66. Z vyjádření komor Parlamentu a z veřejně dostupných sněmovních a senátních tisků, usnesení a stenozáznamů z jednání (https://www.psp.cz a https://www.senat.cz/) Ústavní soud zjistil, že napadené ustanovení bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. To ostatně není navrhovatelem, jinými účastníky ani vedlejšími účastníky nijak zpochybňováno.
IX. Věcný přezkum napadeného ustanovení
67. Podle napadeného ustanovení musí být zastaveno řízení o žádosti, pokud si cizinec ve stanovené lhůtě neopatří tlumočníka nebo osobu, která může být tlumočníkem ustanovena. Toto ustanovení omezuje možnost žadatele domáhat se meritorního rozhodnutí o žádosti u správního orgánu a omezuje též to, co je předmětem navazujícího soudního přezkumu. Jde tedy o omezení práv zaručených čl. 36 Listiny.
68. Ústavní soud níže nejprve shrne obecná východiska své judikatury týkající se práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 Listiny. Vysvětlí, že je třeba rozlišovat mezi zákonem stanovenými výlukami ze soudního přezkumu, a mezi "pouhými" omezeními práva na přístup k soudu. Objasní i to, proč některá omezení práva na přístup ke správnímu orgánu ve svých důsledcích omezují i právo na přístup k soudu.
69. Poté se bude věnovat napadenému ustanovení. Vysvětlí, že i když se toto ustanovení vztahuje na řízení před správním orgánem, omezuje i navazující soudní přezkum. Odůvodní, že nejde o výluku ze soudního přezkumu, ale toliko o omezující podmínku pro přístup k soudu. Poté se Ústavní soud bude zabývat cíli napadeného ustanovení. Vyloží, že znění napadeného ustanovení umožňuje zastavit řízení i v případech, kdy to neslouží k dosažení žádného legitimního cíle, a je proto nutné jej vykládat zužujícím způsobem.
IX.1 Obecná východiska
70. Ustanovení čl. 36 Listiny zní:
(1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
(2) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
(3) [...]
(4) Podmínky a podrobnosti upravuje zákon.
71. Podle ustálené judikatury je klíčovou součástí práva na soudní ochranu, zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny, právo na přístup k soudu. To nespočívá pouze v právu jednotlivce zahájit řízení před soudem. Jde především o právo na to, aby soud o věci meritorně rozhodl, pokud jednotlivec dodržel zákonem stanovený (a ústavně souladný) postup a podmínky pro podání návrhu k soudu. Namísto práva na přístup k soudu proto někdy judikatura hovoří o právu "na meritorní rozhodnutí" (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/21, Ústavnost § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek, body 71 a 72).
72. Právo na přístup k soudu není absolutní a lze jej omezit zákonem. S tím ostatně výslovně počítá i Listina, podle níž se soudní ochrany lze domáhat "stanoveným postupem" a "podmínky a podrobnosti upravuje zákon" (čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny).
73. Mezi uvedená omezení patří zejména zákonem stanovené (a) výluky ze soudního přezkumu, které jsou ovšem poměrně vzácné, a (b) podmínky pro přístup k soudu, které jsou naopak běžné. Tyto dvě formy omezení práva na přístup k soudu mají odlišný dopad a odlišně se posuzuje i to, zda jde o omezení ústavně souladné. Jde o rozdíly relevantní i v posuzované věci, a proto je třeba se jim nyní věnovat podrobněji.
IX.1.a) Výluky ze soudního přezkumu
74. Nejsilnější formou omezení práva na přístup k soudu je jeho úplné vyloučení. Ústavní pořádek umožňuje zákonodárci svěřit některá rozhodnutí jinému orgánu než soudu a zároveň stanovit, že soudy nemají kompetenci takové rozhodnutí přezkoumávat.
75. Aby byla taková výluka souladná s ústavním pořádkem, musí být ovšem splněny následující podmínky:
(1) Rozhodnutí vyloučená ze soudního přezkumu se nesmí týkat základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2 Listiny a obdobně čl. 4 Ústavy; podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14, Soudní přezkum rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, bod 37).
Základními právy a svobodami se rozumí i hospodářská, sociální a kulturní práva zaručená v hlavě čtvrté Listiny. Tedy mimo jiné i právo na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny (citovaný nález, bod 38 a tam odkazovaná judikatura).
(2) Ani při vyloučení takových rozhodnutí, která se netýkají základních práv a svobod, ze soudního přezkumu nesmí zákonodárce vybočit z ústavních mezí svého uvážení.
Není totiž na absolutním, ničím neomezeném uvážení zákonodárce, jaká rozhodnutí netýkající se základních práv a svobod vyloučí ze soudního přezkumu. V minulosti již Ústavní soud vyložil, že zákonodárce je ve svém uvážení omezen základními principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy; nález sp. zn. Pl. ÚS 39/17, Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí, kterým nebylo uděleno státní občanství cizinci z důvodu bezpečnosti státu, bod 66 a násl.).
76. Pokud by ze soudního přezkumu byla vyloučena rozhodnutí, která se (1) týkají základních práv a svobod, šlo by o neústavní výluku. Žádný další přezkum, například zda tato výluka sleduje legitimní cíle a je přiměřená k jejich dosažení, by nebyl možný, respektive by byl zbytečný. Nemožnost vyloučit rozhodnutí týkající se základních práv a svobod ze soudního přezkumu je totiž ústavním pořádkem výslovně stanovené pravidlo, nikoliv princip. Nepřipouští žádné odchylky či výjimky (nález sp. zn. Pl. ÚS 13/24, Protiústavnost výluky soudního přezkumu správních rozhodnutí o vývozním povolení, body 25 a 30; nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14, Soudní přezkum rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, bod 42; nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12, Soudní přezkum rozhodnutí o odvolání proti neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou, bod 33; nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Zrušení některých ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností - vyloučení soudního přezkumu, část XII).
77. Zákonná ustanovení o výluce ze soudního přezkumu konečně není možné vykládat rozšiřujícím způsobem (extenzivně). Podle judikatury Ústavního soudu naopak platí, že "v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem [soudního] přezkumu, či nikoliv, je vždy zapotřební se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze" (nález sp. zn. Pl. ÚS 23/11, Vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu, bod 29).
IX.1.b) Podmínky pro přístup k soudu
78. Mírnější formu omezení představuje stanovení určitých podmínek pro přístup k soudu. Příkladem je stanovení lhůt pro podání určitých návrhů, soudních poplatků, nebo třeba povinného zastoupení advokátem. Setkat se ale lze s mnohými jinými omezeními, která jsou mnohdy jen důsledkem skutečnosti, že právo na přístup k soudu již svojí podstatou vyžaduje regulaci státem.
79. Zákonem stanovené podmínky pro přístup k soudu musí:
(1) sledovat legitimní cíl a
(2) být přiměřené sledovanému cíli
(nález sp. zn. Pl. ÚS 24/21, Ústavnost § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek, bod 72; stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, Nepřípustnost ústavní stížnosti ve vazbě na posuzování přípustnosti dovolání v civilních věcech, bod 27).
80. Při posuzování (2) přiměřenosti je obecně zapotřebí, aby zákonná úprava obstála v testu proporcionality (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/18, K povaze zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., bod 33; nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11, Ústavnost dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu, body 40, 41, 44 a 64). Takto přísný standard přezkumu ovšem nemusí být ve všech případech namístě; Ústavní soud jej neuplatňuje například v případě přezkumu lhůt (viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13, Rozhodné období pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti, bod 60 a násl. a tam citovaná judikatura).
81. Tříkrokový test proporcionality (aktuálně např. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/25, CHKO Soutok, bod 81) se uplatní při posuzování ústavnosti omezující podmínky pro přístup k soudu takto:
(2.1) Kritérium vhodnosti.
Zkoumá se, zda opatření spočívající v omezení přístupu k soudu je vůbec způsobilé dosáhnout sledovaného legitimního cíle.
(2.2) Kritérium potřebnosti.
Posuzuje se, zda sledovaného legitimního cíle nelze - ve srovnatelné míře - dosáhnout jiným způsobem, který by do práva na přístup k soudu zasahoval méně nebo vůbec.
(2.3) Kritérium přiměřenosti v užším smyslu.
Hodnotí se, zda sledovaný legitimní cíl má skutečně převážit nad právem na přístup k soudu.
82. Dále platí, že ustanovení zakotvující podmínky pro přístup k soudu musí být přednostně vykládána tak, aby byla v souladu s ústavním pořádkem a z něj plynoucími požadavky, uvedenými výše, je-li takový výklad možný. Má-li totiž zákonná úprava více myslitelných výkladů, je podle ustálené judikatury třeba zvolit ten, který je souladný s ústavním pořádkem (k prioritě ústavně konformního výkladu viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, Interpretace zákona v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy).
83. Zákonodárce (pochopitelně) může zavést podmínky pro přístup k soudu i pro řízení, která se týkají základních práv a svobod. Tedy ve věcech, kde by výluka ze soudního přezkumu možná nebyla. I řízení týkající se základních práv a svobod běžně podléhají například určitým lhůtám, soudním poplatkům, či v některých případech či fázích povinnému zastoupení advokátem.
84. Konečně je třeba zdůraznit, že nesplní-li jednotlivec zákonnou podmínku pro přístup k soudu, má to za následek, že se soud jeho věcí nebude meritorně zabývat. Například nedodržení lhůty k podání návrhu, nezaplacení soudního poplatku či neobstarání si advokáta v některých řízeních vede k zastavení tohoto řízení či k odmítnutí návrhu. Obdobně by přitom bylo zastaveno řízení či byl odmítnut návrh ve věci, na kterou se vztahuje výluka ze soudního přezkumu. V tomto velmi omezeném smyslu lze říci, že nedodržení podmínek pro přístup k soudu má "takový účinek", jaký by měla "výluka ze soudního přezkumu", jak o tom hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17, Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu, bod 55. Jinak ale podmínky pro přístup k soudu a výluka ze soudního přezkumu nemají shodný účinek a posuzují se odlišně, jak bylo výše vyloženo. Navíc odkazovaný nález neposuzoval tehdy napadené ustanovení jako výluku ze soudního přezkumu, ale jako podmínku pro přístup k soudu (podrobněji viz níže body 100 a 101).
IX.1.c) Vztah mezi omezením přístupu k tzv. jiné právní ochraně a k soudní ochraně
85. Pozornost je nakonec třeba věnovat i tomu, jaký je vztah mezi omezením přístupu ke správnímu orgánu (k tzv. jiné právní ochraně) a k omezení přístupu k navazujícímu soudnímu přezkumu (k soudní ochraně).
86. Rozhodnutí, která zákonodárce svěřil správním orgánům, obecně podléhají soudnímu přezkumu, pokud se na ně nevztahuje výluka. Přístup ke správnímu orgánu zákonodárce může, stejně jako přístup k soudu, omezit stanovením určitých podmínek. Obvykle přitom platí, že podmínka pro přístup ke správnímu orgánu je v konečném důsledku i podmínkou pro přístup k soudu.
87. Nedodrží-li jednotlivec například lhůtu k podání návrhu u správního orgánu, nebude se správní orgán jeho návrhem věcně zabývat. Příkladem je opožděné odvolání. Rozhodnutí správního orgánu (podle něhož je odvolání opožděné) sice podléhá soudnímu přezkumu, ale i správní soudy budou zkoumat jen to, zda byla dodržena stanovená lhůta (tedy zda bylo odvolání skutečně opožděné), a nebudou se zabývat meritem věci. Zákonem stanovená lhůta tudíž omezuje možnost domáhat se rozhodnutí o meritu věci nejen u správního orgánu, ale i u soudu. Kromě omezení přístupu k jiné právní ochraně tak jde v tomto smyslu též o omezení přístupu k soudu.
88. K obdobným závěrům dospěl Ústavní soud v již zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně azylu. Uvedl, že pokud bylo podle tehdy posuzovaného zákonného ustanovení zastaveno správní řízení, bylo možné se proti tomu bránit u správních soudů, ty však mohly posuzovat pouze to, zda byly splněny důvody pro zastavení řízení podle posuzovaného ustanovení. Nemohly se tedy zabývat meritem věci (bod 55 a násl. citovaného nálezu).
89. I z výše uvedeného pravidla ale existují výjimky. Ne každé omezení přístupu ke správnímu orgánu představuje i omezení přístupu k soudu. Ústavní soud například v minulosti dovodil, že omezení možnosti environmentálních spolků účastnit se správních řízení je nezbavuje práva napadat v nich vydaná rozhodnutí u správních soudů; omezení přístupu ke správnímu orgánu se tedy nepromítlo do omezení přístupu k soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17, K omezení účasti tzv. ekologických spolků ve správních řízeních, bod 84). Těmito závěry se však Ústavní soud nemusí nyní znovu zabývat. V posuzované věci je třeba zkoumat, zda omezení přístupu ke správnímu orgánu omezuje i přístup k navazující soudní ochraně - tedy možnost se u soudu domáhat ochrany v meritu věci.
IX.2 Souladnost omezení s ústavním pořádkem
90. Podle výše vyložených principů nyní Ústavní soud posoudí i napadené ustanovení.
IX.2.a) Ustanovení omezuje nejen přístup ke správnímu orgánu, ale i k soudu
91. Předně Ústavní soud souhlasí s tou částí argumentací navrhovatele, podle níž napadené ustanovení ve svých důsledcích dopadá nejen na řízení před správním orgánem, ale i na soudní řízení - omezuje rozsah soudního přezkumu, a tím i přístup k soudu. Dojde-li totiž podle napadeného ustanovení k zastavení správního řízení, mohou správní soudy zkoumat již jen to, zda byly splněny v tomto ustanovení zakotvené podmínky pro zastavení řízení. Nemohou se tedy zabývat meritem věci a tím, zda žádost byla či nebyla důvodná.
92. V principu na tom nic nemění ani rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2025 č. j. 8 Azs 99/2023-65 (vydaný až poté, co navrhovatel podal posuzovaný návrh). Podle tohoto rozsudku správní orgány v řízení podle zákona o pobytu cizinců posuzují, zda by zastavení řízení nezpůsobilo nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince podle čl. 8 Úmluvy, je-li takový zásah myslitelný a patrný z okolností věci, spisu či namítaný cizincem (bod 41 a násl.). I když by tedy správní soud mohl podle tohoto rozsudku přezkoumat, zda zastavení řízení podle napadeného ustanovení bylo přiměřené z hlediska čl. 8 Úmluvy, nemohl by se v plném rozsahu zabývat meritem věci, tedy důvodností žádosti.
93. Napadené ustanovení tedy ve svých důsledcích představuje nejen omezení přístupu ke správnímu orgánu, ale i k soudu. Zastavení správního řízení totiž brání plnohodnotnému posouzení merita věci (důvodnosti žádosti) nejen správnímu orgánu, ale též soudu.
IX.2.b) Nejde o výluku ze soudního přezkumu, ale o podmínku přístupu k soudu
94. Dále se Ústavní soud zabýval tím, o jakou formu omezení přístupu k soudu se v případě napadeného ustanovení jedná, zda o výluku ze soudního přezkumu, nebo "pouhou" podmínku pro přístup k soudu. Navrhovatel totiž na některých místech návrhu hovoří o tom, že napadené ustanovení má "účinek výluky", což vláda popírá.
95. Nic v napadeném ustanovení nebrání tomu, aby meritorní rozhodnutí o žádostech podle zákona o pobytu cizinců byla přezkoumána soudem; této otázky se napadené ustanovení netýká. Rozhodnutí o zastavení řízení vydaná podle napadeného ustanovení pak soudně přezkoumatelná jsou, což navrhovatel nezpochybňuje. O výluku ze soudního přezkumu tudíž nejde.
96. Napadené ustanovení toliko podmiňuje právo žadatele na přístup ke správnímu orgánu a k soudu (právo na meritorní rozhodnutí). Vyžaduje, aby si žadatel neovládající jednací jazyk obstaral ve stanovené lhůtě po poučení správního orgánu tlumočníka nebo osobu, která může být tlumočníkem ustanovena.
97. Nesplnění této podmínky vede k zastavení správního řízení a v důsledku toho i k vyloučení soudního přezkumu merita věci (tedy přezkumu, zda žádost byla důvodná). Takový účinek má ovšem každá podmínka pro přístup ke správnímu orgánu a soudu, pokud je porušena. Napadené ustanovení tedy představuje podmínku pro přístup k soudu a podle toho je třeba hodnotit i jeho ústavnost.
98. Zda se řízení o žádosti a v něm vydané rozhodnutí o zastavení týká či netýká základních práv, tudíž samo o sobě není klíčové. Bylo by to rozhodné, pokud by šlo o výluku ze soudního přezkumu - výluka u rozhodnutí týkajících se základních práv je nepřípustná, takže touto úvahou by celý přezkum i skončil. V posuzované věci však jde o podmínku pro přístup k soudu, a tak tato otázka rozhodná není. Může to však mít vliv na přísnost přezkumu přiměřenosti dané podmínky.
99. Je proto vhodné uvést, že i když cizinci nemají subjektivní ústavně zaručené neomezené právo na pobyt na území České republiky (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07, Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který se v České republice zdržuje neoprávněně, bod 37), zastavení řízení o jejich žádosti a znemožnění legálního pobytu se může dotknout jiných základních práv, kterých požívají. A to včetně práva na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 Listiny, jak navrhovatel dovozuje v kontextu věci, kterou se zabývá. V obecnější rovině se pak rozhodnutí o zastavení řízení může dotknout práva na ochranu soukromého a rodinného života, jak dovozuje rozšířený senát Nejvyššího správního soudu a Evropský soud pro lidská práva (již zmíněný rozsudek č. j. 8 Azs 99/2023-65 a v něm citovaný rozsudek ve věci Khachatryan a Konovalova proti Rusku ze dne 13. 7. 2021 č. 28895/14, § 27, či ve vztahu k usazeným migrantům rozsudek ve věci Mirzoyan proti České republice ze dne 16. 5. 2024 č. 15117/21, § 76).
100. Ke shodnému závěru o povaze obdobného napadeného ustanovení dospěl Ústavní soud i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu, jehož se navrhovatel dovolává. Podle tehdy přezkoumávaného a nakonec nálezem zrušeného § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců se mělo zastavovat řízení o žádosti cizince, který "podal žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu jako rodinný příslušník občana České republiky nebo k trvalému pobytu podle hlavy IVa v době, kdy podle tohoto zákona není oprávněn pobývat na území, nebo v době platnosti výjezdního příkazu; to neplatí, pokud je žádost podána v době platnosti výjezdního příkazu vydaného poté, co cizinci uplynula doba oprávnění k pobytu na území uděleného osobě požívající doplňkové ochrany, nebo poté, co se svým prohlášením vzdal azylu".
101. Byť šlo o podmínku pro přístup ke správnímu orgánu a následně k soudu dosti neobvyklou, právě tak s ní nakonec nález zacházel. Nález shledal, že rozhodnutí o zastavení řízení podle napadeného ustanovení se týká základních práv (bod 53). Kdyby nález považoval přezkoumávané ustanovení za soudní výluku, v tomto kroku by přezkum ukončil, neboť rozhodnutí týkající se základních práv ze soudního přezkumu vyloučit nelze. Nález se místo toho zabývá legitimními cíli ustanovení a jeho přiměřeností (bod 57), tedy zachází s ním jako s ustanovením upravujícím podmínky pro přístup ke správnímu orgánu a k soudu, a právě v tomto kroku posouzení poprvé dospívá k závěru o neústavnosti dané úpravy (následně shledává i porušení dalších práv v bodě 58). Byla-li jako podmínka pro přístup k soudu posuzována tehdejší - jak již bylo zmíněno, značně netypická - úprava, tím spíše je třeba takto hodnotit i nyní napadené ustanovení.
102. V posuzované věci je tedy třeba zkoumat, zda napadené ustanovení, zakotvující omezující podmínku pro přístup ke správnímu orgánu a v konečném důsledku i k soudu, je ústavně souladné.
IX.2.c) Cíle napadeného ustanovení
103. Protože napadené ustanovení stanoví podmínku pro přístup k soudu, musí v prvé řadě sledovat legitimní cíl. Jaké cíle napadené ustanovení sleduje (jaký je jeho účel), přitom vyžaduje podrobnější vysvětlení.
104. Napadené ustanovení předně nemá chránit právo cizince na tlumočníka. Podle čl. 37 odst. 4 Listiny každý, kdo "prohlásí, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, má právo na tlumočníka". Toto právo se vztahuje na jakékoliv řízení, nejen na řízení před soudy či trestní řízení (stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 20/05, Překlad soudních písemností do jazyka účastníka). Vztahuje se tedy i na řízení o žádostech podle zákona o pobytu cizinců. Z čl. 37 odst. 4 Listiny především plyne, že veřejná moc nesmí bránit tomu, kdo neovládá jednací jazyk, ve využití tlumočníka. Zda se daný jednotlivec rozhodne tlumočníka využít, je na jeho rozhodnutí; povinnost si ho opatřit mu z tohoto základního práva pochopitelně neplyne.
105. Samo o sobě napadené ustanovení nijak nepomáhá cizincům v zajištění tlumočníka. Ani související zákonná úprava nepočítá s tím, že by cizinec měl v některých případech právo na ustanovení tlumočníka (na rozdíl třeba od úpravy povinného zastoupení advokátem v jiných řízeních). Nikdo z účastníků a vedlejších účastníků ostatně ani netvrdí, že by napadené ustanovení sloužilo k ochraně práva na tlumočníka. Napadené ustanovení vede pouze k tomu, že cizinci jsou sankcionováni zastavením řízení, pokud si tlumočníka sami neobstarají. Cílem napadeného ustanovení tudíž není chránit právo cizinců na tlumočníka. Pro úplnost je třeba dodat, že i kdyby to tvrzeným cílem bylo, napadené ustanovení není způsobilé jakkoliv dopomoci k dosažení tohoto cíle.
106. Na druhou stranu ale důvodná není ani argumentace navrhovatele, že napadené ustanovení je s právem na tlumočníka v rozporu, tedy že sleduje nelegitimní (zakázaný) cíl. Podle navrhovatele není možné toto základní právo změnit na procesní povinnost a její nesplnění sankcionovat zastavením řízení. Skutečnost, že určité právo účastníka řízení může být i jeho povinností a podmínkou pro přístup k soudu, ovšem sama o sobě není neústavní. Lze se s ní setkat i ve vztahu k jiným základním právům. Například právo nechat se zastupovat advokátem, tedy součást práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny, je v některých řízeních i povinností účastníka. Nesplnění této procesní podmínky rovněž může vést k odmítnutí návrhu či zastavení řízení. Činí-li napadené ustanovení něco obdobného ve vztahu k tlumočníkovi, nelze jej jen proto označit za rozporné s ústavním pořádkem.
107. Navrhovatel netvrdí, že by z čl. 37 odst. 4 Listiny mělo být pro některé případy dovozeno právo na bezplatné ustanovení tlumočníka, přestože v něm není výslovně zaručeno, na rozdíl třeba od čl. 6 odst. 3 písm. e) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vztahujícího se na trestní řízení. Ustanovení § 16 odst. 3 správního řádu, podle něhož si cizinec v řízení o své žádosti musí tlumočníka zajistit na své náklady sám, navrhovatel nerozporuje ani nenapadá. Tuto otázku proto není třeba blíže zkoumat.
108. Napadené ustanovení fakticky stanoví cizincům, kteří neovládají jednací jazyk, povinnost obstarat si tlumočníka, a to v konečném důsledku jako podmínku pro přístup ke správnímu orgánu i k soudu. Jelikož tato povinnost neslouží k ochraně práva cizince na tlumočníka, jak bylo vysvětleno, musela být zákonodárcem stanovena ve prospěch správního orgánu. Rozhodne-li se správní orgán, že při určitém úkonu bude s cizincem ústně komunikovat, je povinností cizince zajistit tlumočníka a takovou komunikaci správnímu orgánu umožnit.
109. Tato povinnost a podmínka pro přístup ke správnímu orgánu a k soudu ovšem musí sledovat legitimní cíl. Správní orgán tedy musí mít legitimní důvod, proč s cizincem potřebuje ústně komunikovat a proč na něj klade břemeno spočívající v nutnosti obstarat tlumočníka. Jinak by totiž bylo na cizinci, zda se rozhodne služeb tlumočníka využívat (bod 104 výše).
110. Typickou situací, v níž správní orgán potřebuje s cizincem ústně komunikovat, je provedení výslechu cizince (žadatele). Zákonodárce výslovně stanovil, že správní orgán "může za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, vyslechnout účastníka řízení" (§ 169j odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Je povinností cizince se k takovému výslechu dostavit a vypovídat. Pokud by se totiž k výslechu nedostavil bez vážného důvodu nebo odmítl vypovídat, bude řízení o jeho žádosti rovněž zastaveno [§ 169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců]. Výslech cizince, který neovládá jednací jazyk, pochopitelně nelze provést bez tlumočníka.
111. Napadené ustanovení má přimět cizince, aby si tlumočníka obstarali sami na vlastní náklady. Ústavní soud akceptuje argumentaci vlády, že jeho cílem je zabránit obstrukčnímu jednání některých žadatelů - tedy tomu, aby prohlásili, že neovládají jednací jazyk, a následně si odmítali zajistit tlumočníka. Stejně tak má napadené ustanovení přispět k ochraně veřejných financí, protože tlumočníka si musí obstarat žadatel na vlastní náklady a sám. Povinnost plynoucí z napadeného ustanovení je tedy stanovena "ve prospěch" správního orgánu a sleduje tyto dva popsané cíle.
112. Tyto účely lze ostatně dovodit z důvodové zprávy k zákonu č. 222/2017 Sb., jímž bylo napadené ustanovení vloženo do zákona o pobytu cizinců. Cíl spočívající v ochraně veřejných financí je v ní i výslovně vyjádřen. Podle důvodové zprávy napadené ustanovení:
"stanoví procesní důsledek pro případy, kdy cizinec, ač veden snahou o využití svého práva na tlumočníka, nesplní základní povinnost s tímto jeho právem úzce související, a to že si navzdory poučení správního orgánu ve lhůtě stanovené správním orgánem neobstará na své náklady tlumočníka splňujícího zákonem stanovené podmínky. Jiným způsobem nelze dnes nesplnění této procesní povinnosti postihnout a správnímu orgánu pak v řadě případů nezbývá, než rezignovat na povinnost stanovenou žadateli ve správním řádu a ustanovit cizinci tlumočníka na své náklady, které jsou následně složitě a neefektivně na cizinci vymáhány prostřednictvím uložení povinnosti podle § 79 správního řádu".
113. Naopak obecná tvrzení vlády, že účelem napadeného ustanovení bylo též zajistit efektivní fungování veřejné správy a spravedlivý a předvídatelný postup vůči účastníkům řízení, jako samostatné cíle v posuzované věci přijmout nelze. V podstatě jde totiž jen o jiné vyjádření toho, že napadené ustanovení má bránit obstrukcím (a přispívat tak k vládou zmíněné efektivitě fungování veřejné správy) a že klade břemeno nákladů spojených se zajištěním tlumočníka na žadatele, a to pod sankcí zastavení řízení (čímž přispívá k postupu v řízení, který vláda označuje za spravedlivý a předvídatelný).
114. Cíle spočívající v zabránění obstrukčnímu jednání a v ochraně veřejných financí jsou legitimní.
IX.2.d) Ústavně konformní zužující výklad
115. Přestože napadené ustanovení sleduje legitimní cíle, navrhovatel správně upozorňuje na to, že znění napadeného ustanovení umožňuje zastavit řízení i v případech, kdy žádný z těchto cílů přítomen není. To ovšem znamená, že napadené ustanovení je třeba vyložit ústavně konformně, tedy zužujícím způsobem, aby na tyto případy nedopadalo.
116. Zaprvé jde o případy, kdy správní orgán má nebo si může opatřit dostatek podkladů k meritornímu posouzení žádosti a nepotřebuje provést výslech cizince (žadatele) ani s ním jinak přímo komunikovat za využití tlumočníka.
117. Je třeba zdůraznit, že zákon o pobytu cizinců obecně nezakotvuje, že by výslech žadatele (či jiný obdobný úkon vyžadující tlumočníka) správní orgán musel provést. Jak již bylo zmíněno, výslech žadatele má být prováděn "za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti" (§ 169j odst. 1 zákona o pobytu cizinců).
118. Správní orgány v řízení o žádostech podle zákona o pobytu cizinců často vycházejí jen z písemných návrhů a dokladů předložených účastníky a ze skutečností obecně či úředně známých. Takový postup byl judikaturou správních soudů obecně aprobován jako dostatečný (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2019 č. j. 1 Azs 367/2018-34, bod 25; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2020 č. j. 3 Azs 93/2018-34, bod 18).
119. Nic správním orgánům nebrání provádět výslechy svědků (tedy osob odlišných od žadatele). Za určitých podmínek mohou využívat i protokoly o jejich výpovědích z jiných řízení. Že tyto postupy využívají, je rovněž z judikatury správních soudů zřejmé (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2020 č. j. 2 Azs 344/2018-32; rozsudek ze dne 20. 12. 2018 č. j. 3 Azs 352/2017-31, či rozsudek ze dne 8. 3. 2018 č. j. 7 Azs 387/2017-24, které se navíc týkají zaměstnanecké karty, o jejíž prodloužení jde i v řízení u navrhovatele).
120. Samotný důkaz výslechem účastníka (žadatele) považuje judikatura správních soudů za důkaz spíše podpůrné povahy, jehož provedení je na místě především tam, kde dokazovanou skutečnost nelze prokázat jinak (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2020 č. j. 8 Azs 135/2019-43, bod 21). Využívá se tam, kde nelze rozhodné skutečnosti zjistit jiným způsobem nebo kde vyvstane potřeba postavit najisto určité sporné skutečnosti či vyjasnit rozporná vyjádření cizince či jeho rodinných příslušníků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2020 č. j. 3 Azs 93/2018-34, bod 18). Výslech účastníka řízení je tedy prostředkem k odstranění pochybností o skutkovém stavu. K tomu, aby žadatel vylíčil rozhodné skutečnosti či se vyjadřoval k hodnocení jiných důkazů, mu slouží jiné procesní prostředky (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2014 č. j. 6 As 147/2013-29, bod 13; rozsudek ze dne 30. 7. 2020 č. j. 6 Azs 161/2020-45, body 33 a 34).
121. Není možné, aby správní orgán zastavil řízení podle napadeného ustanovení v situaci, kdy může o žádosti rozhodnout i bez provedení výslechu účastníka či jiného obdobného úkonu, k němuž by byl zapotřebí tlumočník. V takové situaci by počínání žadatele nebránilo správnímu orgánu meritorně rozhodnout, a tudíž by nebylo obstrukční. Současně by platilo, že pokud správní orgán nepotřebuje k meritornímu rozhodnutí tlumočníka, nemusí na jeho ustanovení vynaložit žádné prostředky z veřejných financí. Použití napadeného ustanovení by tedy nesledovalo žádný z legitimních cílů a zastavení řízení by bylo projevem svévole.
122. Lze připustit, že určité náklady mohou být spojené s opatřováním jiných důkazů, například výslechu svědků. Před vynakládáním těchto prostředků ovšem napadené ustanovení veřejné finance ani nemělo chránit. Důvodová zpráva se ostatně zmiňuje toliko o nákladech na tlumočníka. Stejně tak nemůže napadené ustanovení nic změnit na tom, že výslech žadatele má podpůrný význam a přednostně se skutkový stav zjišťuje jinými důkazními prostředky. Zákonodárce má k dispozici jiné nástroje, chce-li, aby v některých případech náklady spojené s prováděním těchto jiných důkazů nenesl stát.
123. Vyžadovat výslech žadatele (k němuž je třeba tlumočení), přestože lze skutkový stav zjistit i jinými důkazními prostředky, by bylo možné tehdy, bylo-li by dokazování těmito jinými důkazními prostředky spojeno s nepoměrnými obtížemi. V takovém případě by žadatel skutečně mohl obstruovat tak, že nezajistí tlumočení ve snaze přimět správní orgány k tomu, aby dokazování prováděly jiným způsobem, který ale bude nepoměrně obtížnější a povede k protahování řízení a značnému nárůstu nákladů s ním spojených. Nalezení přesné hranice, kdy už jde o nepoměrné obtíže, je ovšem primárně úkolem správních soudů.
124. Napadené ustanovení je třeba vykládat zužujícím způsobem tak, že zastavit řízení podle napadeného ustanovení lze jen tehdy, nemůže-li správní orgán o žádosti meritorně rozhodnout bez využití tlumočníka.
125. Zadruhé jde o případy, kdy cizinec usiluje o splnění povinnosti opatřit si tlumočníka nebo osobu, která může být tlumočníkem ustanovena, ale správní orgány (a posléze soudy) mají jiný názor na to, zda konkrétní osoba může tlumočnické služby poskytnout.
126. Napadené ustanovení odkazuje na úpravu zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích. Podle něj může správní orgán ustanovit k provedení tlumočnického úkonu jinou osobu než zapsaného tlumočníka tehdy, není-li žádný zapsaný tlumočník k dispozici, nebo pokud by "provedení tlumočnického úkonu tlumočníkem zapsaným do seznamu tlumočníků a překladatelů bylo spojeno s nepřiměřenými náklady nebo obtížemi" (§ 26 odst. 1 tohoto zákona). Žadatel ovšem pochopitelně může mít jiný právní názor než správní orgány (a posléze soudy) na to, zda je zajištění zapsaného tlumočníka spojeno s "nepřiměřenými" náklady nebo obtížemi.
127. Žadatel se tedy může ke správnímu orgánu dostavit s jinou osobou než se zapsaným tlumočníkem, neboť se domnívá, že opatření zapsaného tlumočníka by bylo spojeno s "nepřiměřenými" náklady či obtížemi. Správní orgán ale může dospět k závěru, že zajištění zapsaného tlumočníka by naopak nebylo spojené s takovými nepřiměřenými obtížemi či náklady. V takovém případě mu znění napadeného ustanovení umožňuje řízení zastavit. Proti tomu se žadatel sice může bránit u soudů, ale ty by zkoumaly pouze to, zda opatření zapsaného tlumočníka bylo spojeno s nepřiměřenými náklady či obtížemi. Soudy by se přitom mohly ztotožnit s názorem správního orgánu, že opatření zapsaného tlumočníka nebylo nepřiměřené. V konečném důsledku by tedy žadatel byl zastavením řízení sankcionován za to, že předem neodhadl názor správních orgánů a soudů na přiměřenost nákladů a obtíží spojených s opatřením zapsaného tlumočníka. Obrazně řečeno by byl tedy "trestán" za to, že se předem "netrefil" do jejich právního názoru.
128. Ústavní soud nepovažuje za přijatelné, aby k zastavení řízení (a omezení rozsahu soudního přezkumu) vedlo jen a pouze to, že žadatel má jiný právní názor než orgány veřejné moci. (srov. obdobně stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, Nepřípustnost ústavní stížnosti ve vazbě na posuzování přípustnosti dovolání v civilních věcech, bod 36, podle něhož nelze dovolatele sankcionovat odmítnutím dovolání pro vady "pouze pro odlišný právní názor").
129. V popsané situaci nelze hovořit o tom, že by žadatel záměrně neplnil svou povinnost opatřit si tlumočníka, nebo že by dokonce obstruoval. Stejně tak nelze hovořit o tom, že by správnímu orgánu hrozilo, že bude muset sám vynaložit náklady na ustanovení tlumočníka. Ani cíl spočívající v zabránění obstrukcí, ani cíl spočívající v ochraně veřejných financí tudíž není dán. V uvažovaném případě tedy musí správní orgán žadateli poskytnout další lhůtu k opatření (řádného) tlumočníka.
130. K obdobné situaci může dojít v případě, že si žadatel opatří zapsaného tlumočníka nebo jinou osobu, která by sice obecně mohla být tlumočníkem ustanovena, avšak v dané věci nebude moci tlumočnické úkony provádět, neboť je dána důvodná pochybnost o její nepodjatosti (§ 18 odst. 1 zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích). I kdyby byl žadatel obecně poučen o tom, že podjaté osoby nemohou tlumočit, může se lišit právní názor žadatele a správních orgánů (a posléze soudů) na to, zda je u konkrétní osoby dána důvodná pochybnost o nepodjatosti. I zde platí, že okamžité zastavení řízení by neplnilo žádný legitimní účel. Žadatel by neměl být sankcionován zastavením řízení jen proto, že předem neodhadl názor orgánů veřejné moci na podjatost osoby, která měla tlumočit. Teprve pokud by si žadatel opakovaně obstarával osoby vyloučené pro podjatost, bylo by zřejmé, že jde o obstrukci a neplnění povinnosti obstarat si sám a na své náklady tlumočníka.
131. Napadené ustanovení je tedy dále třeba vykládat zužujícím způsobem tak, že zastavit řízení lze až v případě, neplní-li žadatel svou povinnost obstarat si tlumočníka či osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích.
132. Ústavní soud podotýká, že zužující (ústavně konformní) výklad souvisejících ustanovení zákona o pobytu cizinců je běžný i v judikatuře správních soudů. Již zmíněný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2025 č. j. 8 Azs 99/2023-65 vyžaduje, aby správní orgán za stanovených podmínek posuzoval, zda zastavení řízení o žádosti cizince nezpůsobí nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života, čímž zužuje prostor, kdy mohou být řízení podle dotčených ustanovení zastavena. Krajské soudy se dokonce zabývaly tím, zda byl výslech nezbytný v případě, kdy řízení bylo zastaveno pro neobstarání si tlumočníka (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 3. 2024 č. j. 30 A 59/2023-53) či v případech, kdy se cizinec nedostavil k výslechu či odmítl vypovídat (např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2022 č. j. 59 A 25/2021-67, body 41 až 43; či rozsudek Krajského soudu v Plzni z dne 22. 6. 2022 č. j. 77 A 132/2021-51, bod 37).