146. Posuzovaná věc se od případů, ve kterých ESLP konstatoval legitimní očekávání nabytí majetku, liší mj. v tom, že pojištěnci před účinností napadené úpravy dávky předčasného důchodu nejenže nečerpali, ale ani o jejich čerpání nežádali. Nespoléhali se tedy na žádný konkrétní právní akt, který by jejich legitimní očekávání nabytí majetku podporoval. S účinností napadené úpravy nepřestala pojištěncům plynout určitá dávka, ani se jim nesnížila kvůli tomu, že by přestali splňovat podmínky pro její přiznání, což bývá situací typickou řešenou v judikatuře ESLP. Naopak, pojištěnci všechny podmínky nesplňovali nikdy.
147. Zde posuzovaná věc se rovněž liší od případů, ve kterých ESLP konstatoval legitimní očekávání nabytí majetku, v tom ohledu, že předčasný důchod není dávkou existenční či nenahraditelnou. Ústavní soud na straně jedné nezpochybňuje, že předčasné důchody jsou sociálním opatřením, které je součástí základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Na druhé straně však, jak již Ústavní soud uvedl výše, nejde o standardní prodloužení doby řádného starobního důchodu. S rozhodnutím odejít do předčasného důchodu jsou navíc v rovině majetkové spojena některá negativa pro pojištěnce, zejména trvalé snížení výše vyplácených důchodů do budoucna. Dávky předčasného důchodu rovněž mohou být, minimálně do jisté míry, suplovány např. podporou v nezaměstnanosti.
148. Téměř každý pojištěnec v určitou chvíli života dosáhne okamžiku, kdy je oprávněn požádat o předčasný důchod. Děje se tak po dosažení stanoveného věku a doby pojištění. Bylo by však iracionální tvrdit, že každému pojištěnci tímto okamžikem vzniká neodstranitelné legitimní očekávání nabytí majetku. V posuzované věci bylo na každém pojištěnci, zda se rozhodne do 30. 9. 2023 žádost podat, a to při plném vědomí toho, že po tomto datu tak nebude moci na určitý čas učinit. Pouhou možnost pojištěnců podat žádost o přiznání předčasného důchodu i po 30. 9. 2023 nelze považovat za legitimní očekávání nabytí konkrétního majetku.
149. Separátní pozornost si zaslouží argumentace navrhovatelky nálezem sp. zn. III. ÚS 3493/15, který se týkal právě legitimního očekávání na předčasný důchod, a jehož závěry považuje navrhovatelka pro posouzení věci za klíčové (také vláda se k tomuto nálezu obšírně vyjádřila). Ústavní soud v citovaném nálezu, ale i v mnoha dalších rozhodnutích, uvedl, že ESLP chrání legitimní očekávání v podobě majetkového nároku, který byl již "individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (poprvé takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02, ve kterém se však formulovaný závěr neobjevuje). Navrhovatelka tvrdí, že pojištěncům vzniklo právě takové individualizovatelné majetkové právo.
150. S takovou interpretací citované pasáže však Ústavní soud nemůže souhlasit. Jak bylo uvedeno výše, legitimní očekávání nabytí majetku je třeba odlišovat od obecného legitimního očekávání, které se překrývá s pojmem důvěry jednotlivce v právní řád a jeho neměnnost. Přitom ESLP ani Ústavní soud nepovažují za legitimní očekávání nabytí majetku každý doposud neexistující nárok, o který by bylo možné podle aktuálně platné právní úpravy žádat, tedy ho na základě této úpravy případně individualizovat. Přijetí takového výkladu by mělo absurdní a nedozírné důsledky, kdy by za nabytý majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu byl považován každý i jen potenciální nárok.
151. Citovaný nález skutečně, jak si navrhovatelka všímá, uvádí, že pro vznik legitimního očekávání je nerozhodný okamžik podání žádosti o předčasný důchod. Z nálezu však neplyne, že by tím bylo myšleno specifické legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu. Byť jsou tyto pojmy v nálezu poněkud směšovány, z kontextu plyne, že se jedná o legitimní očekávání obecné ve smyslu důvěry v právní řád, čemuž lze ostatně přisvědčit, jak bude uvedeno níže.
152. Tomu odpovídá i specifický kontext posuzované věci. Jednalo se o situaci žadatelky o předčasný důchod, která očekávala, že jí jednou nabyté doby pojištění nebudou odebrány. V době, kdy žadatelka (stěžovatelka) vykonávala zaměstnání v Arménii, byla platná mezinárodní dohoda, která jí dobu zaměstnání za dobu pojištění uznávala. Stěžovatelka následně podala žádost o předčasný důchod, učinila tak však až po skončení platnosti dohody. Ústavní soud přiznal ochranu legitimnímu očekávání stěžovatelky, že nabytá doba pojištění za zaměstnání v Arménii nebude zpětně odebrána. Zejména zdůraznil, že mezinárodní dohoda byla zrušena bez obvyklé legisvakance, v průběhu které by stěžovatelka mohla o předčasný důchod požádat a právní změně se přizpůsobit. Od zde posuzovaného návrhu se nález sp. zn. III. ÚS 3493/15 rovněž liší v tom, že Ústavní soud posuzoval stížnost konkrétní žadatelky, která měla zájem o předčasný důchod - posuzoval tedy konkrétní žádost o dávku (majetek), a nikoli obecnou důvěru v možnost podat žádost o předčasný důchod i po určitém datu. Významným rozdílem bylo konečně i to, že v nálezu sp. zn. III. ÚS 3493/15 Ústavní soud posuzoval podmínku doby pojištění, jejíž povaha se od věkové podmínky značně liší; nabytá doba pojištění zaslouží silnější ochranu, jelikož se důvěře v ní jednotlivec může oprávněně přizpůsobovat.
153. Lze tedy shrnout, že závěr o nabytí majetku v podobě legitimního očekávání v posuzovaném případě neplyne z judikatury Ústavního soudu ani ESLP. Ústavní soud proto ani neposuzoval, zda je případný zásah do legitimního očekávání nabytí majetku ospravedlnitelný.
VIII.d.3 Jde o nepravou retroaktivitu, která je v posuzované věci přípustná
154. Nepravá retroaktivita (retrospektiva) typicky nastává v situacích, kdy nový zákon do budoucna mění či ruší již existující právní vztahy. Zákonodárce tak zasáhne do skutkového stavu, který sice započal v minulosti, ale dosud nebyl ukončen, na rozdíl od pravé retroaktivity. Nejde v podstatě o zpětné působení práva, ale o změnu trvajících právních vztahů s účinky do budoucna (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/21, bod 38).
155. Dle Ústavního soudu jde v posuzované věci právě o takto vymezenou nepravou retroaktivitu. Napadená úprava od data své účinnosti způsobila, že někteří pojištěnci, kteří doposud splňovali věkovou podmínku pro předčasný důchod, tuto podmínku splňovat dočasně přestali (než ji znovu splní podle nové přísnější právní úpravy). Jejich právní situace se tedy negativně změnila. Napadená úprava zasáhla do již započatého skutkového stavu a odňala naplnění jedné z podmínek pro přiznání předčasného důchodu. Jedná se o vcelku typický projev nepravé retroaktivity, kdy nový předpis mění podmínky přiznání určitého nároku ještě před tím, než k jeho přiznání dojde. Jak bylo popsáno výše, samotné zpětné odebrání již naplněné věkové podmínky za pravou retroaktivitu považovat nelze.
156. U nepravé retroaktivity platí zásada její obecné přípustnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 62). Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k jeho dosažení zvolil, na straně jedné, se zklamanou důvěrou jednotlivce v trvající použitelnost staré právní úpravy, na straně druhé (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 63). Nejde však o poměřování metodou proporcionality, tedy o hledání řešení nejlépe šetřícího všechny relevantní zájmy a práva. Ústavní soud pouze vylučuje zjevné excesy. Zkoumá, zda zásah do důvěry jednotlivce v právní řád lze považovat za únosný (např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 9/08, bod 15; Pl. ÚS 17/11, bod 55; Pl. ÚS 18/14, bod 34). Význam přitom má zejména, o jaké právo jde, jak silné očekávání zakládá, jakož i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96; Pl. ÚS 30/23, bod 138; Pl. ÚS 18/24, bod 63).
157. Lze shrnout, že u nepravé retroaktivity může být zásah do důvěry v právní řád třeba i neproporčně přísný ke sledovanému cíli, ale pořád ústavně konformní - únosný. Platí to zejména v případech, kdy nepravou retroaktivitu zákonodárce zakotví v přechodném ustanovení (srov. nález sp. zn. I. ÚS 3241/24). Změny zákona poměrně běžně mívají účinky nepravé retroaktivity, která s sebou vždy přináší více či méně intenzivní zásahy do důvěry jednotlivce v právo. Každou takovou zklamanou důvěru však nelze podrobovat přísnému testu ústavnosti, jinak by byla vyprázdněna podstata demokratického charakteru státu, v němž lid je zdrojem veškeré moci a parlament přijímá zákony. Jak již Ústavní soud v minulosti uvedl s odkazem na právního filozofa Lona Fullera, kdyby pokaždé, kdy se jednotlivec při obstarávání svých záležitostí spoléhá na existující právo, měl být zabezpečen proti jakékoli změně právních pravidel, celý právní řád by navždy zkostnatěl (citováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 64).
158. Před provedením samotného testu únosnosti je vhodné zopakovat, v čem spočíval zásah do právní jistoty jednotlivců (důvěry v neměnnost právního řádu) v posuzované první modelové situaci. Pojištěnci mohli mít důvěru v to, že pokud jednou splnili věkovou podmínku a dobu pojištění, budou mít možnost již kdykoli v budoucnu podat žádost o předčasný důchod, pokud budou chtít, tedy že jim jednou splněná věková podmínka již nebude odebrána. Tato očekávání napadená úprava narušila, když s účinností od 1. 10. 2023 stanovila, že někteří pojištěnci přestávají věkovou podmínku splňovat.
159. Popsaný zásah do důvěry v právo dle Ústavního soudu v testu únosnosti obstojí. Jde o přípustnou nepravou retroaktivitu, a to z důvodů, které nyní Ústavní soud podrobněji popíše z pohledu výše vymezených kritérií přezkumu.
160. V posuzované věci jde o právo na předčasný důchod, které je součástí základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Ani vzdáleně však nejde o právní úpravu, která by se dotýkala samotného jádra (podstaty a smyslu) tohoto základního práva. Důvěra v to, že se právní úprava předčasných důchodů do budoucna nezmění, požívá proto dle Ústavního soudu spíše nízké ochrany, a to rovněž s ohledem na její smysl a účel, jak byl popsán výše. Předčasné důchody nejsou standardním prodloužením doby řádného starobního důchodu (výslovně to uznává i navrhovatelka). Zákonodárce není povinen chránit dlouhodobé plány pojištěnců na vstup do předčasného důchodu. Právní úprava v oblasti důchodů obecně podléhá poměrně častým změnám, přičemž ani u těch řádných se na neměnnost právní úpravy nelze spoléhat (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 144). Tím spíše to platí pro důchody předčasné. Lze ostatně poukázat podpůrně i na to, že napadená úprava představuje návrat k dřívějšímu právnímu stavu, účinnému do přijetí novely č. 220/2011 Sb.
161. S výše uvedeným souvisí další okolnost, kterou Ústavní soud posuzuje, a to, jak silná byla v konkrétním případě důvěra v nezměnitelnost právní úpravy. I tento aspekt posuzované věci přitom svědčí ve prospěch přípustnosti nepravé retroaktivity. Napadená úprava byla ještě před jejím přijetím široce medializována a veřejně diskutována. Důvěra pojištěnců v to, že ke změně věkové podmínky nedojde, tedy byla nízká. Veřejně diskutován přitom nebyl jen obsah novely, ale také její samotná účinnost. Přestože původním záměrem vlády bylo zahrnout do napadené úpravy přechodné období, následný odklon od této varianty prostřednictvím pozměňovacího návrhu byl rovněž předmětem intenzivních veřejných diskusí. Informace o tom, že novela bude mít v zásadě bezprostřední účinnost, a jaké to bude mít dopady, byly v široké míře medializovány.
162. Dalším faktorem pro posouzení ústavnosti je, zda se ti, jejichž důvěra v právní řád byla zklamána, mohli nové právní úpravě alespoň do určité míry přizpůsobit (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 31/13, bod 47; Pl. ÚS 30/23, bod 145). Toto pravidlo však nelze vykládat tak, že by zákonodárce byl povinen přijímat vždy jen takovou úpravu, na níž se adresáti právních norem mohou adaptovat způsobem, jakým si přejí. Možnost přizpůsobit se nové úpravě je pouze jedním z faktorů při posuzování přípustnosti nepravé retroaktivity - ani absolutní nemožnost adaptovat se na novou právní úpravu nezakládá bez dalšího nepřípustnost nepravé retroaktivity či porušení principů právního státu.
163. Ve zde posuzované věci se přitom pojištěnci nejpozději od 7. 9. 2023, kdy byla napadená úprava vyhlášena, mohli s ní seznámit a do 30. 9. 2023 se rozhodnout, zda do předčasného důchodu vstoupí (právě do 30. 9. 2023) za stávajících podmínek, anebo této možnosti nevyužijí, načež se jim dočasně uzavře, než tak budou moci případně učinit za zpřísněných podmínek. Každý, kdo ke dni vyhlášení právní úpravy splňoval věkovou podmínku a podmínku doby pojištění, tedy měl možnost se po další cca tři týdny rozhodnout, zda podá žádost o předčasný důchod. Z přechodných ustanovení změnového zákona plyne, že o všech nárocích vzniklých do účinnosti napadené úpravy se rozhodne podle dosavadní úpravy (čl. II bod 1 změnového zákona). Den vzniku nároku přitom fakticky vymezuje sám pojištěnec tím, od jakého data žádá o přiznání dávky. Navíc, jak bylo podrobně uvedeno výše, právní úprava a praxe správních orgánů umožňují pojištěncům podat prostou blanketní žádost, po jejímž zaslání mají ještě další tři měsíce na rozmyšlenou, zda do předčasného důchodu skutečně vstoupí, anebo se uplynutím této lhůty stane blanketní žádost neúčinnou. Možnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě tedy byla v přijatelné míře zachována.
164. Cíl, který zákonodárce napadenou úpravou sledoval, lze označit za legitimní. Jednalo se o reakci na stav, kdy se odchod do předčasného důchodu mohl pojištěncům paradoxně vyplatit oproti čekání na řádný starobní důchod. Takový stav je však v rozporu s výše popsaným účelem předčasných důchodů. Upozorňovali na to rovněž ekonomové včetně Národní ekonomické rady, kteří poukazovali nejen na celkovou neudržitelnost důchodového systému při jeho tehdejším nastavení, ale i na další negativní dopady stavu, kdy se odchod do předčasného důchodu stal výhodnějším oproti čekání na řádný starobní důchod; takový stav vede nejen k nadměrnému zatížení důchodového systému, ale i k poklesu ekonomické aktivity či odvodů z ní. (poznámka pod čarou č. 2) Napadená úprava tedy sledovala legitimní cíl narovnání této paradoxní situace, která neodpovídala smyslu a účelu předčasných důchodů. Zpřísnění věkové podmínky je jedním ze vzájemně působících parametrů, jejichž změna měla za cíl snížit atraktivitu a výhodnost předčasných důchodů, a to za účelem stabilizace veřejných rozpočtů a zajištění potřebné mezigenerační solidarity, jakožto nezbytných předpokladů udržitelnosti důchodového systému do budoucna (srov. obecnou část důvodové zprávy k návrhu změnového zákona č. 270/2023 Sb.). Za legitimní cíl a faktický důsledek napadené úpravy lze právě proto označit také rovnost občanů v širokém slova smyslu, resp. snahu zabránit vzniku nedůvodných rozdílů ve výši důchodů mezi různými skupinami obyvatel. Jinak řečeno, nepřiměřeně výhodné předčasné důchody jedné skupiny pojištěnců v konečném důsledku zaplatí jiní pojištěnci.
165. Legitimní cíl sleduje také stanovení účinnosti napadené úpravy v relativně krátkém čase po jejím vyhlášení. Chybějící přechodné ustanovení, které by umožnilo odejít do předčasného důchodu pojištěncům dosud splňujícím věkovou podmínku i po účinnosti napadené úpravy, mělo především zabránit dalšímu hromadnému odchodu do předčasných důchodů. Tento trend totiž výrazně zatížil důchodový systém, zejména v roce 2022 (srov. důvodovou zprávu ke změnovému zákonu, citovanou výše).
166. Napadená úprava tedy odrazuje (a vláda to ve vyjádření ani v důvodové zprávě nikterak nezastírá) od vstupu do předčasného důchodu, resp. záměrně snižuje jeho atraktivitu. Jde však o legitimní cíl. Také v tomto ohledu Ústavní soud spatřuje odlišnost mezi předčasnými a řádnými starobními důchody. Zatímco záměrné odrazování od odchodů do řádného důchodu by svědčilo o selhání systému sociálního zabezpečení, jelikož jde o plánované završení celoživotního pracovního úsilí, u předčasných důchodů taková úvaha neplatí.
167. Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že nepravě retroaktivní účinky napadené právní úpravy jsou v této první modelové situaci přípustné. Důvěra v nezměnitelnost právní úpravy byla za daných okolností nízká. Pojištěnci měli v třítýdenní legisvakanční lhůtě možnost přizpůsobit se blížící se účinnosti napadené úpravy a rozhodnout se, zda do předčasného důchodu vstoupí. Snižování výhodnosti předčasných důchodů, jakož i rychlé stanovení účinnosti napadené úpravy, přitom sledují legitimní cíle. Právo na předčasný důchod není standardním a očekávatelným prodloužením řádného starobního důchodu; důvěra v nezměnitelnost právní úpravy předčasných důchodů tedy nepožívá výjimečné ústavněprávní ochrany.
VIII.e Posouzení ústavnosti napadené úpravy v druhé modelové situaci
168. Ústavní soud se nakonec vypořádá s ústavností účinků napadené úpravy v druhé modelové situaci. Jde o pojištěnce, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, a tedy nemohli podat žádost o předčasný důchod. Mohli však mít důvěru v to, že pokud se právní úprava nezmění, budou i někdy po 30. 9. 2023 moci žádost podat, jelikož brzy začnou věkovou podmínku splňovat.
169. Pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že nepravá retroaktivita v první modelové situaci je přípustná, lze konstatovat, že tím spíše napadená úprava nevyvolává ústavněprávní problémy v druhé modelové situaci. V tomto případě totiž ani nedošlo k odnětí již splněné věkové (ani jiné) podmínky. Zásah do důvěry v právní řád je proto v této druhé modelové situaci výrazně nižší.
170. Napadená úprava pouze zasáhla do obecné důvěry pojištěnce v to, že za několik týdnů či měsíců po dni 30. 9. 2023 začne splňovat podmínku pro to, aby mohl v případě zájmu podat žádost o přiznání předčasného důchodu. Takový zásah však ve světle všeho výše uvedeného obstojí. Argumenty týkající se přípustnosti nepravé retroaktivity v první modelové situaci lze v zásadě analogicky použít i na druhou situaci. Cíl napadené úpravy je legitimní, ochrana důvěry v nezměnitelnost podmínek pro přiznání předčasného důchodu je nízká, a to jak s ohledem na povahu dané právní úpravy, tak vzhledem ke konkrétním okolnostem, které přijetí napadené úpravy provázely.
171. Naopak jediným důsledkem napadené úpravy, který lze v druhé modelové situaci označit za tvrdší než v situaci první, je nemožnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě před její účinností. Pojištěnci totiž před 1. 10. 2023 nesplňovali obě podmínky pro podání žádosti o předčasný důchod. Ústavní soud v této souvislosti nemíní zlehčovat určité obtíže, které mohly některým pojištěncům v této souvislosti vzniknout tím, že napadená úprava zmařila jejich plány. Mohlo jít ilustrativně o osobu, která v červnu 2023 plánovala odchod do předčasného důchodu s očekáváním, že od listopadu 2023 bude splňovat věkovou podmínku. Nová úprava však od září, resp. začátku října stanovila, že tuto možnost mít pojištěnec nebude. Jde o důsledek napadené úpravy, který je teoreticky způsobilý vyvolat v životě jednotlivce jisté nepříjemnosti. To však neznamená, že je v právním státě nepřípustný. Jak Ústavní soud uvedl výše, téměř každá změna právní úpravy je přirozeně spojena se zásahy do důvěry v právo. Plánování odchodu do předčasného důchodu, a to navíc v momentě, kdy ještě pojištenec ani nesplňuje podmínky pro podání žádosti (tedy nesplňuje minimálně dvě ze tří hmotněprávních podmínek nároku), nepožívá ústavněprávní ochrany.
172. Napadená úprava způsobila to, že pojištěncům o dva roky odložila (nikoli navždy odňala) možnost odejít do předčasného důchodu. I přes nemožnost odejít do předčasného důchodu však pojištěncům zůstávají v případě potřeby (která vůbec nemusí nastat) zachovány jiné formy podpory. Ztráta zaměstnání krátce před dosažením řádného důchodového věku - situace, na kterou reaguje i institut předčasného důchodu - může vést k nároku na podporu v nezaměstnanosti. Ta má oproti předčasnému důchodu navíc tu výhodu, že se při splnění zákonných podmínek započítává jako náhradní doba pojištění, a tedy z dlouhodobého hlediska zvyšuje dávky starobního důchodu [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona o důchodovém pojištění].
173. V této souvislosti si však dílčí pozornost zaslouží aplikační problém, který z druhé modelové situace vyplývá. Podle § 82 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení lze žádost o dávku předčasného důchodu podat nejdříve 4 měsíce přede dnem, od kterého občan žádá dávku přiznat. Existuje zde tedy jistá skupina pojištěnců, kteří podali předběžnou žádost, např. v srpnu 2023, s tím, že např. od 20. 10. 2023 začnou splňovat věkovou podmínku. Navrhovatelka přitom na tento aspekt posuzované věci na okraj upozorňuje v souvislosti s vyjádřením poslance Víta Kaňkovského, který vyslovil své zklamání z toho, že praxe orgánů státní správy tyto předběžně podané žádosti zamítá. (poznámka pod čarou č. 3)
174. Ústavní soud považuje za vhodné uvést, že tento aspekt posuzované věci neopomněl. Zároveň se jím však nemůže v tomto nálezu blíže zabývat. V této fázi se Ústavní soud pohybuje v rovině abstraktního přezkumu a zkoumá důsledky, které z novelizované právní úpravy bezpochyby plynou. Pokud jde o posuzování předběžných žádostí, zákon zjevně připouští vícero výkladových možností, což dokládá i určitá nejednotnost ve správní judikatuře - byť i ta se kloní spíše k zamítání předběžných žádostí, a to v souladu s praxí správních orgánů (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 34 Ad 4/2024-30, který potvrdil zamítnutí předběžné žádosti; opačně např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 17 Ad 19/2024-18). Jde tedy v každém případě o otázku aplikace a interpretace práva v konkrétním případě, ke které se Ústavní soud v tomto řízení nemůže vyjádřit. Je na správních soudech, aby se výkladem této otázky zabývaly. Až poté může jejich výklad případně přezkoumat Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti.
175. Lze shrnout, že napadená úprava v druhé modelové situaci pojištěnců, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, nemá protiústavní dopady. Otázkou, jak mají být posuzovány předběžné žádosti o přiznání předčasných důchodů, se Ústavní soud v nynějším abstraktním přezkumu nezabýval.
VIII.f Tvrzené porušení § 3 odst. 3 sbírkového zákona
176. Ústavní soud se nakonec stručně vyjádří také k argumentaci navrhovatelky, týkající se tvrzeného porušení § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv (dále jen "sbírkový zákon").
177. Podle § 3 odst. 3 sbírkového zákona nabývají právní předpisy účinnosti k 1. 1. nebo k 1. 7. kalendářního roku. Ustanovení § 3 odst. 4 sbírkového zákona z tohoto pravidla stanoví výjimku: "Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze ve zvlášť výjimečných případech stanovit dřívější den nabytí účinnosti než stanovený v odstavci 3, nejdříve však počátkem dne následujícího po dni vyhlášení právního předpisu." Podle navrhovatelky v případě napadené úpravy nebyly dány výjimečné okolnosti svědčící pro stanovení dřívějšího dne nabytí účinnosti. Když už nebyla napadená úprava přijata s přechodným obdobím, měla její účinnost být stanovena alespoň k 1. 1. 2024 podle sbírkového zákona.
178. Ústavní soud předně uvádí, že délka legisvakance, a zejména stanovení data účinnosti zákona je primárně otázkou politické úvahy (srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Wolters Kluwer, 2015, s. 513). Z ústavního pořádku v tomto směru pouze plyne, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen (čl. 52 odst. 1 Ústavy), a že způsob vyhlášení zákona stanoví zákon (čl. 52 odst. 2 Ústavy). Ústava tedy ponechává podrobnosti na zákonné úpravě, která je obsažena ve sbírkovém zákoně, ale i v konkrétních nově přijatých zákonech. Nelze totiž odhlédnout právě od toho, že každý nově přijatý zákon, který v sobě obsahuje stanovení data své účinnosti, má stejnou právní sílu jako sbírkový zákon, a proto jde ve vztahu k němu fakticky o lex specialis.
179. Na druhou stranu, stanovení doby legisvakance v konkrétním případě může představovat zásah do základních práv a ústavních principů. Ústavní soud již ve své judikatuře vymezil některé základní hranice ústavnosti při publikaci zákonů. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/13 zdůraznil, že datum účinnosti právního předpisu nesmí být stanoveno před datem jeho vyhlášení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 pak vyzdvihl požadavek předvídatelnosti právní úpravy, tedy zachování minimální ochrany důvěry v právo (srov. body 47 a 61 nálezu). Také v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20 Ústavní soud upozornil, že extrémně krátké legisvakance mohou teoreticky vyvolat protiústavnost, a to zejména v otázkách daňových předpisů, na jejichž změnu se adresáti nemohou adaptovat; ani v tomto případě však Ústavní soud vzhledem ke konkrétním okolnostem neshledal protiústavnost (body 138 a 139 nálezu).
180. Ústavní soud považuje za důležité odlišit při zkoumání přípustné délky legisvakance konkrétní a abstraktní rovinu. Konkrétní rovinu představuje posuzování únosnosti zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád a jeho stabilitu, které Ústavní soud provedl výše. V abstraktní rovině, tedy v rovině tvrzeného porušení § 3 odst. 4 sbírkového zákona, však není na Ústavním soudu, aby nyní, ani do budoucna v konkrétních případech, přezkoumával naplnění podmínky naléhavého obecného zájmu pro dřívější nabytí dne účinnosti (a tedy i zkrácení legisvakance). Pokud by v případě všech zákonů Ústavní soud měl zkoumat konkrétní okolnosti jejich přijetí, a současně, zda tyto okolnosti jsou dostatečně naléhavé ve smyslu sbírkového zákona, překračoval by svou roli ochránce ústavnosti.
181. Ústavní soud tedy shrnuje, že stanovením data účinnosti napadené úpravy na 1. 10. 2023 se již v konkrétní rovině (tedy z pohledu zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád) podrobně věnoval výše. V abstraktní rovině, tedy z pohledu existence naléhavého obecného zájmu pro dřívější stanovení účinnosti zákona, jde o rovinu výkladu podústavního práva a politickou úvahu.
182. Ve zde posuzované věci lze alespoň podpůrně poukázat na to, že, jak bylo rovněž uvedeno výše, dřívější účinnost napadené úpravy sledovala legitimní cíl, který byl zákonodárcem deklarován jak veřejně, tak v důvodové zprávě k návrhu zákona. Z těchto důvodů Ústavní soud neshledal protiústavnost napadené úpravy ani v té okolnosti, že nabyla účinnosti k jinému dni než 1. 1. nebo 1. 7. kalendářního roku.
IX.
Závěr
183. Ústavní soud se v tomto nálezu nejprve zabýval ústavností průběhu legislativního procesu, v rámci něhož byl přijat změnový zákon. Dospěl přitom k závěru, že ačkoli došlo v jednom ohledu k porušení jednacího řádu, toto porušení nezakládá protiústavnost celého legislativního procesu. Jinak řečeno, v daném případě převážil ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny nad zasaženým oprávněním poslance účastnit se sněmovní rozpravy. Tyto závěry zasadil Ústavní soud do kontextu dlouhodobě dysfunkční podoby (i praxe) jednacího řádu Poslanecké sněmovny, v němž parlamentní většina mnohdy není bez porušení jednacího řádu schopna prosadit zákony, přestože k jejich přijetí má dostatek hlasů.
184. Následně se Ústavní soud zabýval samotným obsahem napadené úpravy, avšak jen co se týče časových účinků změny věkové podmínky pro odchod do předčasného důchodu. Šlo o jediné ustanovení, jehož věcnou protiústavnost navrhovatelka namítala.
185. V té souvislosti dospěl Ústavní soud k závěru, že účinky napadené úpravy nejsou protiústavní, a to ani v jedné z modelových situací, které podrobně popsal. V první modelové situaci Ústavní soud shrnul, z jakých důvodů se nejedná o pravou retroaktivitu, ani o legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu. Dále Ústavní soud rozvedl, že napadená úprava vyvolává účinky nepravé retroaktivity, která je v posuzované věci přípustná. Zákonodárce sledoval legitimní cíl, přičemž byla zachována přiměřená možnost pojištěnců se účinkům nové právní úpravy přizpůsobit. Nelze navíc odhlédnout od specifického účelu předčasných důchodů; změny právní úpravy v této oblasti lze jen výjimečně považovat za protiústavní zásah do důvěry jednotlivce v neměnnost právního řádu.
186. Obdobně Ústavní soud uvedl, proč napadená úprava nevyvolává protiústavní dopady ani v druhé modelové situaci. Pojištěncům nebyla odebrána již splněná věková podmínka, pouze bylo zasaženo do jejich důvěry, že ji někdy v období po účinnosti napadené úpravy začnou splňovat, a že na základě toho budou moci případně podat žádost o předčasný důchod. V této souvislosti Ústavní soud poukázal na aplikační problém vyplývající z možnosti předběžných žádostí o předčasný důchod, kterým se však v abstraktním přezkumu ústavnosti nelze zabývat.
187. Nakonec Ústavní soud shrnul, proč napadená úprava neporušuje žádné ústavní principy ani tím, že její účinnost byla stanovena k jinému dni než k 1. 1. nebo 1. 7., jak stanoví sbírkový zákon. Tentýž zákon totiž umožňuje výjimku z uvedeného pravidla, přičemž naplnění podmínek pro uplatnění této výjimky Ústavní soud nezkoumá. Každý zákon stanovující datum své účinnosti je ostatně ke sbírkovému zákonu lex specialis s totožnou právní silou.
188. Ústavní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 4. června 2025
Josef Baxa, v. r.
předseda Ústavního soudu
------------------
1) ePortál ČSSZ. Uplatnění nároku na dávku důchodového pojištění. Dostupné na stránce eportal.cssz.cz/web/portal/-/tiskopisy/unddp
2) Návrhy NERV na snížení výdajů a zvýšení příjmů veřejných rozpočtů v ČR, s. 2. Dostupné na stránce vlada.gov.cz/assets/media-centrum/aktualne/Navrhy-NERV-na-snizeni-vydaju-a-zvyseni-prijmu.pdf. Obdobně srov. Ekonom.cz. Vlna předčasných důchodů nás bude stát desítky miliard. Dostupné na stránce ekonom.cz/c1-67160930-vlna-predcasnych-duchodu-nas-bude-stat-desitky-miliard.
3) Nečekanou změnu předčasných důchodů prosadil poslanec Kaňkovský, ale důvody nesdělil. Dostupné na stránce medium.seznam.cz/clanek/david-budai-necekanou-zmenu-predcasnych-duchodu-prosadil-poslanec-kankovsky-ale-duvody-nesdelil-18252.
Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k nálezu Ústavního soudu ze dne 4. června 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23
Na základě § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podávám odlišné stanovisko k výroku nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a jeho odůvodnění:
1. V posuzované věci se Ústavní soud nejprve zabýval ústavností průběhu legislativního procesu, jímž byl přijat zákon č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Dospěl k závěru, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci, a že spolu s tímto porušením došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy (bod 113. odůvodnění), avšak že toto porušení nezakládá protiústavnost (sc. neústavnost) celého legislativního procesu, protože převážil ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny nad zasaženým oprávněním poslance účastnit se sněmovní rozpravy (bod 183. odůvodnění).
2. Je notorietou, že Ústava České republiky vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Avšak součástí požadavků na zákonodárný proces nejsou pouze konkrétní procesní pravidla, ale i některé zastřešující principy jako zejména princip demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), princip většinového rozhodování a také princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v tomto kontextu považovat zejména parlamentní opozici [viz nálezy ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 107. odůvodnění, ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 124. odůvodnění, nebo ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.) (lex Babiš II), bod 79. odůvodnění]. Jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu jsou (resp. mají být) promítány do praxe především skrze zákony o jednacích řádech jednotlivých komor Parlamentu [nálezy ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 80. odůvodnění].
3. Ústavní soud již v zásadním nálezu k procedurálním pravidlům projednávání návrhů zákonů ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002) zdůraznil, že "jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu... Dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila". Z téhož předpokladu Ústavní soud výslovně vyšel také v pozdějším nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), v němž dále uvedl, že "zástupcům parlamentní opozice, která bývá složena ze zástupců politických stran zastoupených v Parlamentu, na výkonu vládní moci se však přímo nepodílejících a co do počtu zpravidla se ocitajících v početní menšině, musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany menšin... umožněn v rámci legislativních procedur nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv a nesmí jim být libovolně znemožňováno plnit ... pro demokracii nezastupitelné funkce parlamentní opozice".
4. Připouštím, že nikoliv každá (zejména pak "technická") vada zákonodárného procesu je způsobilá odůvodnit derogační výrok. Ústavní soud opakovaně poukázal na to, že důvodem zrušení zákona pro omezení práv opozičních poslanců je především situace, pokud by legislativní proces "neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu" [nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 92. odůvodnění]. V té souvislosti je třeba připomenout, že právo poslanců a senátorů prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné, neboť význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 155. odůvodnění]. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (36/2024 Sb.), v němž posuzoval ústavnost snížení mimořádné valorizace důchodů ve stavu legislativní nouze, vždy "je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny" (bod 79. odůvodnění). Podstatné však je také to, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena, a především, zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 79. odůvodnění).
5. Navrhovatelka v zásadě namítala tři "okruhy" vad legislativního procesu, a to způsob předložení pozměňovacího návrhu poslancem MUDr. Vítem Kaňkovským, zkrácení doby vystoupení poslanců a především ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní ještě bylo přihlášeno 36 poslanců. Vzhledem k předcházející judikatuře Ústavního soudu, v níž byl obdobný postup již výslovně označen za rozporný s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Sněmovny - viz dále), považuji za nejvýznamnější poslední námitku týkající se ukončení rozpravy ve třetím čtení (aniž bych snižoval význam zbývajících námitek - viz dále).