51. Právnická fakulta Univerzity Karlovy upozornila, že mezigenerační rozměr základních práv (s nímž pracoval Spolkový ústavní soud Německa) sice není v článcích Listiny výslovně uveden, lze ho však dovodit z preambule, v níž ústavodárce připomíná "svůj díl odpovědnosti vůči budoucím generacím za osud veškerého života na Zemi". Současně je mezigenerační solidarita integrální součástí principu trvale udržitelného rozvoje, který je zakotven v § 8 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, a je vyjádřen v mezinárodním i unijním právu (Deklarace Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, Smlouva o fungování EU). Absence právního předpisu, který by jasně zakotvil konečné, průběžné a sektorové cíle v oblasti mitigačních i adaptačních opatření současně s mechanismem jejich průběžné kontroly a vyhodnocování jejich plnění, činí právní úpravu České republiky značně nepřehlednou a z hlediska adresátů právních norem přispívá k absenci právní jistoty ohledně budoucích práv a povinností. Zároveň ztěžuje orientaci ve způsobu plnění závazků plynoucích z členství v EU a z mezinárodních smluv, a komplikuje kontrolu jejich plnění. Současně chybí vymezení odpovědných subjektů a jasné rozdělení kompetencí.
52. Právnická fakulta Masarykovy univerzity uvádí, že Česká republika svoji odpovědnost sdílí s ostatními členskými státy EU, jak předvídá Pařížská úmluva. Obsah povinnosti vyjadřuje EU NDC, a konkrétně pak požadavky unijních předpisů. Důležitost unijních požadavků zvýrazňuje test ESLP v rozsudku KlimaSeniorinnen, v němž spojil lidskoprávní standard ochrany v režimu čl. 8 Úmluvy se společným standardem většiny stran Úmluvy, tedy se základními cíli unijní ekopolitiky.
53. Unijní systém ochrany klimatu v zásadě požadavkům ESLP vyhovuje a ve srovnání s jinými světovými regiony i zásadně posiluje efektivitu přijímaných opatření a jejich prosazování. S ohledem na sdílenou působnost EU v oblasti ochrany životního prostředí a rozsáhlou unijní legislativou Česká republika ani nemá v řadě oblastí možnost přijmout vlastní úpravu. Tam, kde unijní úprava plně testu ESLP nevyhoví, nastupuje povinnost České republiky plnění požadavků ESLP doplnit. Není na soudech, aby stanovily, jak přesně mají tyto cíle vypadat, alespoň ne v prvním kole přezkumu státní klimatické politiky. Nic však nebrání soudům, aby zohlednily, v jaké situaci se Česká republika (resp. ministerstva v pozici žalovaných) nachází, například že není schopná přijmout ani aktuální politiku ochrany klimatu, v intenzitě soudní kontroly.
54. V případě, že stát neschválí vlastní závazky (např. klimatickým zákonem), které jsou schopné přispět ke snížení emisní zátěže, ani nedokáže plnit základní požadavky unijního práva, zasahuje tím do samého jádra práva na příznivé životní prostředí. Právnická fakulta Masarykovy univerzity uvádí, že Ústavní soud neměl dosud možnost výslovně vymezit obsah práva na příznivé životní prostředí ve vztahu k unijním předpisům. Za meze zákonů, které toto právo provádějí, je však třeba považovat i unijní právo. Jinak by došlo k vyprázdnění tohoto práva, protože i různé veřejnoprávní limity ochrany veřejného zdraví, na které Ústavní soud často poukazuje, jsou již upravené unijním právem (v případě nařízení bez prováděcího českého zákona). Obecná povinnost České republiky zavádět mitigační opatření tak vyplývá i z čl. 35 odst. 1 Listiny. Jak je patrné z uvedeného, nelze bez dalšího dovodit obecnou kvantifikovatelnou povinnost samotné České republiky ke snížení emisí skleníkových plynů vyjádřitelnou přesným procentem ve vztahu k roku 1990. Jde o souhrn požadavků vyplývajících z práva EU, přičemž členské státy celkovou povinnost sdílí. K interpretaci závazků vyplývajících z Pařížské dohody vyjádření odkazuje na dotaz soudce Mezinárodního soudního dvora Tladiho na předmět a účel Pařížské dohody spolu s navazujícími odpověďmi účastníků řízení ve věci Povinnosti států v souvislosti se změnou klimatu (https://www.ici-cii.org/case/187).
55. Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci uvádí, že dopady klimatické změny se promítají nejen do porušení čl. 35 Listiny, ale také do dalších základních práv specifikovaných v ústavní stížnosti. Zejména jde o čl. 6 Listiny, neboť dochází k úmrtí občanů České republiky v důsledku klimatické změny, např. extrémních veder, povodní, čl. 10 Listiny, jde o negativní dopad klimatické změny na reprodukční zdraví a další vlivy, čl. 11 Listiny, tj. konkrétní dopady do majetku jednotlivců v důsledku klimatické změny, extrémních povětrnostních vlivů apod., čl. 26 Listiny, neboť má klimatická změna zásadní vliv na možnosti zemědělství a uplatnění v této oblasti, ale i v dalších oblastech podnikání nebo lidské práce, a čl. 31 Listiny projevující se v negativních dopadech klimatické změny na fyzické i duševní zdraví jednotlivců.
56. Pozitivní závazek k přijetí zákonné úpravy opatření souvisejících s klimatickou změnou lze v prvé řadě dovodit z čl. 7 Ústavy ve spojení s čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny. Obě zmíněná ustanovení Listiny ve slovech "nad míru stanovenou zákonem" výslovně odkazují na zákon, který má stanovit limity výkonu vlastnického práva (čl. 11 odst. 3 Listiny), resp. práv obecně (čl. 35 odst. 3 Listiny), za účelem ochrany životního prostředí. Stát tedy má volbu v tom, v jakém přesně rozsahu (v rámci poměrně široké diskrece projevující se v deferenčním testování zákonné úpravy těchto práv testem racionality) tato práva jednotlivcům garantuje, ale nemá možnost je negarantovat vůbec, resp. úplně je negovat. Z dosavadního přístupu orgánů České republiky je patrné, že převažuje snaha promítnout klimatické závazky do strategických dokumentů (veřejných politik), nikoli do zákonů, jako by byl např. klimatický zákon. Absence zákonné úpravy má za následek nejen absenci hmotněprávní úpravy určitého konkrétního práva, ale také zásadní procesní ztížení jeho vymahatelnosti. V minulosti Ústavní soud v některých případech opakovaně vyzýval k přijetí zákonné úpravy určitých otázek (zvyšování nájemného, sociální bydlení), a pokud ani taková výzva nebyla respektována, soudní moc takový nedostatek reflektovala ve svém rozhodování. Zatím však nebylo možné právní úpravu přijmout, protože nebyl vytvořen odpovídající návrh. V tom lze jednoznačně spatřovat nečinnost příslušných orgánů moci výkonné a soudy by tuto nečinnost neměly ve svém rozhodování pominout.
57. Pozitivní závazky státu týkající se klimatické změny se nevyčerpávají pouze povinností státu vytvořit právní rámec pro mitigační a adaptační opatření. Stát má na základě čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny ve spojení s dalšími základními právy, a také s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy a závazky plynoucí z mezinárodního a evropského práva, povinnost zajistit i určitou kvalitu životního prostředí v jeho jednotlivých složkách. Konkrétní vymezení pozitivních závazků státu ve vztahu ke klimatické změně, které vyplývají z Úmluvy, ESLP poskytl v rozsudku KlimaSeniorinnen. V něm identifikoval závazky států (signatářů Úmluvy) k přijetí konkrétních opatření na ochranu lidských práv před negativními dopady změny klimatu.
VI.
Repliky stěžovatelů
58. Stěžovatelé uvádí, že se s nimi Nejvyšší správní soud shodl na řadě konkrétních výtek k nedostatkům v aktivitě ministerstev a vyslovil pohoršení nad tím, že ani tři měsíce po vydání rozsudku Klimatická žaloba II nebyla přijata aktualizovaná Politika ochrany klimatu. Potvrzuje-li Nejvyšší správní soud de facto, že orgány státu neplní povinnosti v oblasti ochrany klimatu, avšak odmítá poskytnout ochranu ústavně zaručeným právům stěžovatelů s odkazem na míru soudcovské zdrženlivosti, argumentují stěžovatelé odlišným postojem zahraničních soudů v obdobných případech (například německý Spolkový ústavní soud v nálezu Klimaschutz) nebo nálezem Ústavního soudu k regulovanému nájemnému. Nesouhlasí s Nejvyšším správním soudem, že formulovali žalobní požadavek jako kvantitativní vyjádření povinnosti správních orgánů ke snížení emisi skleníkových plynů, a zdůrazňují, že nabídli správním soudům širokou škálu možností, jak formulovat výrok rozhodnutí, včetně deklaratorního konstatování nezákonnosti zásahu.
59. Odmítnutí všech variant žalobního návrhu proto představuje přepjatý formalismus, který je v rozporu s požadavkem na efektivní soudní ochranu. Závěr Nejvyššího správního soudu, že podle koncepce českého správního soudnictví je potřebné najít právní předpis, který zakotvuje kvantifikované závazky České republiky, nebere v potaz rozsudek KlimaSeniorinnen, v němž je uvedeno, že státy mají pozitivní závazek na poli čl. 8 Úmluvy určit své klimatické cíle na základě vědeckého poznání a uhlíkového rozpočtu. Stěžovatelé předložili několik vědecky podložených variant výpočtu spravedlivého podílu České republiky, přičemž obdobné metody byly dostačující pro rozhodování zahraničních soudů v obdobných případech [v nálezu Klimaschutz v Německu, v rozsudku belgického Odvolacího soudu v Bruselu ze dne 30. listopadu 2023, ve věci VZW Klimaatzaak, sp. zn. 2021/AR/1589-2022/AR/737-2022/AR/891 (dále jen "rozsudek VZW Klimaatzaak"), v rozsudku Urgenda v Nizozemsku a také ESLP ve věci KlimaSeniorinnen]. Přístup Nejvyššího správního soudu nadto zhoršuje postavení stěžovatelů za situace, kdy neexistuje klimatický zákon ani jiný obecně závazný právní předpis, který by stanovil závazné cíle v ochraně klimatu.
60. Stěžovatelé dále uvádějí, že všechna čtyři stanoviska akademických a vědeckých institucí jednoznačně potvrzují existenci konkrétních právních závazků České republiky v oblastí ochrany klimatu vyplývajících z mezinárodního, evropského i vnitrostátního práva souvisejících s ochranou základních lidských práv. Přestože závazky vyplývající z lidských práv jsou svou povahou obecné, akademická stanoviska ukazují, že je lze konkretizovat a kvantifikovat, např. za použití odborné expertízy na základě nejnovějších vědeckých poznatků, přičemž současná absence konkrétní kvantifikace neznamená, že povinnost České republiky přijmout a provádět opatření ke snižování emisí neexistuje nebo že ji nelze plnit. Akademická stanoviska se shodují i v tom, že Česká republika nesplňuje požadavek ESLP (vyjádřený v rozsudku KlimaSeniorinnen) zavést účinný právní rámec obsahující konkrétní opatření k ochraně klimatu a stanovit jasný cil dosažení klimatické neutrality včetně časového horizontu. To platí i pro další požadavky ESLP.
61. Z vyjádření ministerstev je zřejmá nedostatečnost české klimatické politiky. Nebyla aktualizována Politika ochrany klimatu a vláda dokonce usnesením ze dne 18. prosince 2024 č. 960 zrušila úkol předložit její aktualizaci. Skutečnost, že Politika ochrany klimatu má být nyní přijata pouze jako resortní strategie Ministerstva životního prostředí, a vládě bude předložena pouze pro informaci, představuje podle stěžovatelů vyprázdnění významu tohoto dokumentu. Ministerstva vyjádřeními nepřímo potvrzují opodstatněnost argumentů stěžovatelů, neboť z nich vyplývá, že Česká republika rezignovala na stanovení účinné klimatické politiky, nepřijala závazek klimatické neutrality, nestanovila mezitímní cíle snižování emisí, a její klimatické ambice jsou nedostatečné i podle hodnocení Evropské komise. Tím porušuje své pozitivní závazky plynoucí z Úmluvy a Listiny a zasahuje do ústavně zaručených práv stěžovatelů.
62. Ústavní soud zaslal stěžovatelům na vědomí a k případné replice i později obdržené vyjádření skupiny senátorů. Stěžovatelé zaslali repliku a připojili rovněž informace o recentní judikatuře mezinárodních soudů a ústavního soudu Maďarska.
63. Stěžovatelé zdůrazňují, že se nedomáhají toho, aby soudy nahradily zákonodárce, ale aby konstatovaly porušení pozitivních závazků státu plynoucích z Listiny a Úmluvy a uložily státním orgánům povinnost toto porušování ukončit. Konkrétní způsob nápravy zůstává v diskreci orgánů zákonodárné a výkonné moci, jak ostatně dokládá i judikatura zahraničních soudů citovaná v ústavní stížnosti. Stěžovatelé konstatují, že se v tomto řízení nedomáhají přijetí jakéhokoli zákona.
64. K rozhodnutí švédského nejvyššího soudu stěžovatelé dodávají, že žalující se tam domáhali deklaratorního rozhodnutí, že stát porušuje jejich práva z Úmluvy nedostatečnou aktivitou v oblasti ochrany klimatu. Subsidiárně se domáhali, aby soud přikázal státu učinit konkrétní opatření na ochranu klimatu. Soud žalobu odmítl, neboť na žalující aplikoval požadavky rozsudku KlimaSeniorinnen, podle nichž žalující lidé musí prokázat výjimečně vysokou míru individuálního ohrožení a akutní potřebu ochrany, což neprokázali. Stěžovatelé upozornili, že významným rozdílem oproti posuzované věci je, že mezi stěžovateli jsou i právnické osoby, na něž rozsudek KlimaSeniorinnen uplatňuje jiný standard. Podle stěžovatelů švédský nejvyšší soud uznal pozitivní závazky státu z Úmluvy a připustil, že jinak koncipovaná klimatická žaloba by mohla být úspěšná.
65. Stěžovatelé dále upozornili, že Mezinárodní soudní dvůr na žádost Valného shromáždění OSN vydal 23. července 2025 posudek o povinnostech států v oblasti ochrany klimatu (dále jen "posudek MSD"). Podle posudku MSD státy mají konkrétní a právně závazné povinnosti chránit klimatický systém vyplývající z několika zdrojů mezinárodního práva. Z klimatických smluv (Rámcová úmluva OSN, Kjótský protokol, Pařížská dohoda) vyplývá povinnost států přijímat opatření ke zmírnění emisí skleníkových plynů, přičemž státy musí jednat s náležitou péčí (due diligence) a jejich NDC musí být dostatečně ambiciózní k dosažení teplotního cíle 1,5 °C (odst. 224 a násl. posudku MSD). Z obyčejového mezinárodního práva vyplývá povinnost států předcházet významnému poškození životního prostředí včetně klimatického systému, přičemž standard náležité péče je v kontextu změny klimatu "přísný" (stringent) vzhledem k závažnosti hrozby (odst. 246 posudku MSD). Mezinárodní soudní dvůr také potvrdil, že státy mají povinnosti podle mezinárodního práva lidských práv přijímat nezbytná opatření k ochraně klimatického systému, neboť plné uplatnění lidských práv nelze zajistit bez ochrany klimatu (odst. 403 posudku MSD).
66. Posudek MSD upřesnil požadavky na NDC oznamované podle Pařížské dohody. Státy mají povinnost připravit, komunikovat a udržovat postupné a progresivní národně určené příspěvky, které, mimo jiné, když jsou vzaty dohromady, jsou schopné dosáhnout teplotního cíle omezení globálního oteplování na 1,5 °C nad předindustriální úroveň a sledovat opatření, která jsou schopná dosáhnout cílů stanovených v jejich postupných národně určených příspěvcích (odpověď na otázku a, body f a g, odst. 457 posudku MSD). Z toho stěžovatelé dovozují podporu pro tvrzení, že státy mají stanovovat cíle na základě uhlíkového rozpočtu a vědeckého poznání.
67. Stěžovatelé upozornili rovněž na poradní stanovisko Meziamerického soudu pro lidská práva z 3. července 2025 týkající se povinností států v kontextu klimatické krize a ochrany lidských práv. Podle Meziamerického soudu pro lidská práva existuje individuální lidské právo na ochranu před změnou klimatu a státy mají pozitivní závazek činit opatření založená na nejlepších dostupných vědeckých poznatcích a uplatňovat standard zvýšené míry náležité péče.
68. Stěžovatelé upozornili i na rozhodnutí maďarského ústavního soudu z 3. června 2025, jímž na návrh skupiny 50 poslanců zrušil část maďarského klimatického zákona. Soud poukázal na závěry IPCC, podle kterých je pro udržení nárůstu globální teploty pod 1,5 až 2 °C v tomto desetiletí zapotřebí rychlého, významného a ve většině případů okamžitého snížení emisí skleníkových plynů ve všech odvětvích.
VII.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
69. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Stěžovatelé jsou řádně zastoupeni advokátem.
70. Přestože stěžovatelé formálně navrhli zrušit rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 116/2022-166 jako celek, Ústavní soud posoudil ústavní stížnost podle jejího obsahu tak, že stěžovatelé navrhují zrušit výlučně výrok I tohoto rozsudku, nikoli jeho výrok II, kterým Nejvyšší správní soud rozhodl o zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelů a Ministerstva dopravy proti výrokům I, II a V rozsudku městského soudu č. j. 14 A 101/2021-248, a výrok III o nákladech řízení vlády.
71. Pokud by stěžovatelé skutečně požadovali zrušit i výrok II rozsudku Klimatická žaloba I, byla by ústavní stížnost podaná někým zjevně neoprávněným v rozsahu zamítnutí kasační stížnosti Ministerstva dopravy a ve zbylém rozsahu by byla ústavní stížnost opožděná, neboť lhůta k podání ústavní stížnosti proti tomuto výroku běžela již od doručení rozsudku.
72. Ústavní stížnost proti výroku I rozsudku Klimatická žaloba I, druhému rozsudku městského soudu a rozsudku Klimatická žaloba II byla podána oprávněnými stěžovateli, je včasná a přípustná.
73. Ústavní soud rozhodoval bez nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
VIII.
Posouzení důvodnosti
74. Ústavní soud považuje klimatickou změnu za závažné celospolečenské téma {obdobně rozsudek KlimaSeniorinnen, § 410, nebo názor Výboru OSN pro lidská práva ve věci Billy and others v Australia (Torres Strait Islanders Petition) [CCPR/C/135/D/3624/2019, bod 8.3]}. Jde o problém celosvětový, který se z povahy věci týká i České republiky. Příprava a realizace adekvátních opatření na tomto poli je primárně úkolem orgánů moci zákonodárné a výkonné. Ty se navíc podílejí i na legislativním procesu na úrovni EU. Orgány moci soudní sice nejsou z tématu vyloučeny, tím spíše, že se dotýkají rovněž ochrany základních práv (čl. 4 Ústavy), avšak jejich úloha je limitovaná jejich ústavní funkcí.
75. Téma klimatické změny se objevilo před mnoha soudy mnoha států. V Irsku či ve Francii soudy řešily, zda veřejná moc po přijetí klimatického zákona dodržuje povinnosti plynoucí z tohoto zákona [rozhodnutí francouzské Státní rady ze dne 1. července 2021 ve věci Grande Synthe, č. 427301, ECLI:FR:CECHR:2021:427301.20210701, nebo rozsudek irského Nejvyššího soudu ze dne 31. července 2020 ve věci Friends of the Irish Environment CLG v. the Government of Ireland, IESC 49, ILDC 3627 (IE 2020)].
76. Německý Spolkový ústavní soud přezkoumával, zda klimatický zákon je v rozporu s ústavním pořádkem (nález ve věci Klimaschutz). Obdobně maďarský Ústavní soud konstatoval v řízení o abstraktní kontrole norem, že parlament nedostatečně upravil nástroje ke snižování emisí skleníkových plynů (rozhodnutí maďarského Ústavního soudu ze dne 3. června 2024, sp. zn. II/3536/2021).
77. V Estonsku či Norsku se soudy zabývaly konkrétními projekty a jejich dopadem na ochranu klimatu [rozsudek správního senátu estonského Nejvyššího soudu ze dne 11. října 2023, sp. zn. nr. 3-20-771/103, ECLI:EE:RK:2023:3.20.771.16911, nebo rozsudek norského Nejvyššího soudu ze dne 11. dubna 2025 ve věci Föreningen Greenpeace Norden og Natur og Ungdom mot Staten v/Energidepartementet. HR-2025-677-A (sak nr. 24-177617SIV-HRET)].
78. V Nizozemsku i v Belgii zase soudy rozhodovaly na základě civilní žaloby na plnění. Nizozemský Nejvyšší soud v rozsudku Urgenda uložil státu podniknout kroky k tomu, aby v roce 2020 byl objem emisí skleníkových plynů nižší o 25 % oproti stavu v roce 1990. Soud dovozoval tuto povinnost z čl. 2 a 8 Úmluvy. Belgický Odvolací soud v Bruselu v rozsudku VZW Klimaatzaak uložil federálnímu státu, městu Brusel a vlámské provincii, aby podnikly kroky ke snížení objemu emisí v roce 2030 o 55 % oproti stavu z roku 1990. Soud prvního stupně a odvolací soud tuto povinnost dovodily z čl. 2 Úmluvy. Nejvyšší soud dosud nerozhodl o opravném prostředku vlámské provincie. O podobně koncipované žalobě rozhodoval i australský Federální soud v Sydney rozsudkem ze dne 15. července 2025 ve věci Pabai v Commonwealth of Australia (No 2) [2025] FCA 796. Ta se týkala případu zvyšování hladiny světových oceánů, o kterém již v roce 2022 rozhodoval ve věci Billy and others v Australia (Torres Strait Islanders Petition) Výbor OSN pro lidská práva. Australský federální soud dospěl ovšem k závěru, že stát nemá povinnost přijmout mitigační opatření, jichž se žalobci domáhali, neboť nemá pozitivní povinnost, jíž by tato opatření odpovídala.
79. Rozhodnutí zahraničních soudů ukazují, že soudy se problematikou zabývaly v různých typech řízení i v různém procesním kontextu. Jejich závěry proto nelze mechanicky přebírat a dovozovat, že řízení v České republice má skončit stejně jako v jiném státě.
80. Ústavní soud s ohledem na předchozí průběh řízení a procesní strategii stěžovatelů posuzoval v této věci dvě základní otázky:
1) Porušila žalovaná ministerstva jako správní orgány ve smyslu soudního řádu správního základní práva stěžovatelů způsobem, jaký stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě? Ačkoliv ústavní stížnost nesměřuje přímo proti zásahu ministerstev, směřuje proti rozhodnutí soudů, které proti tvrzenému zásahu neposkytly ochranu. Pro závěr, zda soudy poskytly ochranu základním právům, je třeba nejprve zjistit, zda žalovaná ministerstva namítaná základní práva porušila.
2) Porušily správní soudy základní práva stěžovatelů při rozhodování o jejich zásahové žalobě? Ať už tím, že neposkytly ochranu základním právům, nebo tím, že samy porušily některá procesní základní práva.
81. Ústavní soud na obě otázky odpověděl záporně - ministerstva ani správní soudy základní práva stěžovatelů neporušily. Proto rozhodl, že ústavní stížnost není důvodná.
82. Ústavní soud naopak neposuzoval, zda Česká republika jako taková dostatečným způsobem řeší klimatickou změnu a zda jiné státní orgány než žalovaná ministerstva a správní soudy porušily některé pozitivní či negativní závazky plynoucí z ústavního pořádku a z mezinárodního práva. Ústavní soud je totiž orgán moci soudní a je vázán předmětem řízení tak, jak ho v souladu s Ústavou a zákonem o Ústavním soudu vymezí oprávnění navrhovatelé. Ústavní soud je navíc soudní orgán ochrany ústavnosti (viz čl. 83 Ústavy), nikoliv ochrany zákonnosti. V řízení o ústavní stížnosti jsou měřítkem ústavnosti základní práva a svobody [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy].
83. Ústavní soud nyní vysvětlí, proč dospěl k negativní odpovědi na obě vymezené otázky.
VIII.1.
Žalovaná ministerstva neporušila základní práva stěžovatelů způsobem, jaký stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě
84. K závěru, že žalovaná ministerstva porušila základní práva stěžovatelů, musí existovat tomu odpovídající povinnost (závazek) plynoucí ze základních práv stěžovatelů, která odpovídá jimi vymezenému nezákonnému zásahu ministerstev. Negativní i pozitivní závazky plynoucí ze základních práv a svobod vážou všechny orgány veřejné moci. Klíčovou otázkou v posuzovaném případě ale je, zda jsou to konkrétně žalovaná ministerstva, kdo má povinnost, které se stěžovatelé domáhají v žalobě. Tedy zda jsou (mohou být) žalovaná ministerstva původcem nezákonného zásahu, jak ho stěžovatelé vymezili v žalobě. Nejsou-li žalovaná ministerstva původcem zásahu, tedy žalovaný zásah nezpůsobují, nemohou od něho ani upustit a poskytnout stěžovatelům to, čeho se zásahovou žalobou domáhali.
85. Stěžovatelé (po vydání rozsudku Klimatická žaloba I) požadovali, aby soud vyslovil nezákonnost zásahu žalovaných ministerstev spočívajícího v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 81 % do roku 2030 a následnému dosažení klimatické neutrality České republiky do roku 2050. Vedle toho navrhli čtyři další alternativy žalobního požadavku. Jednak namísto snížení emisí skleníkových plynů o 81 % do roku 2030 navrhovali snížení o 84 %, 89,76 %, nebo o hodnotu stanovenou soudem. A pak ještě alternativně navrhli, aby soud vyslovil nezákonnost zásahu spočívajícího v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva. Současně navrhli, aby soud vždy i zakázal žalovaným ministerstvům pokračovat v porušování jejich práv.
86. Jinými slovy, stěžovatelé shledávají zásah ministerstev v tom, že si ministerstva sama nestanovila konkrétní mitigační opatření, jež by vedla ke snížení emisí. Jednotlivé žalobní návrhy se pak liší v konkretizování míry snížení emisí. První skupina návrhů je konkrétní, požaduje vždy cíl dosažení klimatické neutrality do roku 2050 a různou míru procentuální hodnoty snížení emisí do roku 2030. Druhý alternativní návrh je obecnější; zásah je vymezen jako nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva.
87. Žaloba, kterou zvolili stěžovatelé, slouží k ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu [viz § 83 a § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního]. V obecné rovině platí, že brojí-li žalobce proti tvrzenému nezákonnému zásahu správního orgánu spočívajícímu v jeho nečinnosti (jiné než vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení), může být správní zásahová žaloba úspěšná jen tehdy, ukládá-li ústavní pořádek či zákon žalovanému správnímu orgánu povinnost, která odpovídá "plnění" požadovanému žalobcem. Ústavní soud tak musel posoudit, zda některému z žalobních návrhů odpovídá povinnost plynoucí z namítaných základních práv stěžovatelů, která zavazuje žalovaná ministerstva.
88. Správní orgány - v tomto případě ministerstva - mohou veřejnou moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Správnímu orgánu tak nelze přičítat zásah do práv žalobců, který je vně jeho zákonem či ústavním pořádkem vymezené pravomoci a působnosti.
89. Ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Jejich působnost je dále vymezena v tzv. kompetenčním zákoně (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky).
90. Stěžovatelé v ústavní stížnosti tvrdí, že povinnost ministerstev konat konkrétní kroky vymezené v žalobě vyplývá přímo z ústavního pořádku, a to především ze základního práva na příznivé životní prostředí.
91. Jak stěžovatelé sami uvádí, pozitivní a negativní závazky plynoucí z tohoto základního práva jsou v českém ústavním pořádku zakotveny ve více ustanoveních. Podle čl. 7 Ústavy stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Podle čl. 35 odst. 1 Listiny má každý právo na příznivé životní prostředí. Podle ESLP pak z čl. 8 Úmluvy vyplývá pozitivní závazek států zajistit účinnou ochranu osob ve své jurisdikci před nepříznivými účinky změny klimatu na jejich životy, zdraví i na jejich blahobyt a kvalitu jejich života (rozsudek KlimaSeniorinnen, § 519 a 544). Obsah pozitivních a negativních závazků (povinností) plynoucích pro veřejnou moc ze základního práva na příznivé životní prostředí v širším slova smyslu tak v českém právním řádu tvoří společně čl. 35 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 7 Ústavy a čl. 8 Úmluvy.
92. Základního práva podle čl. 35 odst. 1 Listiny se podle čl. 41 odst. 1 Listiny lze domáhat jenom v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce má povinnost tato práva provést, a to v souladu s ústavními principy a při respektu k čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu [nález sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. ledna 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), bod 40].
93. V nyní posuzovaném případě je klíčové, že neexistuje vnitrostátní zákonná úprava, která by čl. 35 odst. 1 Listiny prováděla způsobem, aby z ní plynula povinnost stanovit konkrétní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí, která stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě. To je ostatně součást argumentace stěžovatelů - klimatický zákon či jiná obdobná úprava na zákonné úrovni chybí.
94. Není-li povinnost stanovit konkrétní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí stanovena zákonem, není jasné, v čem stěžovatelé spatřují onen zásah žalovaných ministerstev - ať už do jádra či "jen" do rozsahu daného základního práva - jehož ústavnost by měly soudy zkoumat (a testovat testem proporcionality či racionality, jak stěžovatelé navrhují). Měl-li by zásah do základního práva podle čl. 35 odst. 1 Listiny podle stěžovatelů spočívat v samotném nepřijetí zákonné úpravy, je to "zásah" (ovšem nikoli ve smyslu soudního řádu správního), jejž nelze přičítat ministerstvům, která pravomoc přijímat zákony nemají. Měl-li by zásah spočívat v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí, musel by ústavní pořádek ministerstvům uložit povinnost taková opatření stanovit.
95. Podle Ústavního soudu však povinnost stanovit konkrétní mitigační opatření ke snížení emisí, která stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě, žalovaným ministerstvům nevyplývá z ústavního pořádku, respektive ani z Ústavy a Listiny, ani z Úmluvy. Jinak vyjádřeno, ústavní pořádek nezakládá ministerstvům povinnost přijímat opatření, která stěžovatelé v zásahové žalobě požadují.
96. Ústavní soud si je vědom, že ESLP v rozsudku KlimaSeniorinnen uvedl, že "účinné respektování práv chráněných článkem 8 Úmluvy vyžaduje, aby každý smluvní stát přijal opatření vedoucí k podstatnému a postupnému snižování svých emisí skleníkových plynů s cílem dosáhnout uhlíkové neutrality v zásadě během příštích tří dekád. V tomto kontextu je na orgánech veřejné moci, aby jednaly včas, přiměřeně a důsledně" (§ 548). ESLP následně obecně zdůraznil nutnost přijmout okamžitá opatření a stanovit průběžné cíle snižování emisí pro období vedoucí k čisté neutralitě. Taková opatření by měla být v první řadě začleněna do závazného regulačního rámce na vnitrostátní úrovni a následně odpovídajícím způsobem prováděna. Příslušné cíle a harmonogramy musí tvořit nedílnou součást vnitrostátního regulačního rámce, který bude základem pro obecná a odvětvová opatření ke zmírnění dopadů klimatické změny (§ 549).
97. Stěžovatelé v ústavní stížnosti podrobně vysvětlují, že Česká republika takováto opatření nepřijala. Svou argumentaci staví na pěti kritériích, která ESLP vymezil pro posuzování otázky, zda stát ohledně této otázky nepřekročil svůj prostor pro uvážení. ESLP hodnotí, "zda příslušné vnitrostátní orgány, ať už jde o orgány moci zákonodárné, výkonné či soudní, náležitě zohlednily potřebu: a) přijmout obecná opatření určující cílovou časovou osu pro dosažení uhlíkové neutrality a celkový zbývající uhlíkový rozpočet ve stejném časovém rámci nebo jinou rovnocennou metodu kvantifikace budoucích emisí skleníkových plynů v souladu s obecným cílem pro národní nebo globální mitigační závazky v oblasti změny klimatu; b) stanovit průběžné cíle a cesty snižování emisí skleníkových plynů (podle odvětví nebo jiných příslušných metodik), které jsou v zásadě považovány za schopné splnit celkové vnitrostátní cíle snížení emisí skleníkových plynů v příslušných časových rámcích stanovených v rámci vnitrostátních politik; c) prokázat, zda stát řádně splnil nebo plní příslušné cíle snížení emisí skleníkových plynů [viz výše a) a b)]; d) průběžně aktualizovat příslušné cíle snížení emisí skleníkových plynů s náležitou péčí a na základě nejlepších dostupných důkazů; a e) při navrhování a provádění příslušných právních předpisů a opatření jednat včas, vhodným a konzistentním způsobem" (§ 550 rozsudku Klimaseniorinnen). V § 551 ESLP dodal, že posouzení soudu, zda byly výše uvedené požadavky splněny, bude v zásadě celkového charakteru, což znamená, že nedostatek v jednom konkrétním ohledu nemusí nutně znamenat, že stát překročil svou příslušnou míru uvážení.
98. Z pohledu posuzované věci je nicméně rozhodné, že ESLP je mezinárodní soud, který v řízení podle čl. 34 Úmluvy posuzuje individuální stížnosti proti smluvním stranám Úmluvy - státům. Jednání státu posuzuje jako jeden celek - nehledě na to, který z příslušných vnitrostátních orgánů se namítaného porušení dopustil (to ostatně plyne i z citovaného § 550 rozsudku KlimaSeniorinnen). Ve věci stěžovatelů však správní soudy neposuzovaly, a proto ani Ústavní soud neposuzuje namítané porušení základních práv státem jako celkem, ale namítané porušení základních práv čtyřmi žalovanými ministerstvy. Pro nynější věc je tak z citované pasáže podstatné, že náležitě zohlednit citovaných pět aspektů musejí "příslušné vnitrostátní orgány".
99. Náležité zohlednění pozitivních závazků vymezených v rozsudku KlimaSeniorinnen je proto v nynějším řízení třeba posuzovat v mezích žalobního návrhu stěžovatelů a v mezích kompetencí žalovaných vnitrostátních orgánů - ministerstev životního prostředí, průmyslu a obchodu, dopravy a zemědělství. Jinými slovy, ministerstvům nelze vytýkat zásah do základních práv ve smyslu rozsudku KlimaSeniorinnen, jestliže k náležitému zohlednění určitého pozitivního závazku tak, jak ho vymezili stěžovatelé, nemají kompetenci.
100. Stěžovatelé svůj žalobní požadavek na stanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí opírají o potřebu stanovit obecná opatření určující průběžné i finální cíle a cesty k dosažení klimatické neutrality během, v zásadě, tří dekád. Podle Ústavního soudu ovšem takovému požadavku lze dostát pouze stanovením nových povinností fyzickým i právnickým osobám. Tyto nové povinnosti nemohou bez dalšího stanovit sama ministerstva, která jsou oprávněna jednat pouze v případech, v mezích a způsoby stanovených zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy), a podzákonné předpisy mohou přijímat pouze při výslovném zákonném zmocnění (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Povinnosti lze totiž osobám ukládat toliko na základě zákona (čl. 4 odst. 1 Listiny).
101. Ústavní soud v nynější věci neposuzuje, jaké pozitivní závazky z Listiny, Ústavy či z Úmluvy plynou pro jiné státní orgány. Z pohledu ústavní stížnosti stěžovatelů je proto rozhodné, že i kdyby požadavky na stanovení konkrétních mitigačních opatření měly svůj právní základ v čl. 8 Úmluvy (jak jej ESLP vyložil v rozsudku KlimaSeniorinnen), nejde o povinnosti žalovaných ministerstev jakožto orgánů veřejné moci jednajících v oblasti veřejné správy. Jinými slovy, stěžovatelé své konkrétní požadavky na provedení mitigačních opatření nesměřovali vůči správným orgánům. Pokud by správní soudy stěžovatelům vyhověly, rozhodly by o existenci povinností ministerstev, které nemohou splnit.
102. Obecná opatření určující cílovou časovou osu pro dosažení uhlíkové neutrality a celkový zbývající uhlíkový rozpočet či průběžné cíle a cesty snižování emisí skleníkových plynů jakožto povinnosti států dovozené ESLP z čl. 8 Úmluvy (bod 550 rozsudku Klimaseniorinnen, viz výše), mají-li se závazně promítnout do pravidel chování adresovaných fyzickým a právnickým osobám, musejí mít základ v zákoně České republiky nebo přímo účinném aktu EU, neboť povinnosti lze ukládat toliko na základě zákona (čl. 4 odst. 1 Listiny) a meze základních práv mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny).
103. Podle Ústavního soudu požadavky stěžovatelů není možné splnit bez aktivity především českého zákonodárce, případně unijního normotvůrce. Náležité zohlednění potřeb vymezených v rozsudku KlimaSeniorinnen způsobem, jakým požadují stěžovatelé, vyžaduje komplexní opatření přesahující kompetence jednoho ministerstva. Neobejde se bez stanovení povinností jednotlivcům, což však není možné bez aktivity zákonodárce. Ostatně i ESLP v rozsudku KlimaSeniorinnen předpokládá existenci závazného regulatorního rámce na vnitrostátní úrovni, který bude sloužit jako nezbytný základ pro navazující opatření (viz výše § 549 rozsudku KlimaSeniorinnen).
104. Ústavní soud už v minulosti ve dvou případech ve výroku konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu je protiústavní. Učinil tak v řízení o kontrole norem a k tomuto kroku přistoupil až poté, co v předchozích rozhodnutích upozornil, že příslušná právní úprava chybí (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006, K absenci právní úpravy umožňující jednostranné zvýšení nájemného v bytech, a sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. července 2010, Restituce církevního majetku - "blokační" ustanovení § 29 zákona o půdě).
105. Stěžovatelé v řízení před Ústavním soudem výslovně uvedli (v replice k vyjádření skupiny senátorů), že nepožadují, aby bylo uloženo státu přijmout klimatický zákon. Jejich návrh je formulován "pouze" jako ústavní stížnost proti napadeným rozhodnutím správních soudů. Třeba dodat, že s ohledem na předmět ústavní stížnosti a povahu zásahové žaloby před správními soudy stěžovatelé v této věci ani nic jiného navrhovat nemohli.