Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra (soudce zpravodaje) a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 71 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., a která je zastoupena Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení, a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Stručné vymezení věci
1. Skupina 71 poslanců (navrhovatelka) se podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu domáhá zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "změnový zákon"). Navrhovatelka namítá, že v průběhu legislativního procesu došlo k protiústavním vadám.
2. Po obsahové stránce tvrdí navrhovatelka protiústavnost § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona. Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění zavedlo s účinností od 1. 10. 2023 možnost odejít do předčasného starobního důchodu nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku, namísto dřívějších pěti let. Navrhovatelka však nezpochybňuje tuto změnu jako takovou, ale jen její časové účinky, vyplývající z čl. III změnového zákona, který stanovil datum účinnosti novely. Navrhovatelka tvrdí, že právní úprava zasáhla do legitimního očekávání pojištěnců, a to zejména těch, kteří přede dnem nabytí účinnosti novely již splňovali podmínky pro odchod do předčasného starobního důchodu, avšak doposud o něj nepožádali, přičemž s účinností novely podmínky splňovat přestali.
3. V první části nálezu se Ústavní soud věnuje ústavní konformitě legislativního procesu, který vedl k přijetí novely. Následně podrobuje věcnému přezkumu § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona.
4. Napadené ustanovení zákona o důchodovém pojištění zní:
§ 31
(1) Pojištěnec má nárok na starobní důchod před dosažením důchodového věku, jestliže získal dobu pojištění 40 let a do dosažení důchodového věku mu ode dne, od něhož se starobní důchod přiznává, chybí nejvýše 3 roky. Do doby pojištění potřebné pro vznik nároku na starobní důchod podle předchozí věty se náhradní doby pojištění započítávají v rozsahu podle § 29 odst. 5.
5. Napadené ustanovení změnového zákona zní:
Čl. III
Účinnost
Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení, s výjimkou čl. I bodu 2, který nabývá účinnosti prvním dnem třináctého kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení.
II.
Argumentace navrhovatelky
6. Argumentaci navrhovatelky lze rozdělit do dvou rovin. Zaprvé namítá protiústavní způsob projednání a přijetí změnového zákona. Zadruhé, ve vztahu k § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona navrhovatelka namítá protiústavnost samotného obsahu napadeného ustanovení, resp. toho, že ke změně právní úpravy došlo bez jakéhokoli přechodného období.
7. K průběhu legislativního procesu navrhovatelka uvádí, že za protiústavní považuje (až) závěrečnou fázi 3. čtení. Vládní většina omezila práva opozičních poslanců v průběhu třetího čtení, probíhajícího ve dnech 19. 7., 21. 7. a 26. 7. 2023. Již druhý jednací den, tedy 21. 7. 2023, byla na návrh vládního poslance Jana Jakoba zkrácena doba vystoupení jednotlivých poslanců na dvakrát deset minut s odůvodněním, že "opozice chce řečnit ještě poměrně dlouho a je evidentní, že asi nechce dnes skončit". Byť tento postup může být formálně souladný s § 59 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále také "JŘPS"), podle navrhovatelky je vzhledem k důležitosti změnového zákona "zcela neadekvátní". To platí tím spíše, že první jednací den začala rozprava až v 12:40 hod. dlouhým vystoupením ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečky, přičemž teprve během zbývajících 50 minut mohli vystoupit další poslanci.
8. Z pohledu navrhovatelky je dále zásadní, že dne 26. 7. 2023, tedy v rámci třetího jednacího dne třetího čtení, byla rozprava ukončena pevně stanoveným časovým okamžikem hlasování na 12:30 hod., a to na základě návrhu poslance Jana Jakoba, přestože do ní bylo v daném okamžiku přihlášeno 36 poslanců. Tito poslanci tak byli zbaveni možnosti vystoupit v rozpravě k návrhu zákona v rozporu s § 66 odst. 1 JŘPS, který stanoví, že předsedající může rozpravu ukončit pouze tehdy, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Popsaný zásah do práv opozice navrhovatelka vnímá jako závažné narušení čl. 6 Ústavy, podle něhož "politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž tato vůle musí respektovat ochranu menšin". Koaliční většina zneužila své převahy nad opozicí a vykládala JŘPS účelově a svévolně. Napadená ustanovení tedy nebyla přijata způsobem, který odpovídá zásadám demokratického právního státu a svobodné soutěži politických sil.
9. Navrhovatelka se dále podrobně vyjadřuje k materiální protiústavnosti § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení se změnovým zákonem. Jde o jediné napadené ustanovení, jehož podstatu a obsah navrhovatelka považuje za protiústavní bez ohledu na eventuální protiústavnost legislativního procesu. Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění nově zavádí možnost odejít do předčasného důchodu nejdříve 3 roky před dosažením řádného důchodového věku, namísto dřívějších 5 let. Navrhovatelka však uvádí, že toto ustanovení nenapadá z hlediska možné protiústavnosti, co do samého věkového parametru. Protiústavnost spatřuje v tom, že ke změně došlo bez jakéhokoli přechodného období, které by chránilo nároky osob již splňujících podmínky pro přiznání předčasného důchodu, které o něj však doposud nepožádaly. Tím byly odebrány již vzniklé, individualizovatelné nároky a současně porušena zásada ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a zákazu retroaktivity. I když pojištěnec doposud o předčasný důchod nepožádal, měl podle navrhovatelky legitimní očekávání, že v případě nutnosti, vyplývající z určité životní události, bude takovou možnost moci využít. Bylo na místě přinejmenším postupovat podle tehdy účinného zákona o Sbírce zákonů (a účinnost tak stanovit na 1. 1. 2024). Navrhovatelka považuje pro posuzovanou věc za přiléhavé zejména nálezy sp. zn. III. ÚS 3493/15 a Pl. ÚS 1/20.
10. Také v souvislosti s tvrzenou protiústavností § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení se změnovým zákonem však navrhovatelka poukazuje na vady zákonodárného procesu. Upozorňuje, že původní vládní návrh, projednaný a schválený usnesením vlády č. 385 ze dne 24. 5. 2023, počítal se zachováním přechodného období jako s prostředkem ochrany legitimního očekávání osob, které již podmínky pro čerpání předčasného důchodu splňovaly, avšak dosud ho nevyužily. Přechodné období však odstranil pozměňovací návrh koaličního poslance a předsedy Výboru pro sociální politiku Víta Kaňkovského, podaný během 34. schůze výboru dne 21. 6. 2023. Navrhovatelka s odkazem na veřejné vyjádření tohoto poslance dovozuje, že pozměňovací návrh byl iniciován Ministerstvem práce a sociálních věcí (MPSV), a to navzdory tomu, že vláda předtím formálně schválila opačný postup. Tato "pokoutná změna návrhu ze strany MPSV" podle navrhovatelky zcela popírá transparentnost a logiku legislativního procesu a odporuje Legislativním pravidlům vlády. Tím byl porušen princip předvídatelnosti práva, čímž uvedený postup "nabyl zjevně protiústavního rozměru".
11. Navrhovatelka rovněž namítá, že způsob vyhlášení a nabytí účinnosti změnového zákona byl v rozporu s § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění účinném do 31. 12. 2023. Změnový zákon byl dne 7. 9. 2023 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 270/2023 Sb. Novelizované ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění nabylo podle čl. III změnového zákona účinnosti dne 1. 10. 2023. Přitom však podle zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv platilo, že právní předpisy mají nabývat účinnosti k 1. 1. nebo k 1. 7. kalendářního roku, nestanoví-li zákon jinak; ve výjimečných případech, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze stanovit dřívější den nabytí účinnosti právního předpisu (§ 3 odst. 3 a odst. 4 citovaného zákona). Okolnosti svědčící pro možnost stanovení dřívějšího dne nabytí účinnosti změnového zákona však podle navrhovatelky nebyly dány ani tvrzeny.
III.
Procesní předpoklady řízení
12. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že návrh byl podán oprávněnou navrhovatelkou, kterou je skupina 71 poslanců [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud je k jeho projednání příslušný, přičemž návrh obsahuje zákonem požadované náležitosti. Ústavní soud neshledal důvody nepřípustnosti návrhu podle § 66 téhož zákona. Navrhovatelka sice původně v petitu návrhu napadla konkrétní novelizovaná ustanovení zákona o důchodovém pojištění. Na výzvu Ústavního soudu však petit upřesnila tak, že se z důvodu tvrzených vad legislativního procesu domáhá zrušení novelizujícího zákona, tedy zákona č. 270/2023 Sb. (změnový zákon). Právě při přijetí tohoto zákona totiž podle navrhovatelky došlo k protiústavním vadám.
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu, které jsou oprávněny jednat jeho jménem [§ 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (stykový zákon)]. Zároveň jej podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal vládě a veřejnému ochránci práv, tedy subjektům oprávněným vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
IV.a Vyjádření komor Parlamentu
14. Poslanecká sněmovna nejprve shrnula některé aspekty průběhu legislativního procesu. Návrh změnového zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 25. 5. 2023 a tentýž den byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk číslo 458/0. První čtení proběhlo ve dnech 8. a 9. 6. 2023, kdy bylo schváleno zkrácení lhůty pro projednání ve výborech na 30 dní. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 11. 7. 2023, kdy v podrobné rozpravě předneslo další pozměňovací návrhy celkem 6 poslanců. Zároveň bylo schváleno zkrácení lhůty mezi druhým a třetím čtením návrhu na 7 dnů. Souhrn pozměňovacích a jiných návrhů byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 458/2. Třetí čtení návrhu zákona se konalo ve dnech 19. 7., 21. 7. a 26. 7. 2023. Jde-li o předložené pozměňovací návrhy, přijaty byly pouze pozměňovací návrhy Výboru pro sociální politiku. S návrhem zákona byl vysloven souhlas v hlasování č. 55, když ze 155 přítomných poslanců hlasovalo 86 pro návrh a 69 proti. Poslanecká sněmovna konstatovala, že s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným postupem souhlas, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
15. Nad rámec toho uvedla předsedkyně Poslanecké sněmovny v témže vyjádření své osobní vyjádření (které podle ní nelze považovat za vyjádření komory). Zdůraznila, že parlamentní opozice je "povinována k plnění role odpovědné a konstruktivní opozice", namísto toho však parlamentní většina čelila ze strany opozice jednání "obstrukčního až destrukčního charakteru". Ani sama navrhovatelka nezpochybňuje řádnost 1. a 2. čtení návrhu zákona, v nichž má probíhat podrobné posuzování návrhu zákona, přičemž navrhovatelka současně výslovně uvedla, že vystoupili všichni poslanci, kteří o to projevili zájem. Obsahem rozpravy ve 3. čtení návrhu zákona má však být podle § 95 JŘPS pouze případná oprava data účinnosti návrhu zákona, legislativně technických chyb, gramatických chyb atp. I tak třetí čtení probíhalo ve třech dnech, celkově přibližně 13 hodin, přičemž poslanci opozice vystupovali přibližně po dobu 10 hodin. V naprosté většině případů se přitom vyjadřovali k otázkám, které nemají být předmětem třetího čtení návrhu zákona. Sněmovní opozice měla při projednávání návrhu zákona dostatek času na vyjádření svých názorů a stanovisek, přičemž k žádnému porušení jejích práv nedošlo. Z důvodu zachování principů parlamentní demokracie a legitimních zájmů vládnoucí většiny nezbylo, než přistoupit ke stanovení konkrétní doby pro zahájení hlasování o pozměňovacích návrzích a návrhu zákona jako celku.
16. Senát se ve svém vyjádření omezil na shrnutí argumentace navrhovatelky a popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí napadených ustanovení. Odkázal také na vystoupení několika senátorů a senátorek při projednávání návrhu zákona. Senát uvedl, že je plně na Ústavním soudu, aby věc posoudil.
IV.b Vyjádření vlády
17. Vláda usnesením č. 5 ze dne 3. 1. 2024 schválila vstup do řízení a navrhla zamítnutí návrhu. K průběhu celého legislativního procesu uvedla, že "s ohledem na princip dělby moci, autonomie Parlamentu a svobodného výkonu mandátu všech jeho členů se vláda necítí být povolána k tomu, aby hodnotila ústavní relevanci navrhovateli namítaných vad legislativního procesu". Pouze stručně proto shrnula, že z jejího pohledu nedošlo k ústavněprávně relevantnímu porušení pravidel zákonodárné procedury, protože poslanci měli dostatečný prostor k seznámení se s návrhem zákona.
18. Podrobněji se však vláda vyjádřila ke způsobu, jakým byl přijat pozměňovací návrh poslance Víta Kaňkovského. Jednalo se o návrh souladný s vládním návrhem zákona (a cílem nové právní úpravy), což dokládá i souhlasné stanovisko vlády k němu. Vláda zdůraznila, že Parlament je v oblasti zákonodárné moci suverénem, který není vázán vůlí vlády. Skutečnost, že vládní návrh zákona prodělá v průběhu legislativního procesu podstatné změny, není ničím výjimečným; jde o ústavně souladný projev výkonu moci zákonodárné. Pozměňovací návrh byl řádně předložen na schůzi Výboru pro sociální politiku a přijat usnesením výboru č. 111 ze dne 21. 6. 2023.
19. Vláda se dále vyjádřila k povaze hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi které spadá i zde posuzovaná problematika, přičemž z judikatury Ústavního soudu dovozuje, že zákonodárce má široký prostor při stanovení konkrétních podmínek a realizace těchto práv.
20. Důvodem přijetí napadené úpravy byla podle vlády celková neudržitelnost důchodového systému. Novela přímo reaguje na nežádoucí efekty, které měly valorizace v mimořádných termínech v průběhu roku 2022, kdy vlivem rychlého zvyšování procentních výměr důchodů nastala situace, že výše předčasných důchodů přiznaných v roce 2022 výrazně překonala výši řádných důchodů přiznávaných v roce 2023. Dle přesvědčení vlády by odchod do předčasného starobního důchodu neměl být považován za "standardní postup", neboť jde o jev společensky a ekonomicky nežádoucí. Předčasný důchod by měl být výjimečným řešením pro osoby, u nichž v období krátce před dosažením důchodového věku náhle nastanou okolnosti, které jim neumožňují pokračovat ve výkonu ekonomické aktivity.
21. Vláda rovněž zdůraznila, že zaváděná restriktivní opatření byla navržena tak, aby se dotkla pouze těch osob, jimž bude předčasný důchod přiznán od data účinnosti nové úpravy. Jelikož cílem zákona bylo mimo jiné urychleně zamezit odchodům do předčasného důchodu s velmi dlouhou dobou předčasnosti, je podle vlády logické, že účinnost právní úpravy musela nastat co nejdříve po vyhlášení. Je třeba odmítnout názor navrhovatelky, že novela odebrala již individualizované právní nároky. Navrhovatelka pomíjí znění § 31 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, podle něhož se předčasný důchod přizná nejdříve ode dne podání žádosti o přiznání tohoto důchodu. Nelze samozřejmě vyloučit, že napadená úprava někomu zmařila plány na odchod do předčasného důchodu, avšak s ohledem na účel této dávky nelze něco takového považovat za překročení mantinelů legitimního očekávání. Z hlediska transparentnosti a předvídatelnosti nové právní úpravy argumentuje vláda, že zákon byl vyhlášen necelý jeden měsíc před jeho účinností, avšak celá problematika byla rovněž široce medializována. Každý potenciální žadatel měl tedy možnost změnu právní úpravy reflektovat a řada z nich toho také využila. Odkaz navrhovatelky na nález sp. zn. III. ÚS 3493/15 považuje vláda (z důvodů podrobně rozebraných) za nepřiléhavý.
22. Závěrem vláda upozornila na to, že v případě vyhovění návrhu by nebylo možné využívat institut předčasného důchodu, neboť ten by byl fakticky zrušen, a stejně tak by nebylo možné přistupovat ke zvyšování důchodů.
IV.c Replika navrhovatelky
23. Navrhovatelka v replice stručně reagovala na vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. její předsedkyně. Vyjádřila nesouhlas s argumentací postavenou na výčtu hodin věnovaných projednávání návrhu zákona. V podmínkách materiálního právního státu je v prvé řadě nezbytné dodržovat stanovená pravidla. Ta však byla v průběhu projednávání zákona opakovaně porušena, a to způsobem zakládajícím důvod pro zrušení napadených ustanovení. V podrobnostech navrhovatelka odkázala na svůj návrh. K vyjádření Senátu uvedla, že s ohledem na jeho ryze formální charakter nemá v této části na co reagovat.
24. Podrobněji navrhovatelka reagovala na vyjádření vlády. Jádro problému nadále spatřuje v tom, že pozměňovací návrh, kterým byla vypuštěna odložená účinnost (přechodné období), byl předložen protiprávně. MPSV jej předložilo v rozporu s původním usnesením vlády, kterým je podle navrhovatelky celá výkonná moc vázána.
25. Navrhovatelka dále uvedla, že rozbor charakteru sociálních práv je ze strany vlády nadbytečný, jelikož jimi navrhovatelka vůbec ve svém návrhu neargumentuje. V posuzované věci jde o ochranu základních principů právního státu. Navrhovatelka trvá na tom, že bylo zasaženo do legitimního očekávání pojištěnců. Legisvakance o délce jednoho měsíce je nedostatečná. Existoval zde konkrétní nárok na přiznání předčasného důchodu v případě osob, které do dne účinnosti novely splňovaly podmínky podle zákona o důchodovém pojištění.
IV.d Sdělení veřejného ochránce práv
26. Veřejný ochránce práv vyrozuměním ze dne 20. 12. 2023 sdělil Ústavnímu soudu, že svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevyužije a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí. Současně uvedl, že považuje za vhodné, aby se Ústavní soud seznámil s jeho veřejně dostupnými stanovisky ke změnám v předčasných důchodech.
V.
Změna soudce zpravodaje
27. Soudcem zpravodajem v posuzované věci byl v souladu s platným rozvrhem práce určen Josef Fiala. Poté, co nebyl jeho návrh nálezu na neveřejném jednání pléna přijat, určil předseda Ústavního soudu Josef Baxa podle § 55 zákona o Ústavním soudu dne 30. 4. 2025 jako soudce zpravodaje Jana Wintra.
VI.
Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VII.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
VII.a Průběh legislativního procesu
29. Ústavní soud na základě vyjádření komor Parlamentu, veřejně přístupných tisků Poslanecké sněmovny a Senátu, jakož i stenozáznamů z jejich jednání (vše dostupné na www.psp.cz a na www.senat.cz), zjistil níže uvedené skutečnosti.
30. Vládní návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2023 jako sněmovní tisk 458/0. Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil dne 31. 5. 2023 (usnesení č. 161) a navrhl Výbor pro sociální politiku jako výbor garanční. Návrh zákona byl na plénu Poslanecké sněmovny projednáván v prvním čtení 8. 6. 2023 od 12:00 hod. do 1:27 hod. následujícího dne. Poslanecká sněmovna přikázala návrh zákona k projednání Výboru pro sociální politiku a zkrátila lhůtu na projednání ve výboru na 30 dnů.
31. Výbor pro sociální politiku projednal návrh zákona a vydal dne 21. 6. 2023 usnesení doručené poslancům jako tisk 458/1, kterým doporučil návrh zákona schválit ve znění přijatého pozměňovacího návrhu výboru, navrženého poslancem Vítem Kaňkovským. Ve druhém čtení byl návrh zákona na plénu Poslanecké sněmovny projednáván 11. 7. 2023 od 10:00 hod. do 21:59 hod.; návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou. Lhůta pro zahájení třetího čtení byla zkrácena na 7 dnů (§ 95 odst. 1 věta druhá JŘPS). Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk 458/2, který byl rozeslán poslancům dne 11. 7. 2023 ve 23:37 hod. Stanovisko (usnesení) garančního výboru pro sociální politiku bylo poslancům doručeno dne 13. 7. 2023 jako sněmovní tisk 458/3. Garanční výbor doporučil vyslovit souhlas s vládním návrhem zákona ve znění pozměňovacího návrhu tohoto výboru.
32. Třetí čtení návrhu zákona se konalo ve třech jednacích dnech: a) 19. 7. 2023 od 9:00 hod. do 13:57 hod., b) 21. 7. 2023 od 9:00 hod. do 14:01 hod. a c) 26. 7. 2023 od 9:00 hod. do 13:09 hod. (vždy včetně fáze od zahájení schůze do zahájení projednávání tohoto jediného bodu). Podle § 95a JŘPS se pro třetí čtení návrhů zákonů vyčlení ve stanovených jednacích dnech připadajících na středu a pátek doba od 9 hodin do 14 hodin; o vyčlenění jiných hodin pro třetí čtení návrhů zákonů může rozhodnout Sněmovna, nevznesou-li proti takovému návrhu námitku nejméně dva poslanecké kluby.
33. Druhý jednací den třetího čtení (21. 7. 2023) přibližně v čase 10:45 hod. podal poslanec Jan Jakob, předseda klubu TOP 09, dva procedurální návrhy: "...ta diskuse se nám poměrně košatí. Evidentně opozice chce řečnit ještě poměrně dlouho a je evidentní, že asi nechce dnes skončit. Proto si dovolím dát návrh v souladu s § 95a jednacího řádu, který říká, že pro třetí čtení jsou vyhrazeny středy a pátky mezi 9. a 14. hodinou, ovšem umožňuje Sněmovně, aby svým rozhodnutím vyčlenila i čas jiný. Proto dávám návrh, abychom pro třetí čtení projednávání tohoto bodu hlasováním rozhodli o tom, že je možné jednat dnes i po 14. hodině až do konce jednacího dne. Pokud by však opoziční kluby tento návrh zavetovaly, tak si dovolím dát rovnou i další procedurální návrh v souladu s jednacím řádem, abychom omezili řečnickou dobu na dvakrát 10 minut...". Na jeho řeč reagovala poslankyně Alena Schillerová, předsedkyně klubu ANO: "... já dávám veto jménem dvou poslaneckých klubů, hnutí ANO a hnutí SPD, na návrh, aby se jednalo po 14. hodině...". Následně Poslanecká sněmovna přijala návrh na omezení rozpravy na dvakrát 10 minut (hlasování s pořadovým číslem 34; přihlášeno bylo 142 poslanců, pro návrh bylo 76, proti návrhu 65).
34. Poslední den třetího čtení (26. 7. 2023) byl v hlasování číslo 36 v čase 9:21 hod. schválen (ze 149 přítomných poslanců hlasovalo 86 pro a 63 proti) procedurální návrh poslance Jana Jakoba, který zněl: "Poslanecká sněmovna stanovuje, že hlasování o podaných návrzích a návrhu zákona jako celku v případě sněmovního tisku číslo 458 proběhne ve středu 26. července 2023 od 12.30 hodin." Předsedkyně Poslanecké sněmovny v čase 12:30 hod. ukončila rozpravu s tím, že tak bylo schváleno hlasováním číslo 36. Z videozáznamu ze schůze Poslanecké sněmovny ze dne 26. 7. 2023 Ústavní soud zjistil, že v čase 12:30 hod. bylo do rozpravy skutečně přihlášeno ještě 36 poslanců (34 + 2 s faktickou poznámkou). Následovala hlasování o pozměňovacích návrzích, přičemž přijat byl jediný - výše zmíněný pozměňovací návrh Výboru pro sociální politiku. Návrh zákona byl téhož dne schválen (hlasování č. 55, usnesení č. 712), přihlášených bylo 155 poslanců, z toho 86 hlasovalo pro návrh, 69 poslanců proti návrhu.
35. Projednávání návrhu zákona na schůzi Poslanecké sněmovny ve všech pěti jednacích dnech provázely dlouhé proslovy řečníků s přednostním právem podle § 67 JŘPS, a to jak ve fázi před zahájením projednávání tohoto bodu, tak v rámci něj. Dne 8. 6. 2023 předsedkyně klubu ANO Alena Schillerová hovořila nejprve zhruba 40 minut a později 30 minut, předseda hnutí SPD Tomio Okamura 60 minut a později 100 minut, předseda hnutí ANO Andrej Babiš 210 minut, předseda vlády Petr Fiala 30 minut a místopředseda vlády Marian Jurečka 30 minut, následně 10 minut a pronesl i větší počet zhruba dvouminutových faktických poznámek. Dne 11. 7. 2023 hovořil místopředseda Poslanecké sněmovny Karel Havlíček přibližně 35 minut, předseda hnutí SPD Tomio Okamura 55 minut a později 40 minut, předseda hnutí ANO Andrej Babiš 65 minut a místopředseda vlády Marian Jurečka přibližně 10 minut a opět pronesl i větší počet zhruba dvouminutových faktických poznámek. Dne 19. 7. 2023 hovořil předseda hnutí ANO Andrej Babiš zhruba 100 minut, předseda hnutí SPD Tomio Okamura 70 minut a později 30 minut a místopředseda vlády Marian Jurečka 30 minut. Dne 21. 7. 2023 promlouval předseda hnutí ANO Andrej Babiš zhruba 45 minut, předseda klubu SPD Radim Fiala 45 minut, poslanec Aleš Juchelka, pověřený přednést stanovisko klubu ANO, 45 minut a místopředseda vlády Marian Jurečka 20 minut. Dne 26. 7. 2023 hovořil předseda hnutí ANO Andrej Babiš zhruba 65 minut, předseda hnutí SPD Tomio Okamura 75 minut a poslanec Pavel Bělobrádek, pověřený přednést stanovisko klubu KDU-ČSL, přibližně 15 minut.
36. V důsledku nadměrného využívání přednostních práv podle § 67 JŘPS mohli ostatní poslanci vystoupit na schůzi Poslanecké sněmovny jen formou faktických poznámek v délce maximálně dvě minuty, což se ve značném rozsahu i dělo. Ve fázi od zahájení schůze do začátku projednávání bodu mohou vystupovat jen řečníci s přednostním právem. Za tři jednací dny v rámci třetího čtení návrhu zákona se ke slovu nedostal žádný poslanec s řádnou přihláškou do rozpravy.
37. Od předložení návrhu zákona Poslanecké sněmovně do jeho přijetí uplynuly dva měsíce, v rámci nichž byl návrh zákona projednáván v pěti jednacích dnech na schůzi Poslanecké sněmovny, celkem 39 a půl hodiny (při započítání fáze od zahájení schůze do zahájení projednávání tohoto jediného bodu), a dále na dvou schůzích Výboru pro sociální politiku.
38. Poslanecká sněmovna postoupila dne 28. 7. 2023 návrh zákona Senátu (senátní tisk 137). Organizační výbor dne 31. 7. 2023 stanovil garančním výborem výbor pro sociální politiku, který návrh projednal dne 22. 8. 2023 a přijal usnesení č. 34, které bylo rozesláno jako tisk 137/1. Návrh zákona byl projednán na 16. schůzi Senátu dne 23. 8. 2023 a v hlasování č. 12 byl schválen (usnesení č. 262), když z 62 přítomných senátorů hlasovalo 51 pro návrh, 6 proti a 5 se zdrželo hlasování. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 24. 8. 2023. Prezident jej podepsal dne 1. 9. 2023. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 7. 9. 2023, a to v částce 125 pod č. 270/2023 Sb.
VII.b Obecná východiska
VII.b.1 Vady legislativního procesu a jejich posuzování
39. Ústavní soud při přezkumu právních předpisů, resp. jejich napadených ustanovení, podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejprve zkoumá dodržení normotvorné kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, a to, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Pro přezkum ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona (resp. jeho napadených ustanovení) je nutné posoudit průběh legislativního procesu, který přijetí a promulgaci zákona předcházel (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06).
40. Ústava vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Podrobněji upravují legislativní proces zejména jednací řády obou komor Parlamentu. Dalším pramenem tzv. parlamentního práva jsou usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení). Významná je rovněž ustálená (a ústavně souladná) praxe parlamentní komory a jejích orgánů (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 63; nebo Pl. ÚS 77/06, bod 38). Jsou to tedy především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu, jimiž jsou jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu účinně garantovány a promítány do praxe, přičemž tyto principy jsou určující při výkladu a aplikaci jednotlivých ustanovení jednacích řádů (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 205; Pl. ÚS 77/06, bod 38).
41. Vady v legislativním procesu ovšem mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li nějaké normě plynoucí z ústavního pořádku. Role Ústavního soudu se nemůže vztahovat na přezkum stovek procedurálních pochybení obou komor a jejich orgánů, aniž by tato pochybení měla jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 142; Pl. ÚS 7/22, bod 118). Ústavní soud proto opakovaně zmiňoval, že musí jít o "přímé a podstatné porušení" pravidel legislativního procesu, které zároveň "dosahuje ústavněprávní dimenze". Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem pouhé zákonnosti parlamentní procedury (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/22, bod 87; Pl. ÚS 7/22, bod 67; Pl. ÚS 6/21; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 55/10 či Pl. ÚS 7/03). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/21 (bod 45) Ústavní soud shrnul, že "se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů". K této zdrženlivosti se Ústavní soud přihlásil i v nedávném, byť nakonec zrušovacím, nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 81).
42. Jak přehledně shrnul slovenský ústavní soud v nálezech sp. zn. PL. ÚS 18/22, body 26 až 29, a PL. ÚS 3/2024, body 246 a 247, a jak vyplývá i z rozhodovací praxe českého Ústavního soudu, nikoliv každá vada zákonodárného procesu je tedy způsobilá odůvodnit zrušení zákona. Vada v legislativním procesu je protiústavní tehdy, pokud:
1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen; nebo
3) jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a zároveň protichůdné ústavní principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen.
43. Nejpřísněji Ústavní soud posuzuje rozpor s normou, která je přímo zakotvena v ústavním pořádku, méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního soudu jen výjimečně.
44. Vadu v legislativním procesu, která přímo odporovala normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, Ústavní soud dosud shledal v následujících třech situacích: při nepřihlédnutí k včas uplatněnému prezidentovu vetu (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97), při vědomém postoupení návrhu zákona Senátu v jiné verzi, než která byla přijata Poslaneckou sněmovnou (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02), a při chybějícím souhlasu Senátu u zákona uvedeného v čl. 40 Ústavy (nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05). Naproti tomu absenci podpisů prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat, považoval Ústavní soud za pouhou formální vadu, která není důvodem pro zrušení napadeného zákona (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/21).
45. Co se týče druhé z variant uvedených v bodě 42, Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
a) porušení pravidel stavu legislativní nouze (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a Pl. ÚS 53/10);
b) schválení tzv. přílepku (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a Pl. ÚS 41/23) a
c) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž ale nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu) nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20 Pl. ÚS 7/22, Pl. ÚS 30/23 a Pl. ÚS 41/23, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu).
46. V řadě případů druhé varianty Ústavní soud konstatoval porušení jednacího řádu a dále zvažoval, zda tato vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze. Jinými slovy, považoval za nutné prověřit, zda v důsledku této vady došlo současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů. Takto například u tzv. přílepků v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 shledal porušení principu právního státu podle čl. 1 Ústavy v aspektu tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, dále obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Jindy, u porušení pravidel stavu legislativní nouze, Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 kladl důraz na princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí, přičemž "mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor". S tím souvisí princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina").
47. V dalších případech ale Ústavní soud dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu ústavněprávní dimenze nedosahovalo. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 Ústavní soud konstatoval, že sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů vrácených Senátem sice porušilo jednací řád, avšak nešlo o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkový způsob přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem. Všechny zúčastněné osoby totiž měly možnost seznámit se s obsahem návrhů zákonů, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny, a přijatým zákonům nelze vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 k tzv. přílepkům Ústavní soud sice konstatoval, že obsah posuzovaného pozměňovacího návrhu nebyl obsahem původního vládního návrhu zákona, neshledal ale, že by pozměňovací návrh byl překvapivý, neboť poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20, jenž je jedním z nálezů, v nichž Ústavní soud posuzoval ukončení rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci, sice byl při projednávání návrhu zákona porušen jednací řád, ovšem podle Ústavního soudu "celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, resp. že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko". V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 Ústavní soud vyhodnotil, že přes vady legislativního procesu nebyla dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). V legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona upřena možnost parlamentní diskuse ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů bylo patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů, tudíž nešlo učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona.