Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Zdeňka Kühna, Veroniky Křesťanové (soudkyně zpravodajky), Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatelů a) Klimatické žaloby ČR, z. s., sídlem V Šáreckém údolí 281/54, Praha 6 - Dejvice, b) Ing. Jany Farské, c) Kaie Arne Springoruma, d) obce Svatý Jan pod Skalou, sídlem Svatý Jan pod Skalou 6, a e) České společnosti ornitologické - Jihomoravské pobočky, sídlem Lidická 971/25, Brno, všech zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 264/2023-128 ze dne 26. listopadu 2024, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 A 101/2021-445 ze dne 25. října 2023 a výroku I rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 116/2022-166 ze dne 20. února 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, Ministerstva průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 1039/32, Praha 1 - Staré Město, Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, Ministerstva dopravy, sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1 - Nové Město, a Pavla Štorcha, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabýval ústavní stížností ve věci tzv. klimatické žaloby. Ústavní soud však hned na úvod podotýká, že se s ohledem na typ řízení a procesní postup stěžovatelů nezabýval obecnými otázkami typu, zda Česká republika jako taková činí dostatečná opatření v boji proti klimatické změně a jejím důsledkům. Ústavní soud se v této věci zabýval pouze následujícími dvěma otázkami:
1) Porušila žalovaná ministerstva životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy jako správní orgány ve smyslu soudního řádu správního základní práva stěžovatelů způsobem, jaký stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě?
2) Porušily správní soudy základní práva stěžovatelů při rozhodování o jejich zásahové žalobě?
2. Jak Ústavní soud podrobně vysvětlí v části VIII. tohoto nálezu, na obě otázky odpověděl záporně. Žalovaná ministerstva nebyla původcem stěžovateli vymezeného zásahu do základních práv. Správní soudy rozhodly v souladu s ústavním pořádkem.
I.
Vymezení věci
3. Stěžovatelé podali ústavní stížnost podle § 72 zákona o Ústavním soudu a domáhají se zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. Tvrdí, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 6, 10, 11, 26, 31, 35 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále v Preambuli, čl. 7 a 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a v čl. 2, 6 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
4. Stěžovatel a) je zapsaný spolek, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny. Stěžovatelé b) a c) jsou lidé namítající zásah do práva na život (čl. 6 Listiny, čl. 2 Úmluvy) a práva na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny). Stěžovatelka b) je zemědělkyně, čelící dopadům změny klimatu na svou hospodářskou činnost. Namítá porušení práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny) a práva vykonávat hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny). Stěžovatel c) dokládá psychologickým vyšetřením, že nedostatečná ochrana klimatu má negativní dopad na jeho fyzické i duševní zdraví. Stěžovatelka d) namítá zásah do práva na územní samosprávu (čl. 8 Ústavy) a na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny) z důvodu ztížení svého běžného fungování jakožto územního samosprávného celku a snižování ekonomické i environmentální hodnoty svých pozemků. Stěžovatelka e) provozuje edukační a výzkumnou činnost, vlastní lesní pozemky a čelí ekonomickým i environmentálním škodám, v jejichž důsledku mělo být porušeno její právo na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny) a právo vykonávat hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny).
5. Stěžovatelé spolu s dalšími osobami (společně též "žalobci") podali k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud") žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Jako žalovaní v řízení vystupovali Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo dopravy (společně dále jen "ministerstva") a původně i vláda České republiky (dále jen "vláda").
6. Ústavní soud přezkoumává soudní rozhodnutí, jež se týkají výlučně mitigačních opatření. To jsou opatření s cílem zmírnit změny klimatu. Původně se řízení před obecnými soudy týkalo i adaptačních opatření, tedy takových, která reagují na skutečnou či očekávanou změnu klimatu a usilují o zvýšení odolnosti společnosti a krajiny. O této větvi žaloby již bylo rozhodnuto dříve a toto řízení se jich netýká.
7. S ohledem na závažnost stěžovateli předložené otázky týkající se vyhodnocení obsahu a plnění pozitivních závazků (povinností) státu, které vyplývají z Listiny a Úmluvy v oblasti ochrany klimatu, senát Ústavního soudu, kterému věc napadla, v souladu s čl. 1 odst. 1 písm. i) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. března 2014 (publikovaného pod č. 52/2014 Sb.) usnesením sp. zn. II. ÚS 382/25 ze dne 5. března 2025 předložil věc plénu Ústavního soudu.
II.
Průběh řízení před soudy
8. Městský soud rozsudkem č. j. 14 A 101/2021-248 ze dne 15. června 2022 (dále též jen "první rozsudek městského soudu") odmítl žalobu směřující proti vládě (výrok I), rozhodl, že ve věci žaloby proti vládě nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (výrok II), zásah ministerstev spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 označil za nezákonný (výrok III), zakázal ministerstvům pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 (výrok IV), zamítl žalobu v části směřující vůči neprovedení dostatečných adaptačních opatření (výrok V) a rozhodl o nákladech řízení mezi žalobci a ministerstvy (výrok VI).
9. Městský soud odmítl žalobu proti vládě, neboť nemohla při tvrzeném zásahu vystupovat jako správní orgán podle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, protože její (ne)činnost nesměřovala vůči adresátům působením veřejné správy, ale výhradně dovnitř veřejné správy (bod 175 prvního rozsudku městského soudu).
10. Městský soud zkoumal, zda činnost ministerstev přesvědčivě směřuje ke splnění povinností mitigace a adaptace plynoucích z Pařížské dohody, vyhlášené pod č. 67/2017 Sb. m. s., a práva Evropské unie (dále jen "EU").
11. Ohledně adaptačních opatření městský soud uvedl, že povinnost adaptace je upravena v čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a v čl. 5 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 ze dne 30. června 2021. Povinnost adaptace spočívá ve zvyšování adaptační kapacity, nikoli v dosažení konkrétních cílů k určitému datu. Soud z předložených podkladů zjistil, že ministerstva postupují v oblasti adaptace na změnu klimatu kupředu, byť některá opatření plní s různou mírou úspěšnosti.
12. Povinnost České republiky přijímat mitigační opatření směřující k dosažení cíle národně stanoveného příspěvku (dále jen "NDC") je stanovena čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody. Smluvní strany Pařížské dohody mají povinnost každých pět let sekretariátu Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu ze dne 9. května 1992 (dále jen "Rámcová úmluva OSN") zaslat NDC. V čl. II bodu 27 prvního aktualizovaného NDC Evropské unie ze dne 18. prosince 2020 (dále jen "EU NDC") je uvedeno, že EU a její členské státy, jednající společně, se zavazují snížit emise skleníkových plynů alespoň o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990. Podle str. 8 přílohy č. 1 EU NDC je tento cíl závazný pro EU jako celek a její členské státy, včetně České republiky. Závazek přijímat mitigační opatření s cílem dosáhnout snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 je dostatečně konkrétní, aby jej soud mohl přímo aplikovat a jeho plnění přezkoumat. Skutečnost, že snížení emisí o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám roku 1990 nebylo doposud Unií promítnuto do podoby konkrétních národních cílů, nevylučuje individuální odpovědnost jednotlivých smluvních stran Pařížské dohody.
13. Městský soud tedy v nečinnosti ministerstev shledal zkrácení žalobců na jejich právu na příznivé životní prostředí v tom, že v rozporu s čl. 4 odst. 2 větou druhou Pařížské dohody nemají konkrétní plán mitigačních opatření potřebných k dosažení 55% snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 v porovnání s hodnotami v roce 1990.
14. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 9 As 116/2022-166 (rozsudek Klimatická žaloba I) rozhodl o kasačních stížnostech stěžovatelů a) a f) a ministerstev. Zrušil rozsudek městského soudu ve výrocích III, IV a VI a věc v tomto rozsahu vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (výrok I), kasační stížnost stěžovatelů a) a f) a Ministerstva dopravy proti výrokům I, II a V zamítl (výrok II) a rozhodl, že vláda nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech (výrok III).
15. Nejvyšší správní soud souhlasil s odmítnutím žaloby proti vládě, neboť ta vystupovala pouze jako koordinátor činností jednotlivých ministerstev. Za věcně správné měl i zamítnutí žaloby ohledně adaptačních opatření.
16. Podle Nejvyššího správního soudu z mezinárodního ani unijního klimatického práva neplyne městským soudem dovozená povinnost České republiky snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % oproti úrovni z roku 1990.
17. Členské státy EU, včetně České republiky, využily možnosti předpokládané v čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody (jednat společně). Jakkoli tedy Česká republika zůstává smluvní stranou Pařížské dohody, nepřipravuje a nesděluje svůj individuální NDC, nýbrž jedná kolektivně v rámci EU, která se během německého předsednictví zavázala dosáhnout do roku 2030 čistého domácího snížení emisí skleníkových plynů o alespoň 55 % ve srovnání s rokem 1990. Rozdělení závazku mezi jednotlivé členské státy popsala EU právě v EU NDC z roku 2020 tak, že v některých sektorech je uvedena aktuálně platná úroveň snížení jednotlivými členskými státy, vycházející právě z dřívějšího EU NDC z roku 2015, tedy snížení o 40 % (naopak rozdělení, jež by naplňovalo nový, ambicióznější celounijní závazek snížení o 55 %, v době rozhodování Nejvyššího správního soudu dosud nebylo určeno). V jiných sektorech, které nelze takto jednoduše rozdělit mezi členské státy, je uveden způsob snížení dopadající kolektivně na všechny členské státy (typicky závazek dosažení emisní neutrality v sektoru využívání půdy a lesnictví pokrytém nařízením 2018/841).
18. Nejvyšší správní soud dále posuzoval, zda závazek snížit emise do roku 2030 o 55 % oproti stavu z roku 1990 neplyne z ústavního pořádku (včetně mezinárodních smluv o lidských právech). Dospěl k závěru, že nikoliv.
19. Nejvyšší správní soud se vyjádřil také ke kasačním námitkám stěžovatelů a) a f), kteří naopak napadali nedostatečnost výroků III a IV rozsudku městského soudu a tvrdili, že městský soud měl shledat povinnost státu dosáhnout klimatické neutrality, neboť ani snížení emisí skleníkových plynů o 55 % nemůže vést k naplnění cílů Pařížské dohody, tedy k udržení nárůstu globální teploty o 1,5 °C, případně výrazně pod hranici 2 °C. Posouzení takové otázky však přísluší podle čl. 14 Pařížské dohody Konferenci smluvních stran.
20. Nejvyšší správní soud uzavřel, že má-li zásahová žaloba uspět, je při nynějším stavu právního řádu nutno, aby byla posouzena primárně pohledem sektorových předpisů, nikoli pohledem obecných klimatických závazků České republiky. Ty nemají dostatečnou míru určitosti, jež by odpovídala povinnosti snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 55 %, jak původně shledal městský soud. Městský soud se měl v dalším řízení zabývat tím, zda jsou tvrzení v žalobě dostatečně konkrétní, aby umožňovala posoudit případnou nezákonnost tvrzeného zásahu z pohledu sektorových předpisů. Dále měl vyzvat žalobce, ať případně doplní žalobu, v jakých konkrétních oblastech - při absenci obecného klimatického zákona a absenci konkrétního hmotněprávního závazku ke snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 55 %, jenž by pro Českou republiku vyplýval z Pařížské dohody - podle nich došlo k porušení zákonných povinností ministerstev tvrzenou pasivitou, jež konkrétně zasahuje práva žalobců.
21. Městský soud zaslal žalobcům přípis (č. l. 370), na jehož základě žalobu doplnili a formulovali nový žalobní požadavek, aby soud vyslovil, že zásah ministerstev, spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o (alternativně) 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo hodnotu stanovenou soudem, do roku 2030 a k následnému dosažení klimatické neutrality do roku 2050, je nezákonný, a zakázal ministerstvům pokračovat v porušování jejich práv nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o (alternativně) 81 %, nebo 84 %, nebo 89,76 %, nebo hodnotu stanovenou soudem do roku 2030 a následnému dosažení klimatické neutrality do roku 2050. Alternativně požadovali, aby soud rozhodl, že zásah ministerstev do práv žalobců, spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva, zejména s tzv. no-harm principem, principem prevence, předběžné opatrnosti, spolupráce, mezigenerační spravedlnosti, proporcionality, udržitelnosti a společné, ale diferencované odpovědnosti států, je nezákonný, a zakázal ministerstvům pokračovat v porušování jejich práv nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva, zejména s principy tzv. no-harm, prevence, předběžné opatrnosti, spolupráce, mezigenerační spravedlnosti, proporcionality, udržitelnosti a společné, ale diferencované odpovědnosti států.
22. Žalobci upozornili i na porušení některých sektorových předpisů. Konkrétně namítali porušení směrnice o energetické účinnosti, předpisů v oblasti dopravy a předpisů v oblasti ochrany lesů a využívání půdy.
23. Městský soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl s odůvodněním, že k tomu, aby mohl žalobnímu požadavku vyhovět, musel by mít jednoznačnou oporu v hmotném právu. Jestliže žalobci požadovali po ministerstvech stanovení mitigačních opatření majících určitou jakost (časovou, množstevní), musela by z právního řádu vyplývat povinnost ministerstev stanovit právě tato opatření. Z obecně formulovaných mezinárodních či vnitrostátních ustanovení zakotvujících lidská práva však nelze bez dalšího dovodit závazek ministerstev stanovit opatření k snížení emisí skleníkových plynů o určité procento do určitého roku, ani povinnost dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050, jak tvrdili žalobci.
24. Městský soud odkázal na závěr Nejvyššího správního soudu, že závazek snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 je závazkem EU jako celku. Z žádného předpisu EU nevyplývá individuální povinnost České republiky snížit emise skleníkových plynů o 55 %, tím méně povinnost snížit emise ve výši požadované žalobci.
25. Městský soud zdůraznil, že je vázán tím, jak žalobci v žalobě vymezili zásah, před nímž se domáhají ochrany, proto nemohl vyhovět námitce nesplnění závazného cíle energetické účinnosti pro rok 2020 podle čl. 7 směrnice o energetické účinnosti 2012/27. Podíl obnovitelných zdrojů energie v dopravě podle čl. 25 odst. 1 směrnice 2018/2001 a pohlcování emisí skleníkových plynů lesy podle přílohy IIa nařízení 2018/841 jsou postupné závazky do roku 2030. Dokazování neukázalo, že by ministerstva v těchto odvětvích nepřijímala opatření směřující k včasnému splnění cílových hodnot.
26. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 9 As 264/2023-128 (rozsudek Klimatická žaloba II) kasační stížnost stěžovatelů zamítl a rozhodl o nákladech řízení. Konstatoval, že aby mohla být žaloba důvodná, je v koncepci českého správního soudnictví potřebné najít pramen práva zakotvující závazky, které podle stěžovatelů nebyly splněny.
27. Žalobci zaměřili zásahovou žalobu na kvantifikaci závazku České republiky snížit emise skleníkových plynů. Na takto postavenou žalobu městský soud správně odpověděl, že jasný kvantitativní závazek České republiky představuje povinnost snížit emise skleníkových plynů o 26 % do roku 2030 oproti roku 2005 ve zbytkovém sektoru (ii), jak plyne z nařízení 2018/842, ve znění novelizujícího nařízení 2023/857. Žalobci však netvrdili, že by spatřovali nezákonný zásah v tom, že by Česká republika nesplňovala požadavky vyplývající z čl. 4 odst. 1 nařízení, tedy že by nesměřovala k naplnění cíle v podobě snížení emisí skleníkových plynů o 26 % do roku 2030 oproti úrovním z roku 2005, či že by nesplňovala požadavky na nepřekročení mezních hodnot určených prostřednictvím lineární trajektorie začínající v roce 2022 ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení 2018/842.
28. Naopak stěžovatelé tvrdí, že kromě těchto jasných kvantifikovaných závazků, které vyplývají České republice z práva EU, existuje ambicióznější závazek vyplývající přímo z Pařížské dohody. To Nejvyšší správní soud nesouhlasně odmítl, stejně jako to učinil již v předcházejícím zrušujícím rozsudku.
29. Správnost modelu prosazovaného žalobci, tedy že "spravedlivý podíl" České republiky na globálním snižování emisí skleníkových plynů je třeba určit individualizovaným rozpočítáním zbývajícího globálního uhlíkového rozpočtu mezi všechny jednotlivé státy světa (podle různých metod prosazovaných žalobci), nijak nepotvrzuje ani rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Verein KlimaSeniorinnen proti Švýcarsku ze dne 9. dubna 2024, stížnost č. 53600/20 (dále jen "rozsudek KlimaSeniorinnen"). Z čl. 8 Úmluvy vyloženého v rozsudku, ani z výše vyjmenovaných obecnějších právních předpisů a povinností, totiž nelze dovodit konkrétní kvantifikovatelnou povinnost snížení emisí skleníkových plynů.
30. Nejvyšší správní soud nezpochybnil vědeckou hodnotu žalobci předložených odborných pramenů, z nichž dovozují různé konkrétní míry snížení emisí skleníkových plynů, které by podle těchto různých metod představovaly spravedlivý podíl České republiky na globálním úsilí o udržení nárůstu globální teploty nejvýše o 1,5 °C, případně výrazně pod hranici 2 °C. Ze samotného vědeckého stanovení konkrétní vhodné míry snížení emisí skleníkových plynů však neplyne právní povinnost, jejíž porušení by zakládalo důvodnost zásahové žaloby.
31. Nejvyšší správní soud již ve zrušujícím rozsudku naznačil, že žalobci by se zásahovou žalobou v oblasti boje proti změně klimatu mohli uspět, pokud by žaloba byla zaměřena na porušení konkrétních (sektorových) předpisů, jejichž účelem je právě ochrana klimatu. Žalobci sice v řízení před městským soudem v tomto směru doplnili žalobní argumentaci, to se však nijak neprojevilo v žalobním požadavku. Jejich tvrzení o nedostatcích v plnění povinností ve třech konkrétních sektorech proto nemohla založit vyhovění odlišnému žalobnímu požadavku.
III.
Argumentace stěžovatelů
32. Stěžovatelé namítají, že správní soudy nezkoumaly samostatný normativní obsah pozitivních závazků státu, které vyplývají z Listiny a Úmluvy v oblasti ochrany klimatu. Tyto závazky byly označeny ze své podstaty za obecné, avšak ESLP a některé zahraniční soudy je za pomoci aplikace výsledků vědeckého poznání a principů mezinárodního klimatického práva dokázaly konkretizovat. Nejvyšší správní soud rezignoval na zkoumání a aplikaci svébytných závazků České republiky na poli lidských práv a ztotožnil požadavky plynoucí z Úmluvy a Listiny s cíli stanovenými v oblasti ochrany klimatu v právu EU. Pozitivní závazky plynoucí v této oblasti z Listiny a Úmluvy přitom nelze a priori považovat za splněné skrze členství České republiky v EU a právní rámec EU v oblasti ochrany klimatu. Právní rámec EU v oblasti ochrany klimatu není překážkou toho, aby členské státy přijaly ambicióznější opatření, naopak právě EU tuto myšlenku podporuje. Správní soudy neposkytly ochranu právům stěžovatelů před orgány České republiky, které neplní pozitivní závazky státu v oblasti ochrany klimatu plynoucí z Listiny a Úmluvy zejména tím, že Česká republika nepřijala klimatický zákon, který by stanovil cíle v oblasti ochrany klimatu.
33. Správní soudy se podle stěžovatelů nesprávně odchýlily od způsobu, jakým v obdobných případech rozhodují zahraniční soudy, když neposkytly stěžovatelům ochranu před nedostatečnou činností orgánů České republiky v oblasti ochrany klimatu (například rozsudek Nejvyššího soudu Nizozemska ze dne 20. prosince 2019 ve věci Klimaatzaak Urgenda, sp. 19/00135, ECLI:NL:HR:2019:2006 (dále jen "rozsudek Urgenda") nebo nález německého Spolkového ústavního soudu ze dne 24. března 2021 ve věci Klimaschutz (známé též pod názvem Neubauer a ostatní), sp. zn. 1 BvR 2656/18, Rn. 1-270, ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618 (dále jen "nález Klimaschutz"), který konstatoval, že stát zasáhl do ústavně zaručených práv tam žalujících osob tím, že nepřijal dostatečná opatření k ochraně klimatu, a tím přenesl břemeno a riziko budoucího omezení práv na další generace). Podle německého Spolkového ústavního soudu je vhodným měřítkem pro zjištění dostatečnosti klimatických závazků státu právě národní uhlíkový rozpočet. Není tedy podstatné, pouze jakých emisí dosáhnou státy v určitém časovém období (2030, 2040, 2050), ale také především jakou "cestou" k těmto milníkům dojdou. Uhlíkovým rozpočtem se rozumí vyčíslení celkového objemu emisí skleníkových plynů, které může stát vypustit, aby nedošlo k překročení nebezpečného nárůstu globální teploty o 1,5 °C, případně 2 °C.
34. Stěžovatelé dále poukazují na rozsudek KlimaSeniorinnen. Nejvyšší správní soud měl zasáhnout do jejich práv tím, že požadavky vyplývající z testu KlimaSeniorinnen aplikoval selektivně a převážně jen na evropské právo. Česká republika nenaplňuje pozitivní závazky plynoucí z Úmluvy a Listiny - nepřijala svůj podíl na snižování emisí skleníkových plynů a nepřispívá tak dostatečně ke zmírnění změny klimatu a tím i k ochraně práv stěžovatelů. Stejně jako ve zmíněných případech vyjadřují stěžovatelé míru snižování emisí potřebnou k ochraně svých práv za pomoci tzv. uhlíkového rozpočtu, který považují za nezbytný. Orgány České republiky se nezabývaly vyčíslením maximálního uhlíkového rozpočtu pro Českou republiku a nepřijaly aktualizaci Politiky ochrany klimatu v České republice ani klimatický zákon. Česká republika neprovedla výpočet svého spravedlivého podílu na snižování emisí za pomoci uhlíkového rozpočtu, neaktualizovala své cíle v oblasti ochrany klimatu, nestanovila mezitímní (např. roční) cíle snižování emisí, ani se nezavázala k dosažení klimatické neutrality. Nejvyšší správní soud pochybil, když se spokojil s příslibem aktualizace Politiky ochrany klimatu v České republice, která nebyla v době rozhodnutí městského soudu, ani v době rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ani v současné době přijata.
35. Stěžovatelé odkazují také na usnesení sp. zn. II. ÚS 2446/10 ze dne 5. ledna 2011, z něhož dovozují, že dojde-li k zásahu do jádra práva na příznivé životní prostředí, jednotlivci mají právo se domáhat ochrany před takovým zásahem i bez ohledu na zákonnou úpravu tohoto práva, resp. bez ohledu na její absenci. Dále poukazují na nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18 ze dne 17. července 2019, bod 48, podle něhož pozitivní závazek státu spočívá mj. v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka. Stěžovatelé dodávají, že ústavní požadavek vyplývající z čl. 35, ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny, je alespoň podle části odborné literatury nutné vykládat tak, že zahrnuje také příkaz legální ochrany (Madej, M. Meze základních práv v České republice. Leges, 2018, s. 108), tj. absence prováděcí legislativy nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti poskytnout ochranu ústavně zakotvenému právu, resp. nezbavuje subjekty práva možnosti se této ochrany dovolávat před obecnými soudy. Práv v čl. 41 odst. 1 Listiny je sice možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, to ale současně znamená, že musí být předpisem právní síly zákona provedeny.
36. Stěžovatelé předkládají aplikaci testu ve světle rozsudku ve věci KlimaSeniorinnen na projednávanou věc a konstatují, že a) v České republice nejsou stanoveny cíle snižování emisí a zbývající uhlíkový rozpočet v souladu s dostupným vědeckým poznáním a požadavky na ochranu lidských práv, b) Česká republika průběžně neaktualizovala své cíle snižování emisí skleníkových plynů s náležitou péčí a na základě nejlepších dostupných důkazů a nepřijala cíle formou zákona, c) Česká republika nepřijala opatření směřující k dosažení klimatické neutrality během následujících tří dekád, d) současné i plánované cíle v oblasti ochrany klimatu v České republice nejsou v souladu s žádnou z předložených metod výpočtu uhlíkového rozpočtu, e) Česká republika nepřijala mezitímní cíle snižování emisí v závazném regulačním rámci. Dále kritizují, že cíle snižování emisí skleníkových plynů v České republice nejsou založeny na aktuálním vědeckém poznání a požadavcích na ochranu lidských práv.
IV.
Vyjádření účastníků, vedlejších účastníků řízení a dalších osob
37. Ústavní soud vyzval Nejvyšší správní soud, městský soud a vedlejší účastníky, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
38. Nejvyšší správní soud uvádí, že jednou z podmínek pro vyhovění zásahové žalobě je z povahy věci shledání nezákonnosti postupu orgánů veřejné moci, tedy rozpor jejich postupu (či pasivity) s jasně stanovenou právní povinností vyplývající z práva vnitrostátního, mezinárodního či unijního. Stěžovatelé však vymezili v žalobě tvrzenou nezákonnost (která vycházela z jimi předložených odborných posudků) tak, že aktivita ministerstev nesměřuje ke snížení emisí skleníkových plynů o 81 %, 84 % či 89,76 %, respektive o hodnotu určenou samotnými správními soudy, a to do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990, a k následnému dosažení klimatické neutrality České republiky do roku 2050. Nejvyšší správní soud odkazuje na bod 112 rozsudku Klimatická žaloba II, v němž konstatoval, že nelze dovodit konkrétní kvantifikovatelnou povinnost snížení emisí skleníkových plynů, jak tvrdí stěžovatelé. Ze samotného vědeckého stanovení konkrétní vhodné míry snížení emisí skleníkových plynů totiž neplyne právní povinnost, jejíž porušení by založilo důvodnost zásahové žaloby.
39. Nejvyšší správní soud nepokládal za možné a odpovídající smyslu správního soudnictví shledat nezákonnost v tom, že nedostatečná aktivita ministerstev nesměřuje k naplnění "spravedlivého podílu České republiky", určeného toliko vědeckými posudky. "Právem určený podíl České republiky" je totiž zjevně nižší než tento "spravedlivý podíl České republiky". Na úrovni vnitrostátní jde o nepřijetí klimatického zákona, v jehož důsledku neplyne konkrétní kvantifikovatelný závazek přímo z vnitrostátního práva, na úrovni mezinárodní jsou povinnosti České republiky vymezeny velmi obecně, přičemž své povinnosti plynoucí z Pařížské dohody plní Česká republika v rámci kolektivního cíle EU a na úrovni unijní představuje jediný jasně kvantifikovaný závazek České republiky povinnost snížit emise skleníkových plynů o 26 % do roku 2030 oproti roku 2005. Na těchto parametrech, vyplývajících z vůle vnitrostátního zákonodárce, mezinárodního práva a unijního práva, nepřísluší správním soudům nic měnit, neboť by to neodpovídalo požadavkům dělby moci. Pro posouzení tvrzené nezákonnosti zásahu ze strany ministerstev, spočívajícího v nedostatečném snižování emisí skleníkových plynů, je v rámci českého správního soudnictví nezbytné identifikovat právní předpis, který takové konkrétní kvantifikované závazky České republice ukládá.
40. Stěžovatelé však požadovali povinnost ministerstev stanovit opatření k snížení emisí skleníkových plynů v konkrétní kvantifikované podobě. Takto přesně definované závazky jsou obsaženy právě v unijním právu, jak Nejvyšší správní soud podrobně vysvětlil ve svých rozsudcích. Navíc stěžovatelé v řízení před Nejvyšším správním soudem ani netvrdili, že by Česká republika nedodržovala tyto jasně právem kvantifikované závazky České republiky. Nejvyšší správní soud neměl prostor pro vyhovění zásahové žalobě s konkrétně formulovaným žalobním požadavkem. Stěžovatelé přitom neusilovali o snížení emisí v konkrétních sektorech, nebo o stanovení jiných specifických opatření. Pokud v doplnění žaloby poukazovali na nedostatky v plnění povinností ve třech konkrétních sektorech, nemohlo to samo o sobě vést k vyhovění žalobnímu požadavku, podle kterého nezákonný zásah spočíval v něčem jiném. Na to byli stěžovatelé Nejvyšším správním soudem upozorněni. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s výtkou stěžovatelů, že v rozsudku Klimatická žaloba II dostatečně nereflektoval judikaturu ESLP k pozitivním závazkům plynoucím z čl. 8 Úmluvy. Pozitivním závazkům je věnována celá část VI. e) rozsudku, konkrétně body 119 až 145. Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhuje, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
41. Městský soud uvedl, že byl při rozhodování vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Městský soud má za to, že všechny podstatné aspekty již byly zaneseny do odůvodnění jeho prvního rozsudku (v části, v níž nebyl zrušen) a druhého rozsudku (který Nejvyšší správní soud již nezrušil), které je třeba číst ve světle závěrů rozsudků Nejvyššího správního soudu v posuzované věci.
42. Ministerstva nesouhlasila s argumentací stěžovatelů. Česká republika je podle Ministerstva životního prostředí na dobré cestě ke splnění cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů a příspěvku České republiky k cílům EU v této oblasti. Odkazuje tak na data za rok 2023 s tím, že po stanovení cíle EU pro rok 2040 bude zahájena příprava specifického legislativního rámce pro oblast energetiky a klimatu do roku 2040, což bude zahrnovat i dílčí cíle pro jednotlivé členské státy. V současné době probíhá aktualizace EU NDC v rámci Pařížské dohody, který by EU měla schválit a oficiálně notifikovat ještě před COP30, který proběhne v listopadu 2025.
43. Ministerstvo zemědělství upozornilo, že stěžovatelka b) je podle ústavní stížnosti zemědělská podnikatelka, do jejíhož podnikání měly dopady klimatické změny zasáhnout. Osoba s tímto jménem však není vedena v příslušných evidencích zemědělských podnikatelů. Hospodaří na 7 ha vlastních pozemků, což je ze statistického hlediska příliš malou výměrou a příliš krátkým časovým rozmezím, aby šlo určit, že nedostatek vody a sucho na těchto pozemcích a jimi způsobené "snížení zemědělské produkce" jsou způsobené výhradně nebo převážně změnou klimatu, nebo zda se na těchto dopadech významně podílí jiné přírodní faktory nebo antropogenní činnost. Stěžovatelka neuvádí žádná data o své produkci či o její změně, neprokázala tedy její snížení, garance výnosů nadto není a nemůže být předmětem ochrany na ústavní úrovni.
44. Ústavní soud zaslal ústavní stížnost též žalobcům z původního řízení, kteří ústavní stížnost nepodali. Žalobce Lubomír Farský na výzvu Ústavního soudu nereagoval. V souladu s poučením, kterého se mu dostalo, se tak má za to, že se vzdal postavení vedlejšího účastníka (§ 28 odst. 2 a § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 101 odst. 4 občanského soudního řádu). Žalobce Pavel Štorch odpověděl, že uplatňuje postavení vedlejšího účastníka v řízení. K ústavní stížnosti se nevyjádřil.
45. Ústavnímu soudu zaslala sua sponte vyjádření skupina deseti senátorů s návrhem, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, nebo zamítl. Ústavní stížnost hodnotí jako pokus proměnit ústavní systém České republiky. Česká republika je demokratickým státem, jehož politický systém je založen na volné soutěži politických stran, a v němž zákonodárná moc náleží parlamentu. Odmítají jako zhoubný jev, aby ti, kteří se svými názory neuspějí ve volbách, a nezískají tak moc ve volební soutěži, prosazovali své názory a zájmy tak, že si je vysoudí.
46. Skupina senátorů zmiňuje, že závazky České republiky z Pařížské dohody sice formálně nejsou závislé na postupu jiných států, avšak interpretace práva musí být rozumná a nelze přehlížet, jak se ke klimatické změně staví ostatní státy, zejména ty, které jsou významnými producenty skleníkových plynů. Zpochybňují vztah mezi emisemi skleníkových plynů a klimatickou změnou, a upozorňují, že ekonomické náklady mitigačních opatření jsou ve významném nepoměru s jejich přínosy pro ochranu klimatu. Rozsudek KlimaSeniorinnen považují za judikaturní exces. Pozitivní závazky, které ESLP identifikoval, nemají oporu v Úmluvě. Odkazují na průzkum veřejného mínění provedený ve Švýcarsku, v němž podle 61 % respondentů ESLP rozhodoval mimo svou pravomoc, a 56 % respondentů považovalo rozsudek za věcně nesprávný. Stěžovatelé odkazují na řadu zahraničních soudních rozhodnutí, ale zamlčují, že existují i rozhodnutí, v nichž tam žalující osoby s obdobně formulovanými argumenty neuspěly jako například rozhodnutí švédského Nejvyššího soudu sp. zn. Ö 7177-23 z 19. února 2025.
47. Sua sponte zaslaly vyjádření Ústavnímu soudu rovněž další osoby. Vyjádření obsahovala různé argumenty ohledně příčin klimatické změny a účinků opatření činěných v souvislosti s ní. Vyjádření se netýkala právních otázek, které Ústavní soud řešil. Ústavní soud z nich proto při posuzování ústavní stížnosti nevycházel.
V.
Vyjádření právnických fakult a Ústavu státu a práva Akademie věd České republiky
48. Ústavní soud vyzval Ústav státu a práva Akademie věd České republiky (dále jen "Ústav"), Právnickou fakultu Univerzity Karlovy, Právnickou fakultu Masarykovy univerzity, Právnickou fakultu Univerzity Palackého v Olomouci a Fakultu právnickou Západočeské univerzity v Plzni, zda chtějí k věci zaslat vyjádření jako amici curiae. Oslovené instituce, s výjimkou posledně uvedené, která s lítostí sdělila, že možnosti nevyužije (nemá specializované pracoviště), vyjádření zaslaly.
49. Obdržená vyjádření se shodují v tom, že z žádného pramene práva neplyne závazek České republiky zavést mitigační opatření, jež by dosáhla výsledků požadovaných stěžovateli. Žádné z vyjádření neobsahovalo kritiku napadených rozhodnutí správních soudů, ani výslovnou formulaci, že by mělo být ústavní stížnosti vyhověno.
50. Ústav upozornil, že závazky v oblasti klimatické mitigace jsou svou povahou závazky s progresivním plněním. Při jejich přezkumu k určitému datu předcházejícímu termínu, kdy má být závazek naplněn, nelze posuzovat splnění závazku, ale to, zda stát podnikl nebo podniká kroky, z kterých lze rozumně usuzovat, že jsou reálně s to vést k naplnění závazku v daném časovém horizontu. U klimatických závazků to znamená, zda stát má vytyčen (kvantifikovaný nebo jinak blíže určený) cíl a dílčí cíle vázané k určitým bodům v čase a zda činí další dílčí kroky, které k plnění cíle mohou vést (regulace, rozdělení pravomocí a úkolů, monitorování plnění atd.). Věc se Ústavu jeví tak, že český stát nevykazuje téměř žádnou aktivitu reálně vedoucí k takovému plnění. Fakt, že je nadmíru obtížné stanovit konkrétní číselné vyjádření národního mitigačního závazku, nemůže vést k závěru, že závazek nelze plnit. Naopak je třeba takový existující závazek vyjádřit, případně i pomocí neurčitých pojmů, aby bylo možné jeho plnění přezkoumat.