněl: "Poslanecká sněmovna stanovuje, že hlasování o podaných návrzích a návrhu zákona jako celku v případě sněmovního tisku číslo 458 proběhne ve středu 26. července 2023 od 12.30 hodin." Předsedkyně Poslanecké sněmovny v čase 12:30 hod. ukončila rozpravu s tím, že tak bylo schváleno hlasováním číslo 36, přestože bylo do rozpravy přihlášeno ještě 36 poslanců.
76. Poslanec Jan Jakob opřel svůj procedurální návrh o usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze 26. února 1997, kterým na základě § 1 odst. 2 JŘPS Poslanecká sněmovna upravuje své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání. Podle jeho čl. 1 se Poslanecká sněmovna může usnést, že v určitém čase nebude hlasováno a hlasování o podaných návrzích proběhne ve stanovenou dobu. Jak ale Ústavní soud uvedl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 175, je zjevné, že tímto autonomním usnesením Poslanecké sněmovny nelze činit výjimky z jasného a jednoznačného ustanovení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ("Předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci."). Ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1 JŘPS, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Ke stejnému závěru dospěl Ústavní soud ve všech pěti nálezech, v nichž se tímto způsobem ukončení rozpravy zabýval (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23).
77. Jak bylo popsáno výše, samo porušení jednacího řádu, tedy zákona, ještě nezakládá bez dalšího protiústavnost. Ústavní soud musí nyní posoudit, zda v důsledku popsané vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů, a zároveň, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen (viz výše bod 42).
78. Ustanovení § 66 odst. 1 JŘPS je přitom jednou z možných konkretizací rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu, jejich svobody parlamentní řeči (čl. 27 odst. 2 Ústavy) a oprávnění poslanců účastnit se parlamentní rozpravy (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 170; srov. i výše bod 52).
79. Ústavní principy rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy mohou být jednacím řádem provedeny různě, viz např. výše (bod 65) rakouské, německé, polské a slovenské příklady umožňující ukončit rozpravu nebo stanovit její maximální délku s tím, že řečnická doba se předem rozdělí mezi poslanecké kluby. Taková omezení nebudí ústavní pochybnosti, jak ostatně uvedl německý Spolkový ústavní soud už v rozsudku BVerfGE 10, 4 ze 14. 7. 1959: "Omezení rozpravy Spolkového sněmu k určité věci na stanovenou dobu nevyvolává ústavní pochybnosti. Možnost takového omezení vyplývá z práva parlamentu rozhodnout o ukončení rozpravy. Bez tohoto práva nemůže žádný parlament dlouhodobě fungovat, protože jinak by byl vydán obstrukcím každé menšiny nebo dokonce jednotlivých poslanců. (...) Ačkoli takové rozhodnutí představuje značný zásah do práva parlamentní řeči jednotlivých poslanců, je přípustné. Právo parlamentní řeči vyplývá sice z ústavního postavení poslance. Jeho výkon však podléhá omezením, která stanovil parlament mocí své autonomie. (...) Taková opatření nacházejí své meze v podstatě a základní úloze parlamentu - být fórum pro argumenty a protiargumenty."
80. Parlament České republiky ale v § 66 odst. 1 JŘPS jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Naopak nezakotvil do JŘPS ani institut ukončení rozpravy hlasováním, ani možnost stanovit předem délku rozpravy. Konkretizoval tedy ústavní principy rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy tímto způsobem, a tak spolu s porušením § 66 odst. 1 JŘPS přijetím onoho procedurálního návrhu a následným ukončením rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny došlo i k zasažení těchto ústavních principů.
81. Zbývá posoudit, zda protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
82. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Použitý prostředek je podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 174) přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou většinu (viz též výše body 55-57).
83. Ústavní soud při posuzování kolize ústavních principů tradičně používá test proporcionality, počínaje již nálezem sp. zn. Pl. ÚS 4/94. Test proporcionality je třístupňový a vypadá takto: Prvním kritériem je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali použitý prostředek, omezující určitý ústavní princip (P1), vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný legitimní cíl (typicky ochranu jiného ústavního principu - P2). Druhým kritériem poměřování ústavních principů je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání použitého prostředku, omezujícího ústavní princip P1, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle (ochrany ústavního principu P2), avšak nedotýkajícími se ústavního principu P1. Jinými slovy, obstát může jen takové opatření, které v porovnání s jinými opatřeními způsobilými chránit ústavní princip P2 představuje minimální zásah do ústavního principu P1 (zásada minimalizace zásahu). Třetím kritériem je kritérium přiměřenosti v užším smyslu, tedy porovnání závažnosti obou v kolizi stojících ústavních principů (P1 a P2), včetně úvahy o tom, zda použitý prostředek nezasahuje do samotné podstaty dotčeného ústavního principu P1, zatímco nepoužití tohoto prostředku by pro zachování ústavního principu P2 mělo méně závažné důsledky.
84. V prvním kroku je třeba posoudit, jestli použitý prostředek, tj. přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny, byl vůbec reakcí na obstrukční chování parlamentní menšiny a zda byl způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tedy ochrany ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním.
85. Navrhovatelka v bodě 66 svého návrhu na zrušení zákona uvádí, že v "daném případě s ohledem na rozsah vystoupení opozičních poslanců ani nelze hovořit o obstrukcích". Z výše rekapitulovaných zjištění Ústavního soudu o průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně (body 30 až 37) ale vyplývá jiný závěr. Kluby ANO a SPD uplatnily své veto vůči procedurálnímu návrhu předsedy poslaneckého klubu Jana Jakoba, aby třetí čtení návrhu zákona mohlo probíhat i jindy než ve středu a v pátek mezi 9. a 14. hodinou (viz bod 33). Tyto pětihodinové časové úseky opoziční poslanci blokovali dlouhými projevy přednostních řečníků (jak je shrnuto v bodě 35) a řetězením faktických poznámek do té míry, že za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona se ke slovu nedostal žádný poslanec s řádnou přihláškou do rozpravy (viz bod 36). Poslanec Jan Jakob odůvodnil svůj procedurální návrh na stanovení pevného hlasovacího času právě obstrukčním chováním opozice (srov. stenoprotokol 71. schůze Poslanecké sněmovny, 26. 7. 2023, www.psp.cz).
86. Použitý prostředek, tj. přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny, tedy byl reakcí na obstrukční chování parlamentní menšiny. Zároveň je evidentní, že byl způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tedy prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním.
87. V druhém kroku je třeba posoudit, zda v porovnání s jinými opatřeními způsobilými chránit ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním představuje použitý prostředek minimální zásah do ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy.
88. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny skýtá jediný jiný prostředek proti obstrukci spočívající v dlouhých projevech představitelů sněmovní menšiny, a to omezení řečnické doby na 10 minut a počtu vystoupení poslance v rozpravě k jednomu projednávanému bodu na dvě (§ 59 odst. 1 a 2 JŘPS). Jak vyplývá z výše uvedeného (body 35, 36 a 85), ani tento prostředek však nebyl a ani nemohl být účinný. V posuzovaném případě se k dlouhým projevům opakovaně hlásili přednostní řečníci a v důsledku jejich obstrukčního chování za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona neubyl ze seznamu přihlášených řečníků bez přednostního práva ani jeden poslanec.
89. Alternativním prostředkem je změna přístupu Poslanecké sněmovny nebo předsedajících jejích schůzí vůči řečníkům s přednostním právem podle § 67 JŘPS, jejichž přednostní právo nevyplývá z Ústavy, v tom smyslu, že jejich projevy nejsou časově a obsahově neomezitelné a že i ony podléhají zákazu zneužití (viz výše body 69-72). Nelze však v projednávané věci klást k tíži Poslanecké sněmovně nebo předsedajícím jejích schůzí, že se dosud řídili ustálenou aplikační praxí podpořenou i komentářovou literaturou. Ani změnu přístupu předsedajících vůči řečníkům s přednostním právem tedy v projednávané věci nešlo považovat za mírnější alternativní prostředek ve smyslu druhého kroku testu proporcionality.
90. Použitý prostředek tedy byl minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Ústavní soud dospívá ke stejnému závěru, jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 176), totiž, že proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 JŘPS. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli.
91. Ve třetím kroku je třeba porovnat závažnost obou v kolizi stojících ústavních principů, včetně úvahy o tom, zda použitý prostředek nezasahuje do samotné podstaty zasažených ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, zatímco nepoužití tohoto prostředku by pro zachování ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním mělo méně závažné důsledky.
92. Není pochyb o tom, že použitý prostředek, který nejméně 36 poslancům zabránil vystoupit v posuzované rozpravě ke třetímu čtení návrhu zákona, je významným zásahem do ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Někteří z těchto poslanců sice v rozpravě již vystoupili formou faktické poznámky, to však není plnohodnotná účast v rozpravě, když, alespoň podle třetí věty § 60 odst. 1 JŘPS, nelze ve faktické poznámce uplatňovat věcná stanoviska k projednávané otázce.
93. Nelze souhlasit ani s názorem ze zaslaného osobního vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny, že obsahem rozpravy ve třetím čtení návrhu zákona má být podle § 95 JŘPS pouze případná oprava data účinnosti návrhu zákona, legislativně technických chyb, gramatických chyb atp. Okolnost, že ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze podle § 95 odst. 2 JŘPS navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení, neznamená, že se rozprava musí obsahově omezovat jen na to. Jak vyplynulo i z projednávání věci sp. zn. Pl. ÚS 41/23, třetí čtení je jediná doba, kdy lze na plénu diskutovat o pozměňovacích návrzích podaných v podrobné rozpravě druhého čtení. Ústavní soud ale připomíná, že právo poslanců prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné, že význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, a nikoli v neomezeném uplatňování práva každého jednotlivého poslance se k ní vyjádřit, a že je též podstatné, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena a zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (viz výše bod 55).
94. Přestože použitý prostředek nejméně 36 poslancům zabránil vystoupit v posuzované rozpravě ke třetímu čtení návrhu zákona, nelze dospět k závěru, že by zasáhl do samotné podstaty dotčených ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Ačkoli poslanci mají volný mandát a vykonávají ho osobně v souladu se svým slibem a nejsou vázáni žádnými příkazy (čl. 26 Ústavy), nelze odhlédnout ani od ústavního principu vyjádřeného v čl. 5 Ústavy, podle něhož je politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran. Na rozdíl od voleb do Senátu, ve kterých se uplatňuje systém většinový, vzniká Poslanecká sněmovna jako reprezentace kandidujících politických stran, popř. jejich koalic (nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 100), a voliči rozhodují o reprezentantech určité názorové skupiny, politické strany (tamtéž). Podstatné tudíž je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny.