95. Názory členů klubu ANO, kteří jako skupina poslanců podali Ústavnímu soudu tento návrh na zrušení zákona, byly artikulovány v rozpravách k prvnímu a druhému čtení všemi poslanci tohoto klubu, kteří se do těchto rozprav přihlásili, a dále v rozpravách k prvnímu, druhému a třetímu čtení (jakož i ve fázích jednacích dnů před zahájením projednávání tohoto bodu pořadu) předsedou hnutí ANO Andrejem Babišem v jeho projevech o celkové délce přibližně osm hodin, jakož i dalšími přednostními řečníky tohoto poslaneckého klubu, včetně pětačtyřicetiminutové řeči poslance Aleše Juchelky, výslovně pověřeného přednést stanovisko klubu ANO. Ústavnímu soudu není známa žádná skutečnost, ze které by vyplývalo, že klub ANO byl vzhledem k projednávané věci názorově rozpolcen a že by tedy v parlamentní rozpravě některý relevantní názorový proud zůstal nevyslyšen.
96. Výše formulovaný závěr, že proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 JŘPS, a že bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli, ukazuje na hrozící závažné narušení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Jak Ústavní soud již judikoval, obstrukce nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, neboť pak by většina - a to v rozporu s čl. 6 věty první Ústavy - nebyla s to prosadit svou vůli svobodným hlasováním; obstrukcemi sice může parlamentní menšina deklarovat svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona, ovšem v okamžiku, kdy svými obstrukcemi zásadním způsobem naruší fungování Poslanecké sněmovny, je parlamentní většina oprávněna učinit adekvátní opatření k zajištění jejího fungování (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127, srov. i nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 113).
97. Protiústavní by bylo počínání parlamentní většiny teprve tehdy, pokud by byla narušena reálná možnost poslanců i veřejnosti seznámit se s předmětem jednání a adekvátně na něj reagovat tak, aby byl naplněn účel a smysl parlamentního projednávání návrhů zákonů, případně pokud by porušení jednacího řádu bylo svévolné. Klíčová úloha přitom náleží opozici, která musí mít, jak bylo uvedeno výše, práva zaručující účast na parlamentních procedurách a umožňující parlamentní opozici vykonávat nad vládnoucí většinou kontrolu a skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit jej a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech.
98. Jak Ústavní soud shrnul výše (body 30 až 37), od předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně do jeho přijetí uplynuly dva měsíce, v rámci nichž byl návrh zákona projednáván v pěti jednacích dnech na schůzi Poslanecké sněmovny, celkem 39 a půl hodiny (při započítání fáze od zahájení schůze do zahájení projednávání tohoto jediného bodu), a dále na dvou schůzích Výboru pro sociální politiku. Usnesení Výboru pro sociální politiku, obsahující jediný později přijatý pozměňovací návrh, bylo rozesláno poslancům 35 dní před závěrečným hlasováním v Poslanecké sněmovně. Stejnou dobu měla tyto informace k dispozici i veřejnost; projednávání návrhu zákona bylo předmětem značného zájmu sdělovacích prostředků.
99. Ústavní soud tedy shodně jako v předchozích podobných případech konstatuje, že průběh legislativního procesu jako celek nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93).
100. Ústavní soud uzavírá, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1 JŘPS, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1 JŘPS došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Protichůdný ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy) ale v daném případě z výše uvedených důvodů převážil nad zasaženými ústavními principy. Postup Poslanecké sněmovny v této věci byl tedy v souladu s Ústavou.
101. Ústavní soud však dodává, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 JŘPS není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze je chápat jen jako naprosto krajní východisko z nouze. Onu nouzi přitom nevytváří jen aktuální průběh legislativního procesu v konkrétním případě, ale i dlouhodobě nevhodný stav, kdy JŘPS výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. Ústavní soud proto opakuje, že považuje aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikaci) za dlouhodobě neudržitelný a apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 203). Reforma jednacího řádu je v zájmu jakékoli dnešní i budoucí vládní většiny i opozice. Jak uvedl Ústavní soud výše, paralyzovaný parlament nemůže řádně plnit ani svoji zákonodárnou funkci, ani sloužit veřejnosti jako fórum pro argumenty a protiargumenty (bod 56). Dobré fungování parlamentu je přitom zásadní pro dobré fungování demokracie.
VII.c.3 Způsob předložení přijatého pozměňovacího návrhu
102. Navrhovatelka dále zpochybňuje způsob předložení přijatého pozměňovacího návrhu. Upozorňuje, že původní vládní návrh zákona, projednaný a schválený usnesením vlády č. 385 ze dne 24. 5. 2023, počítal se zachováním přechodného období jako s prostředkem ochrany legitimního očekávání osob, které již splňovaly podmínky pro čerpání předčasného důchodu, avšak dosud o něj nepožádaly. Přechodné období odstranil pozměňovací návrh koaličního poslance a předsedy Výboru pro sociální politiku Víta Kaňkovského, podaný během 34. schůze výboru dne 21. 6. 2023. Navrhovatelka s odkazem na veřejné vyjádření poslance Víta Kaňkovského dovozuje, že pozměňovací návrh byl iniciován ze strany MPSV, a to navzdory tomu, že vláda předtím formálně schválila opačný postup. Tato "pokoutná změna návrhu ze strany MPSV" podle navrhovatelky zcela popírá transparentnost a logiku legislativního procesu a odporuje Legislativním pravidlům vlády. Tím byl porušen princip předvídatelnosti práva, čímž uvedený postup "nabyl zjevně protiústavního rozměru".
103. Ústavní soud zjistil, že tento pozměňovací návrh, který Výboru pro sociální politiku předložil poslanec Vít Kaňkovský, přijal výbor 21. 6. 2023; pro bylo 10 členů výboru, proti 4 a 2 se zdrželi. Téhož dne bylo usnesení výboru včetně tohoto pozměňovacího návrhu navrženého výborem rozesláno všem poslancům. Podstatou pozměňovacího návrhu je rozpojení původního bodu 1 ("Pojištěnec má nárok na starobní důchod před dosažením důchodového věku, jestliže získal dobu pojištění 40 let a do dosažení důchodového věku mu ode dne, od něhož se starobní důchod přiznává, chybí nejvýše 3 roky...") do dvou bodů - v bodě 1 budou 3 roky do dosažení důchodového věku, v bodě 2 doba pojištění 40 let. Smyslem tohoto rozpojení zjevně bylo odlišení data účinnosti.
104. Celý zákon měl podle původního vládního návrhu nabývat účinnosti prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení, jen nové pravidlo o odchodu do předčasného důchodu nejdříve 3 roky před dosažením důchodového věku za splnění doby pojištění 40 let mělo nabýt účinnosti o rok později; pozměňovacím návrhem sociálního výboru doba pojištění 40 let bude účinná až za rok, ale pravidlo o 3 letech před dosažením důchodového věku bude účinné prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení.
105. Podle § 63 odst. 1 JŘPS se pozměňovací návrhy mají vztahovat k určité věci projednávaného bodu a má z nich být zřejmé, na čem se má Sněmovna usnést, přičemž pozměňovacím návrhem se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. Podle § 92 odst. 1 JŘPS v tehdejším znění garanční výbor, popřípadě další výbor nebo výbory, jimž byl návrh zákona přikázán, předloží po jeho projednání předsedovi Sněmovny usnesení, v němž zejména doporučí Sněmovně, zda má návrh zákona schválit či nikoliv. Doporučí-li výbor Sněmovně přijmout k návrhu zákona pozměňovací návrhy, přesně je formuluje.
106. Posuzovaný pozměňovací návrh byl podán a přijat zcela v souladu s § 63 odst. 1 a § 92 odst. 1 JŘPS, a nebudí tak pochybnosti ohledně souladu se zákonem.
107. Posuzovaný pozměňovací návrh se týká výhradně časové působnosti, jinak obsahově na návrhu zákona nic nemění, nevyvolává tedy žádné podezření, že by mohlo jít o tzv. přílepek v duchu nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a Pl. ÚS 41/23.
108. Posuzovaný pozměňovací návrh nemohl být překvapivý ani časově. Usnesení Výboru pro sociální politiku, obsahující tento jediný později přijatý pozměňovací návrh, bylo rozesláno poslancům 20 dní před začátkem druhého čtení, 28 dní před začátkem třetího čtení a 35 dní před závěrečným hlasováním v Poslanecké sněmovně. Stejnou dobu měla tyto informace k dispozici i veřejnost; projednávání návrhu zákona bylo předmětem značného zájmu sdělovacích prostředků. Navíc nešlo o pozměňovací návrh nikterak rozsáhlý či komplikovaný.
109. Ani tvrzená spolupráce předkládajícího poslance s MPSV a rozpor s původním vládním návrhem zákona nebudí ústavní pochybnosti. Oprávnění poslanců a sněmovních výborů předkládat pozměňovací návrhy k předloženým návrhům zákonů a pravomoc Poslanecké sněmovny je schvalovat je samozřejmým důsledkem zákonodárné pravomoci Parlamentu podle čl. 15 Ústavy.
110. A ani případné porušení Legislativních pravidel vlády nemůže založit protiústavnost zákona, což Ústavní soud konstatoval už v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a Pl. ÚS 19/16; interní normativní instrukce, jíž jsou Legislativní pravidla vlády, referenčním kritériem ústavnosti a zákonnosti právního předpisu být nemůže (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/16, bod 56).
111. Způsob předložení a přijetí posuzovaného pozměňovacího návrhu je tedy v souladu se zákonem i s Ústavou, a nezakládá tak vadu legislativního procesu.
VII.c.4 Shrnutí přezkumu ústavní konformity legislativního procesu
112. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že posuzovaný zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Usnesení Poslanecké sněmovny o omezení řečnické doby na 10 minut a počtu vystoupení v rozpravě na dvě, stejně jako způsob předložení a přijetí posuzovaného pozměňovacího návrhu, byly v souladu se zákonem i s Ústavou, a nezakládají tedy vadu legislativního procesu.
113. Ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1 JŘPS, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1 JŘPS došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy. Protichůdný ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy) ale v daném případě z výše uvedených důvodů převážil nad zasaženými ústavními principy. Proti používaným obstrukčním metodám totiž nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 JŘPS. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli. Nedošlo přitom k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko.
114. Ústavní soud však opakuje, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 JŘPS není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze je chápat jen jako naprosto krajní řešení, a znovu apeluje na všechny a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin.
VIII.
Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení
VIII.a Podstata a rozsah přezkumu
115. Navrhovatelka v bodě 122 návrhu formulovala tzv. eventuální petit, v němž uvedla, že neshledá-li Ústavní soud důvody pro zrušení změnového zákona z procesních důvodů (z důvodu vad legislativního procesu), pak navrhuje pouze zrušení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona. Proti žádným jiným obsahovým změnám zákona o důchodovém pojištění navrhovatelka nebrojí. Ústavní soud tedy věcnému přezkumu podrobil právě a jen tato ustanovení, resp. jejich spojení a dále se v tomto nálezu nevěnuje např. změnám v oblasti tzv. krácení za předčasnost podle § 36 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění či úpravě valorizačního mechanismu podle § 67 téhož zákona.
116. Nad rámec toho je třeba doplnit, že Ústavní soud posuzuje ústavní konformitu § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění právě a jen ve spojení s čl. III změnového zákona, který stanovil účinnost nové právní úpravy (dále společně jako "napadená úprava"). Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění s účinností od 1. 10. 2023 změnilo podmínky pro odchod do předčasného starobního důchodu, když nově stanovilo, že do něj lze vstoupit nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku. Před touto změnou přitom zákon umožňoval některým pojištěncům odejít do předčasného důchodu až pět let před dosažením řádného důchodového věku. Proti této změně jako takové však navrhovatelka nebrojí. V bodě 88 návrhu výslovně uvedla, že "(...) nenapadají tuto změnu z hlediska její možné protiústavnosti co do samého zmíněného parametru." Protiústavnost spatřuje navrhovatelka až v tom, jaké dopady měla napadená úprava na legitimní očekávání pojištěnců, a to zejména těch, kteří před její účinností splnili věkovou podmínku, ale od účinnosti ji splňovat dočasně přestali.
117. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ve zde posuzované věci neprovádí tzv. test racionality, který formuloval pro účely ústavněprávního přezkumu v oblasti sociálních práv (viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 103; Pl. ÚS 54/10, bod 48; Pl. ÚS 15/24, bod 97). Základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, kterého je napadená úprava součástí, je sice sociální právo, navrhovatelka však rozpor napadené úpravy s čl. 30 odst. 1 Listiny nenamítá. Proto Ústavní soud zaměřil svou pozornost výhradně na otázku tvrzeného zásahu do legitimního očekávání pojištěnců a jejich důvěry v neměnnost právního řádu.
VIII.b Právní úprava předčasných starobních důchodů a její účel
118. Ústavní soud považuje pro kontext posouzení návrhu za důležité nejprve shrnout základy právní úpravy předčasných starobních důchodů (dále jen "předčasné důchody"). Účelem předčasných důchodů je primárně poskytnout dávky osobám, které v předdůchodovém věku ztratí zaměstnání a je pro ně obtížné je znovu nalézt (srov. Lang, R., Voříšek, V., Pelikánová, H., Pikorová, G., Holečková, R. Zákon o důchodovém pojištění. Komentář. Wolters Kluwer, 2024, s. 206 a 266). Právě proto jsou dávky předčasného důchodu koncipovány tak, že je na rozdíl od řádného starobního důchodu nelze vyplácet souběžně s výkonem výdělečné činnosti; započetím výdělečné činnosti tedy vlastně zaniká hlavní důvod, který vedl k přiznání předčasného důchodu (§ 37 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění).
119. V praxi si lze představit širokou škálu důvodů a životních okolností, které k odchodu do předčasného důchodu vedou. Může jít např. o dlouhodobou únavu či nemoc, péči o blízkého člověka, ale i chuť užít si ve stáří více volného času. Tyto důvody není třeba prokazovat a je na každém pojištěnci, zda do předčasného důchodu po splnění zákonných předpokladů odejde. Nelze však opomíjet, že základním účelem předčasných důchodů je kompenzovat snížení schopnosti vykonávat soustavnou výdělečnou činnost a s tím související ztíženou možnost nalézt zaměstnání. Zatímco pobírání řádného starobního důchodu je běžným důsledkem splnění podmínek pro jeho přiznání, oproti tomu předčasný důchod představuje výjimku, jejíž využití závisí na individuálním rozhodnutí pojištěnce dle konkrétních životních okolností. Předčasný důchod tedy není standardním a očekávatelným prodloužením doby řádného starobního důchodu (srov. obdobně větu druhou bodu 27 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2025 č. j. 4 Ads 184/2024-20).
120. S výše uvedeným bezprostředně souvisí další odlišnost předčasných a řádných starobních důchodů, spočívající v tom, že nárok na předčasný důchod nevzniká pouhým splněním podmínek, ale až dnem, od něhož je přiznán, a to na základě žádosti pojištěnce (§ 31 odst. 2 věta druhá zákona o důchodovém pojištění). Podání žádosti je tedy hmotněprávní podmínkou nároku na předčasný důchod (právní věta rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2025 č. j. 4 Ads 184/2024-20, shodně komentář k zákonu o důchodovém pojištění, cit. výše, s. 208). Předčasný důchod je proto možné přiznat nejdříve ode dne podání žádosti; nelze jej na rozdíl od řádného starobního důchodu přiznat zpětně za období, kdy pojištěnec nepodal žádost o přiznání, přestože ostatní podmínky pro přiznání splňoval.
121. Podmínky pro přiznání dávek předčasného důchodu stanoví § 31 zákona o důchodovém pojištění. Zákon vyžaduje postupné splnění tří podmínek: nejprve je třeba získat potřebnou dobu pojištění a určitý věk, a nakonec podat samotnou žádost o důchod. Do 30. 9. 2023 zákon umožňoval odejít do předčasného důchodu s až pětiletým předstihem (v závislosti na výši důchodového věku dané osoby). Napadená úprava věkovou podmínku s účinností od 1. 10. 2023 zpřísnila a sjednotila. Nově platí, že všichni pojištěnci, kteří nezískali nárok na předčasný důchod do konce září roku 2023, mohou do tohoto důchodu odejít nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku.
122. Pokud jde o podávání žádostí o předčasný starobní důchod, podle § 81 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 30. 11. 2023, se za den uplatnění nároku na dávku důchodového pojištění považuje den, kdy se oprávněná osoba poprvé obrátila na příslušný orgán s žádostí o přiznání dávky. S účinností od 1. 12. 2023 došlo k určitým změnám, které směřují ke zjednodušení celého procesu (zejména zavedením možnosti elektronického podání žádosti). Již před účinností napadené úpravy však bylo možné podávat prosté blanketní žádosti, které se nepovažují za žádosti v pravém slova smyslu, ale za pouhé uplatnění nároku podle § 81 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Pojištěnec, který podal blanketní žádost, má následně 90 dnů na to, aby se dostavil na příslušnou pobočku OSSZ k sepsání formální žádosti. Během této doby si může odchod do předčasného důchodu rozmyslet. Pokud k sepsání řádné žádosti ve lhůtě 90 dnů nedošlo, považuje se blanketní uplatnění nároku za neúčinné. (poznámka pod čarou č. 1)
123. Konečně, důležitou okolností, která se pojí s přiznáním předčasného důchodu, je, že zbavuje pojištěnce jednou provždy možnosti čerpat řádný starobní důchod v plné výši (§ 31 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění). Účinkem přiznání předčasného důchodu je tedy obecně trvalé snížení dávky, která bude pojištěnci nadále vyplácena (tzv. krácení za předčasnost).
VIII.c Vymezení modelových situací a účinků, které napadená úprava vyvolává
124. Ústavní soud nyní popíše, jaké účinky napadená právní úprava vyvolala z hlediska zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád a jeho stabilitu (neměnnost). Tyto účinky lze rozdělit na dvě modelové situace různých skupin pojištěnců, které je nutné posuzovat odděleně.
VIII.c.1 První modelová situace - zásah do již splněné věkové podmínky
125. První situaci, resp. první skupinu osob, představují ti pojištěnci, kteří přede dnem nabytí účinnosti napadené úpravy splňovali věkovou podmínku pro odchod do předčasného důchodu (a současně podmínku doby pojištění), ale po účinnosti napadené úpravy ji splňovat přestali. Do 30. 9. 2023 tedy měli možnost o předčasný důchod požádat, pokud by se tak rozhodli, avšak od 1. 10. 2023 této možnosti pozbyli.
126. Znemožnění podání žádosti je přitom u těchto pojištěnců dočasné povahy. Napadená úprava způsobila, že se okamžik splnění věkové podmínky u těchto osob posunul, a to maximálně o dva roky. Pro ilustraci: splňoval-li pojištěnec věkovou podmínku podle předchozí právní úpravy již od 1. 3. 2023 (tj. dosáhl věku o 5 let nižšího než důchodový), ale o předčasný důchod zatím nepožádal, pak podle nové úpravy účinné od 1. 10. 2023 o něj mohl požádat až od 1. 3. 2025. V takovém případě tedy napadená úprava odkládá možnost čerpat předčasný důchod o 1 rok a 5 měsíců (nelze hovořit o minimálně dvouletém odkladu, jak tvrdí navrhovatelka). Maximální dobou odkladu jsou 2 roky, a to v ilustrativní situaci, kdy pojištěnec splnil věkovou podmínku ke dni 30. 9. 2023, ale napadená úprava nově způsobila, že ji nakonec splní až ke dni 30. 9. 2025.
127. Napadená úprava tedy na tuto skupinu pojištěnců dopadla tak, že (nejpozději) ode dne platnosti novely, tedy od 7. 9. 2023, stáli před rozhodnutím, zda do 30. 9. 2023 podají žádost o předčasný důchod za stávajících podmínek, anebo tuto možnost nevyužijí s tím, že se jim od 1. 10. 2023 na určitý čas (maximálně na 2 roky) uzavře. Novela způsobila, že tito pojištěnci, kteří před 1. 10. 2023 splňovali věkovou podmínku, ji po tomto datu dočasně splňovat přestali. Jde tedy o zklamanou důvěru pojištěnců v to, že budou moci i po 30. 9. 2023 podat žádost o dávky předčasného důchodu, nastane-li v jejich životě okolnost, kvůli níž o to projeví zájem.
VIII.c.2 Druhá modelová situace - zásah do důvěry v blížící se splnění věkové podmínky
128. Druhou skupinu pojištěnců, jejichž důvěra v právní stav byla napadenou úpravou zasažena, tvoří ti, kteří před účinností novely věkovou podmínku pro předčasný důchod ještě nesplňovali, ale mohli očekávat, že ji brzy po 30. 9. 2023 splní. Například osoba, která plánovala, že po dosažení požadovaného věku v listopadu 2023 požádá o předčasný důchod, musela své záměry přehodnotit. Zářijová novela, účinná od 1. 10. 2023, tento plán znemožnila, protože nově stanovila, že věkovou podmínku tato osoba splní až o dva roky později, tedy v listopadu 2025.
129. U této skupiny pojištěnců tedy napadená úprava v každém případě odkládá možnost odchodu do předčasného důchodu o celé 2 roky. Jedná se o zklamané očekávání pojištěnce, že v období po 30. 9. 2023 začne splňovat věkovou podmínku nutnou pro případné podání žádosti o předčasný důchod.
VIII.d Posouzení ústavnosti napadené úpravy v první modelové situaci
130. Ústavní soud nyní posoudí ústavnost účinků napadené úpravy v první modelové situaci. Činí tak ve třech krocích s ohledem na námitky navrhovatelky, a to od těch nejzávažnějších. Ústavní soud nejprve zdůvodní, proč napadená úprava nevyvolává účinky pravé retroaktivity. Dále vysvětlí, že pojištěnci neměli legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol"), a současně se vypořádá s použitelností nálezu sp. zn. III. ÚS 3493/15. Nakonec Ústavní soud popíše, že napadená úprava vyvolává účinky nepravé retroaktivity, která je v posuzované věci přípustná.
VIII.d.1 Nejde o pravou retroaktivitu
131. Pravá retroaktivita nastává, zasáhne-li zákonodárce k tíži dotčené osoby novým pravidlem do skutkového stavu, který započal a také byl ukončen v minulosti. Pravá retroaktivita tedy znamená, že nová právní úprava spojuje s již ukončeným skutkovým stavem (uzavřenou právní skutečností) jiné právní účinky (následky), než stanovilo dosavadní pravidlo (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 136). Ústavní pořádek pravou retroaktivitu výslovně zakazuje ve vztahu k trestnímu právu hmotnému v čl. 40 odst. 6 Listiny. Z čl. 1 Ústavy pak bývá dovozována její obecná nepřípustnost, přičemž z tohoto pravidla existují výjimky (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/23, bod 45).
132. Klíčovým hlediskem pro posouzení, zda určitá právní úprava vykazuje znaky pravé retroaktivity, je určení okamžiku, kdy dochází k uzavření skutkového stavu, do něhož nová právní úprava zasahuje. Jinak řečeno, pravá retroaktivita nastává, až když nová právní úprava stanoví odlišné důsledky něčeho, co se celé odehrálo a uzavřelo před touto novou úpravou. Skutkový stav přitom zpravidla nelze považovat za ukončený již v okamžiku splnění jednotlivých zákonných podmínek pro vznik určitého práva či nároku. K uzavření skutkového stavu naopak typicky dochází až v momentě přiznání nároku nebo alespoň podání návrhu na jeho přiznání - typickou pravou retroaktivitu představuje až zpětné odejmutí již přiznaných nároků (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 30/23, bod 149).
133. Napadená úprava ve zde posuzované věci pravý zpětný účinek nevyvolává. Navrhovatelce nelze přisvědčit v tom, že napadená úprava odebrala již dosažené nároky. Jak bylo popsáno výše, za den vzniku nároku na předčasný důchod se považuje den, od něhož je tento důchod přiznán (a nikoli den vydání rozhodnutí správního orgánu). Den, od kterého má být důchod přiznán, přitom vymezuje sám pojištěnec v žádosti; může jím být nejdříve den podání žádosti, ale i pozdější den, který pojištěnec uvede. Žádost je přitom hmotněprávní podmínkou nároku. Čl. II bod 1 změnového zákona současně stanoví, že o nárocích, které vznikly přede dnem nabytí účinnosti nové právní úpravy, se rozhodne podle dosavadních předpisů. Z toho plyne, že všem pojištěncům, kteří do 30. 9. 2023 splňovali všechny tři hmotněprávní podmínky pro přiznání předčasného důchodu (věk, doba pojištění a podání žádosti), byl předčasný důchod přiznán, i kdyby o něm bylo rozhodnuto za účinnosti nové (zde napadené) úpravy.
134. V posuzovaném případě nelze za ukončení skutkového stavu, do něhož napadená právní úprava zasahuje, považovat již samotné splnění věkové podmínky (a získání potřebné doby pojištění). I když napadená úprava stanovila, že pojištěnec přestává splňovat jednu z již dříve splněných podmínek, nejedná se o případ pravé retroaktivity. Skutkový stav, rozhodný pro posouzení typu retroaktivity, je totiž ve zde posuzovaném případě ukončen až naplněním všech tří hmotněprávních podmínek vzniku nároku, a to navíc jen za specifické situace, kdy jednou z nich je samotné podání žádosti o přiznání nároku.
135. Napadená úprava, která některým pojištěncům odňala (resp. odňala a odsunula) splnění věkové podmínky, se tedy nijak nedotkla již vzniklých nároků, a proto se nejedná o pravou retroaktivitu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 67). Negativně se napadená úprava nedotkla žádného pojištěnce, který ke dni účinnosti napadené úpravy splňoval všechny tři hmotněprávní podmínky vzniku nároku včetně podání žádosti, tedy měl dostatečný věk, dobu pojištění a podal žádost o předčasný důchod. Navrhovatelce nelze přisvědčit v jejím tvrzení, že by napadená úprava odebrala pojištěncům ze dne na den již dosažené nároky.
VIII.d.2 Pojištěnci nezískali legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě
136. Přestože napadená úprava nemá účinky pravé retroaktivity, ústavní přezkum se tímto zjištěním nevyčerpává. Právní jistota jednotlivce může být dotčena i jinými, méně intenzivními zásahy. Jedním z takových je zásah do legitimního očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Tento pojem představuje zvláštní typ důvěry jednotlivce v právní řád, jež má povahu základního práva chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02; Pl. ÚS 30/23, bod 139).
137. Z výše uvedeného plyne, že legitimní očekávání směřující k nabytí konkrétního majetku je fakticky považováno za majetek chráněný Dodatkovým protokolem a ústavním pořádkem (nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 80). Právě proto je však třeba s pojmem legitimní očekávání ve vztahu k majetku zacházet velmi obezřetně. Jde o autonomní pojem, který má určitou kvalitu a nelze jej ztotožňovat s obecně chápanou důvěrou jednotlivce v právní řád či předvídatelnost právní úpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138).
138. Argumentace v ústavním právu často trpí právě nepřiléhavým používáním dříve vyslovených obecných závěrů, formulovaných ve specifickém kontextu. Takový přístup může vést k pozvolnému rozostření významu pojmů, jejichž precizní vymezení je však pro ústavní argumentaci klíčové. Jinak řečeno, neopatrné rozšiřování významu ústavněprávních pojmů vede nakonec k jejich vyprázdnění. Ústavní soud proto považuje za nezbytné shrnout judikaturu ESLP, která pojem legitimního očekávání nabytí majetku systematicky vymezuje. Právě pod vlivem judikatury štrasburského soudu totiž Ústavní soud v této oblasti rozhoduje (srov. Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání v judikatuře ústavního soudu. In: Sborník z konference Dny práva - Brno, 2008). Ústavní soud by hypoteticky mohl legitimní očekávání nabytí majetku chránit silněji než ESLP, avšak nečiní tak; standard ochrany poskytovaný Ústavním soudem a ESLP se v této oblasti shoduje (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/13, Pl. ÚS 15/24 či Pl. ÚS 18/24).
139. Pod ochranu legitimního očekávání nabytí majetku mohou podle judikatury ESLP spadat i sociální dávky včetně důchodů (rozsudek velkého senátu ve věci Stec a ostatní proti Spojenému království ze dne 6. 7. 2005, č. 65731/01, § 54; rozsudek ve věci Valkov a ostatní proti Bulharsku ze dne 25. 10. 2011, č. 2033/04, § 84). Právní úprava, ze které plynou nároky na sociální dávky, tedy spadá do oblasti působnosti čl. 1 Dodatkového protokolu (rozhodnutí ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku ze dne 17. 1. 2023, č. 54805/15, § 79).
140. Změna podmínek pro výplatu určité sociální dávky přitom sama o sobě nezakládá zásah do legitimního očekávání nabytí majetku. Jinak řečeno, existence právní úpravy, z níž určitá dávka může být odvozena, neznamená sama o sobě legitimní očekávání nabytí majetku. ESLP opakovaně zdůraznil, že o legitimní očekávání nabytí majetku se nejedná, pokud neexistoval vymahatelný a dostatečně podložený nárok ("enforceable claim that was sufficiently established", srov. rozsudek velkého senátu ve věci Kopecký proti Slovensku ze dne 28. 9. 2004, č. 44912/98, § 49). V rozsudku velkého senátu ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku ze dne 13. 12. 2016, č. 53080/13, pak ESLP shrnul, že pro existenci legitimního očekávání nabytí majetku musí existovat uplatnitelné právo s řádným hmotněprávním podkladem ("assertable right which may not fall short of a sufficiently established, substantive proprietary interest under the national law", § 79 rozsudku).
141. Ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku rovněž ESLP odlišil dvě kategorie případů. Prvním je situace, kdy pojištěnec nesplňuje, případně přestal splňovat podmínky pro přiznání dávky v důsledku okolností, které vznikly na jeho straně. V takovém případě nelze hovořit o existenci legitimního očekávání nabytí majetku (srov. § 86 citovaného rozsudku). Příkladem může být příjemce invalidního důchodu, který se natolik zotaví, že již nesplňuje zákonné podmínky pro jeho pobírání. Naproti tomu druhou kategorií jsou případy, kdy je dávka odňata nebo snížena v důsledku legislativních změn, tedy bez změny na straně pojištěnce. Může jít například o změnu zákonných kritérií pro hodnocení invalidity, aniž by došlo ke změně samotného zdravotního stavu posuzované osoby. V takovém případě pak dle ESLP může jít o zásah do práv chráněných čl. 1 Dodatkového protokolu (§ 86 citovaného rozsudku).
142. Ani změna podmínek pro výplatu dávky není zakázána sama o sobě. Specifické okolnosti posuzované věci však mohou výjimečně vést k tomu, že zákon nepřiměřeně zasáhne do právní jistoty jednotlivce (§ 88 a § 89 rozsudku ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku). Legitimní očekávání nabytí majetku přitom v takových případech musí mít určitý právní základ. Jednotlivec (příjemce dávky) se musel spoléhat na určitý právní akt, který mu legitimní očekávání založil - např. smlouvu, jednání orgánu veřejné správy či soudní rozhodnutí. K tomu se v judikatuře ESLP mnohdy jako rozhodující přidala okolnost, že se jednalo o odebrání či snížení dávek, na jejichž čerpání byl pojištěnec existenčně zcela závislý (srov. rozhodnutí ve věcech Bélané Nagy proti Maďarsku, Kopecký proti Slovensku, Stretch proti Spojenému království ze dne 24. 6. 2003, č. 44277/98; Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku ze dne 9. 2. 1993, č. 12742/87; Gratzinger a Gratzingerová proti České republice ze dne 10. 7. 2002, č. 39794/98; Moskal proti Polsku ze dne 15. 9. 2009, č. 10373/05).
143. Nadto je třeba doplnit, že ani existence legitimního očekávání nabytí majetku a zásahu do něj neznamená bez dalšího porušení ústavně chráněných práv. Přípustnost každého zásahu je třeba testovat a v případě legitimního očekávání nabytí majetku se tak v judikatuře ESLP děje nejčastěji prostřednictvím tzv. fair balance testu, který hodnotí spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem, sledovaným právní úpravou, a ochranou vlastnického práva, resp. nabytého majetku jednotlivce (např. rozsudek velkého senátu ve věci Beyler proti Itálii ze dne 5. 1. 2000, č. 33202/96, § 107 a násl.; rozsudek ve věci Bélané Nagy proti Maďarsku, § 115 a násl.).
144. Lze shrnout, že posouzení legitimního očekávání nabytí majetku probíhá ve dvou krocích: nejprve je třeba určit, zda vůbec vzniklo, a teprve následně zkoumat, zda zásahem do něj došlo k porušení práv chráněných čl. 1 Dodatkového protokolu. Tyto dva kroky je nutno důsledně odlišovat. Přitom již v prvním kroku vnímá ESLP legitimní očekávání nabytí majetku úžeji, než se může jevit z izolovaných citací z judikatury. K jeho existenci je zapotřebí, aby jednotlivec disponoval konkrétním, vymahatelným a jasně založeným, tedy dostatečně "hmatatelným" právem či nárokem. Zároveň tu musí být okolnost, že jednotlivec měl důvěru v určitý právní akt, který mu majetek již do určité míry přiznal. ESLP navíc zejména ve vztahu k sociálním dávkám přikládá značnou váhu konkrétním skutkovým okolnostem, především tehdy, je-li příjemce na čerpání dávek existenčně závislý. I pokud jsou tyto přísné podmínky pro vznik legitimního očekávání splněny, musí být případný zásah do něj posouzen ve druhém kroku z hlediska přípustnosti.
145. Ve světle těchto východisek je třeba odmítnout argumentaci navrhovatelky, která prostřednictvím zdánlivě přiléhavých citací z judikatury ESLP a Ústavního soudu podporuje svůj závěr o porušení legitimního očekávání nabytí majetku pojištěnců ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Pojištěnci neměli žádné právo (tím méně nárok, jak bylo uvedeno výše), které by bylo možné považovat za legitimní očekávání nabytí konkrétního majetku. Pojištěnci, kteří doposud nesplnili jednu z hmotněprávních podmínek přiznání nároku tím, že nepožádali o přiznání předčasného důchodu, neměli nijak konkrétní, vymahatelné, jasně založené, ani jinak dostatečně "hmatatelné" právo, které by zakládalo legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu judikatury ESLP.