Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Jiřího Přibáně, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 255/2019 Sb., za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády a veřejného ochránce práv jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Návrh se zamítá.
II. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 255/2019 Sb., musí být v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vykládáno tak, že umožňuje zastavit řízení o žádosti jen tehdy, neplní-li žadatel svou povinnost obstarat si tlumočníka či osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem, a zároveň nelze-li bez využití tlumočníka o žádosti meritorně rozhodnout; tím nejsou dotčeny případné další podmínky pro zastavení řízení.
Odůvodnění:
I. Podstata věci
1. Krajský soud v Brně ("krajský soud" nebo "navrhovatel") se obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů ("zákon o pobytu cizinců"), ve znění zákona č. 255/2019 Sb. Podle napadeného ustanovení správní orgán usnesením zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec "prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil".
2. Ve věci, kterou se krajský soud zabývá, cizinec požádal písemně na předepsaném formuláři o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Ta představuje jeden z druhů pobytového oprávnění. V průběhu řízení byl kvůli pochybnostem správního orgánu o skutkovém stavu předvolán k výslechu. U prvního výslechu prohlásil, že neovládá jazyk, v němž se řízení vede. Byl proto poučen, že k dalšímu výslechu se musí dostavit se zapsaným tlumočníkem nebo osobou, která může být tlumočníkem ustanovena. K druhému výslechu se dostavil s osobou, která ale podle správních orgánů nemohla být ustanovena tlumočníkem. Pro jazyk cizince je podle nich k dispozici dostatek zapsaných tlumočníků, daná osoba navíc byla podjatá. Navazujícím písemným podáním se již správní orgány věcně nezabývaly a řízení o žádosti cizince podle napadeného ustanovení zastavily.
3. Podle krajského soudu napadené ustanovení omezuje rozsah soudního přezkumu. Zužuje totiž přezkum pouze na otázku, zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení podle napadeného ustanovení. Toto omezení krajský soud vyhodnotil jako neústavní, a proto podal návrh na jeho zrušení. Krajský soud mimo jiné uvádí, že správnímu orgánu nic nebránilo o žádosti meritorně rozhodnout i bez tlumočníka a že cizinec si při opatřování tlumočníka (osoby, která by jím mohla být ustanovena) ani nepočínal obstrukčně.
4. Ústavní soud shledal, že znění napadeného ustanovení skutečně může vést k neústavním důsledkům, na které krajský soud upozorňuje. Dospěl ale k závěru, že je možné jej ústavně konformně vyložit zužujícím způsobem, který namítanou neústavností netrpí.
II. Průběh předchozích řízení
5. Původ věci řešené krajským soudem je následující. Dne 27. 2. 2023 podal cizinec (žalobce) hovořící ukrajinsky žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty. Podle žádosti chtěl být nadále zaměstnán u svého dosavadního zaměstnavatele (družstva), a to na místě s pracovním zařazením "Montážní dělníci výrobků z kovů". K žádosti doložil i pracovní smlouvu. Podle údajů z centrální evidence volných pracovních míst však byla pracovní pozice, na které chtěl působit, charakterizována klasifikací "Pracovníci odvozu a recyklace odpadů".
6. Ministerstvo vnitra ("ministerstvo") nakonec v souvislosti s tímto rozporem předvolalo žalobce k výslechu. Poučilo ho, že výslech bude veden v českém jazyce a že žalobce si musí tlumočníka obstarat sám a na své náklady. V poučení bylo dále uvedeno, že není-li pro daný jazyk tlumočník do seznamu zapsán, nebo nemůže-li tlumočník zapsaný do seznamu úkon provést, nebo jestliže by provedení úkonu tlumočníkem zapsaným do seznamu bylo spojeno s nepřiměřenými obtížemi nebo náklady, může správní orgán ustanovit jako tlumočníka i osobu, kterou si žalobce obstará na své náklady a která není zapsána do seznamu tlumočníků. Musí však splňovat podmínky pro ustanovení tlumočníkem (nyní upravených zákonem č. 354/2019 Sb., o soudních tlumočnících a soudních překladatelích). Konečně bylo v poučení uvedeno, že pokud si žalobce k výslechu neobstará tlumočníka, ministerstvo výslech neprovede a předvolá ho na nový termín výslechu. Jestliže si ani tehdy tlumočníka nezajistí, bude řízení o žádosti zastaveno podle napadeného ustanovení.
7. U prvního výslechu dne 12. 10. 2023 žalobce uvedl, že neovládá český jazyk, v němž je vedeno řízení. Ministerstvo ho proto v souladu s předchozím poučením předvolalo na nový termín a opět ho poučilo, že neobstará-li si tlumočníka nebo osobu splňující požadavky na ustanovení tlumočníkem, bude řízení zastaveno podle napadeného ustanovení.
8. K druhému výslechu dne 21. 11. 2023 se žalobce dostavil s předsedou družstva, u kterého byl zaměstnán. Předsedu družstva navíc již v žádosti označil za svého zástupce. Ministerstvo do úředního záznamu uvedlo, že žalobce se k výslechu opakovaně dostavil bez tlumočníka, žalobce se zástupcem záznam podepsali, ale tiskacím písmem doplnili slovo "nesouhlasíme".
9. Následující den, tedy 22. 11. 2023, žalobce zaslal ministerstvu přípis, ve kterém vysvětluje, že do žádosti mylně uvedl pracovní pozici "Montážní dělníci výrobků z kovů", správně měla být uvedena pracovní pozice "Pracovníci odvozu a recyklace odpadů". Na tuto pozici mu byla vydána a prodlužována zaměstnanecká karta již v přechozích řízeních. Nikdy ji nezměnil. Dokládal to i čestnými prohlášeními a pracovní smlouvou. K uvedení jiné pracovní pozice došlo zřejmě při zpracování žádosti. Poukázal též na to, že se k výslechům vždy dostavil, i když se mu nepodařilo zajistit tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků.
10. Ministerstvo však na tento přípis nereagovalo. O necelý rok později usnesením ze dne 15. 10. 2024 řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty zastavilo podle napadeného ustanovení. Uvedlo, že žalobce předvolalo k výslechu, k němuž si ale neobstaral ve stanovené lhůtě na své náklady tlumočníka.
11. Žalobce podal odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ("komise"). Namítal mimo jiné, že k výslechu se dostavil se svým zástupcem, tedy s předsedou družstva, u něhož je zaměstnán. Ten hovoří ukrajinsky, ale také dobře česky, protože zde žije více než 20 let, a tak mohl při výslechu tlumočit. Žalobce měl za to, že postačí, pokud se k výslechu dostaví s někým, kdo ovládá jeho jazyk a dovedl by tlumočit. Poukázal též na to, že v České republice pobývá již několik let a veškeré povinnosti řádně plní.
12. Komise rozhodnutím ze dne 12. 2. 2025 zamítla odvolání žalobce a potvrdila usnesení ministerstva. Výslech žalobce byl podle ní nezbytný pro zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Předseda družstva, který se s žalobcem dostavil, přitom při výslechu tlumočení zajistit nemohl. Nebyly splněny zákonné podmínky, aby byl v této věci ustanoven tlumočníkem. V řízení totiž šlo o tlumočení do ukrajinského jazyka, pro který je v seznamu zapsáno dost tlumočníků, navíc existovaly pochybnosti o nepodjatosti předsedy družstva.
13. Proti rozhodnutí komise podal žalobce správní žalobu spojenou se žádostí o odkladný účinek. Krajský soud žalobě dne 22. 4. 2025 přiznal odkladný účinek. Dále dospěl k závěru, že napadené ustanovení, podle kterého bylo správní řízení zastaveno, je v rozporu s ústavním pořádkem. Řízení o žalobě proto přerušil a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení tohoto ustanovení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
III. Argumentace navrhovatele
14. Navrhovatel namítá, že napadené ustanovení je v rozporu s právem na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod ("Listina") ve spojení s právem na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Též namítá, že je v rozporu s právem na tlumočníka podle čl. 37 odst. 4 Listiny.
15. Zastavení řízení podle navrhovatele představuje nepřiměřeně přísný následek toho, že si žadatel neobstaral tlumočníka. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 zrušil podobné ustanovení o zastavení řízení v zákoně o pobytu cizinců. Z nálezu vyplývá, že právo na přístup k soudu se nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí, ale obsahuje také právo na meritorní rozhodnutí o předložené věci. Zastavením správního řízení tuto část práva na přístup k soudu není možné naplnit. Napadené ustanovení brání nejen pokračování správního řízení, ale i následnému přístupu k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Má účinek výluky ze soudního přezkumu, protože komise ani správní soud v případě použití napadeného ustanovení nemohou zkoumat, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro vydání povolení k pobytu. Mohou jen posoudit, zda ve věci existovaly důvody pro zastavení řízení.
16. Napadené ustanovení zasahuje i do jádra práva na svobodnou volbu povolání zaručenou čl. 26 Listiny. Ve věci žalobce mělo ministerstvo posoudit, zda žalobce splňuje podmínky pro prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, a zda tak dá průchod jeho základnímu právu na svobodnou volbu povolání. Napadené ustanovení však přikazuje řízení o žádosti zastavit, a tím žalobci odnímá ochranu tohoto základního práva. V řízeních o jiných pobytových oprávněních vytváří stejnou překážku pro ochranu mnoha dalších základních práv, včetně těch nederogovatelných.
17. Navrhovatel zdůrazňuje, že napadené ustanovení bezpodmínečně přikazuje zastavit řízení i v případě, že by jinak ministerstvo mělo dostatek podkladů pro věcné rozhodnutí. Nehraje roli, zda byl výslech potřeba a zda by ministerstvo mohlo žádost věcně posoudit i bez něj. Napadené ustanovení tak vede k odepření spravedlnosti.
18. Podle navrhovatele napadené ustanovení absolutizuje zájmy, kvůli kterým je zákonodárce přijal, a zcela pomíjí individuální zájmy cizinců včetně jejich základních práv. Důvodová zpráva uvádí, že před přijetím napadeného ustanovení nebylo možné nijak postihnout cizince, kteří nesplnili svou povinnost plynoucí ze správního řádu zajistit si na své náklady tlumočníka. Toho jim na své náklady musel zajistit správní orgán, který pak jen obtížně mohl vymoci tlumočné na cizincích. Cílů plynoucích z důvodové zprávy však bylo možné dosáhnout i jinak.
19. Ministerstvo by dle navrhovatele mohlo samo tlumočníka cizinci ustanovovat oproti záloze na tlumočné. Šlo by už o jistou formu postihu za to, že si cizinec nezajistil tlumočníka sám, a současně by tato úprava v podstatné míře bránila tomu, aby náklady na tlumočné nesl stát. Silnější formou postihu, která by také přinesla určitou finanční částku veřejnému rozpočtu, by mohla být zvláštní skutková podstata pořádkové pokuty. Napadené ustanovení by také daných cílů dosahovalo, pokud by jej zákonodárce konstruoval jako nejzazší možný prostředek řešení nesoučinnosti žadatele (ultima ratio). Nyní má povahu prima ratio, protože se má použít hned při prvním nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka. Ministerstvo nadto nemá žádný prostor pro úvahu či jiný postup. Musí podle napadeného ustanovení postupovat, ať už je celková procesní a důkazní situace jakákoliv.
20. Pokud by zastavení řízení bylo až nejzazším prostředkem, i tak by dle přesvědčení navrhovatele vyvolávalo otázku ústavnosti tohoto řešení. Mohlo by však navazovat na prokázané obstrukční jednání žadatele (nebo uložení pořádkové pokuty) při zajišťování si tlumočníka. Mohlo by v sobě také mít určitou bezpečnostní klauzuli, podle níž by se dalo použít, jen pokud by nebylo možné ve věci rozhodnout na základě dosavadního obsahu spisu. Věcné rozhodnutí o žádosti by vždy mělo mít přednost před různými procesními odbočkami od tohoto hlavního cíle každého správního (i soudního) řízení.
21. Situace, která nastala ve věci žalobce, navíc měla podle navrhovatele různá jiná procesní řešení, která by umožňovala zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Za účelem zjištění skutkového stavu ministerstvo mohlo ještě předvolat jiné svědky, např. kolegy žalobce. Mohlo také jako svědka vyslechnout i předsedu družstva, pro které žalobce pracuje, pokud se už k ministerstvu osobně dostavil. Žalobce nadto na vzniklou situaci reagoval přípisem ze dne 22. 11. 2023 (bod 9 výše). Použitím napadeného ustanovení se však ministerstvo "vyvléklo" z povinnosti reagovat na vysvětlení žalobce v daném přípise.
22. Podle navrhovatele tedy existují jiné možnosti, jejichž využitím lze dosáhnout sledovaných legitimních cílů v podobné (či ještě větší) míře. Řešení zvolené v napadeném ustanovení proto neobstojí v testu potřebnosti coby druhém kroku testu proporcionality. Ten se uplatní i u práva jednotlivce na jinou právní ochranu včetně následné ochrany soudní podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Napadené ustanovení pro svoji nepřiměřenost zasahuje samou podstatu tohoto základního práva. A stává se "kanónem", který ministerstvo musí používat na procesní "mouchu" v podobě nezajištění si tlumočníka. Není to přitom nezbytné.
23. Navrhovatel dále namítá, že napadené ustanovení porušuje právo na tlumočníka podle čl. 37 odst. 4 Listiny. Z ústavně zaručeného práva se stává přísně vynucovaná povinnost, jejíž nesplnění vede k ukončení řízení o žádosti.
24. Neobvyklou přísnost napadeného ustanovení dokládá i úprava tlumočení nejen v soudních procesních řádech, ale i v § 76c zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), v § 69 odst. 1 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) či v § 76 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Tato ustanovení nezakotvují stejný následek jako napadené ustanovení. Pokud si účastník nezajistí tlumočníka v daňovém řízení, nevede to samo o sobě např. u žádosti o vrácení DPH k zastavení řízení. Je zde nezdůvodnitelná nerovnost mezi tím, jak různé procesní předpisy danou situaci řeší. Navrhovatel nevidí důvod, jakým ospravedlnit, že právě v řízení o žádosti podle zákona o pobytu cizinců je oproti jiným řízením nutné, aby nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka vedlo k zastavení řízení. Žalobce by hypoteticky mohl být účastníkem všech těchto různých řízení, a přitom by s ním veřejná moc zacházela daleko nejpřísněji v řízení podle zákona o pobytu cizinců - ač by tam šlo o jeho dost možná nejdůležitější zájem, tj. o možnost v České republice pobývat a pracovat.
IV. Vyjádření účastníka a vedlejších účastníků řízení, replika navrhovatele
25. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Dále vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují jako vedlejší účastníci do řízení, a eventuálně se k návrhu vyjádřili (§ 69 odst. 2 a 3 téhož zákona). Vyjádření následně Ústavní soud přeposlal navrhovateli k replice.
IV.1 Vyjádření Parlamentu
26. Poslanecká sněmovna ve vyjádření podrobně shrnula průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 222/2017 Sb., jímž bylo napadené ustanovení vloženo do zákona o pobytu cizinců. Zákon č. 222/2017 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem.
27. Senát ve vyjádření rovněž uvedl, že napadené ustanovení bylo vloženo do zákona o pobytu cizinců jako součást velkého komplexu změn zákonem č. 222/2017 Sb. Od té doby bylo napadené ustanovení měněno pouze jednou, a to technicky (zákon č. 255/2019 Sb.). Vyjádření dále podrobně shrnuje průběh legislativního procesu přijetí zákona č. 222/2017 Sb. a průběh rozpravy v Senátu, včetně podstatných vystoupení senátorů. Napadené ustanovení ovšem zůstalo mimo diskusní příspěvky senátorů. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona č. 222/2017 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IV.2 Vyjádření vlády
28. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že pokud měl navrhovatel za to, že použití napadeného ustanovení bylo ve věci žalobce nesprávné a že správní orgány měly rozhodnout meritorně, mohl jejich rozhodnutí zrušit. Napadené ustanovení nebrání v přístupu k soudu, ale postihuje nesoučinnost žadatele o pobytové oprávnění. Zastavení řízení z důvodu neplnění procesních povinností je běžným nástrojem správního řízení. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu podobně reaguje na nesoučinnost žadatele, který neodstraní nedostatky své žádosti, kvůli nimž nelze vůbec posuzovat, zda jsou dány hmotněprávní podmínky pro vyhovění žádosti.
29. Argumentace navrhovatele opírající se o nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 je podle vlády nepřiléhavá, neboť zrušený § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamezoval získání povolení k pobytu a absolutně bránil soudní ochraně bez ohledu na procesní chování žadatele. Napadené ustanovení je přímým důsledkem nečinnosti žadatele. Účelem výslechu je řádné zjištění skutkového stavu. Správní orgán podnikne kroky k meritornímu rozhodnutí, ale vzhledem k porušení povinnosti cizince obstarat si tlumočníka nemůže zjistit skutečný stav věci, a proto je nutné řízení zastavit.
30. Napadené ustanovení nevylučuje soudní přezkum, neboť žadatel může nechat přezkoumat procesní postup správního orgánu. Pokud by byla přijata myšlenková konstrukce navrhovatele, že zastavení řízení z důvodu opakovaných procesních pochybení žadatele je v rozporu s ústavním pořádkem, protože brání meritornímu rozhodnutí, mohlo by to ad absurdum znamenat, že v rozporu s ústavním pořádkem jsou všechna ustanovení o zastavení řízení z důvodu neodstranění vad podání nebo nezaplacení správního poplatku.
31. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu neexistuje ústavním pořádkem garantované právo cizince pobývat na území České republiky. Možnost cizince vykonávat práva v čl. 26 Listiny by měla být uplatňována v rámci jeho oprávněného pobytu na území České republiky. Výkon výdělečné činnosti je podmíněn oprávněným pobytem na území, nikoli naopak. Případný výkon práva podle čl. 26 Listiny by neměl ospravedlňovat neomezené a ničím nerušené oprávnění cizince pobývat na území. Čl. 26 odst. 4 Listiny nadto umožňuje, aby zákon stanovil odchylnou úpravu pro cizince. Zastavení řízení navíc nevede k absolutní ztrátě práv, neboť cizinec může podat novou žádost.
32. Napadené ustanovení podle vlády sleduje následující legitimní cíle: efektivní fungování veřejné správy, zajištění spravedlivého a předvídatelného postupu vůči účastníkům řízení, ochranu veřejných financí a ochranu před záměrným obstrukčním jednáním v řízení. Stát je povinen zajišťovat efektivní veřejnou správu, šetřit veřejné prostředky a zajišťovat efektivitu rozhodovacího procesu. Nezajištění tlumočníka prodlužuje řízení, zvyšuje náklady a blokuje rozhodování. V řízení o žádosti je naprosto adekvátní, aby náklady na tlumočníka nesl žadatel. Je to běžné i v jiných řízeních.
33. Stát nemá povinnost obstarávat tlumočníka na své náklady. Spravedlivý proces a předvídatelný postup je zajištěn tím, že napadené ustanovení podmiňuje zastavení řízení předchozím prokazatelným poučením účastníka řízení o jeho právech a povinnostech, poskytnutím dostatečné lhůty k naplnění povinnosti a v neposlední řadě i možností přivést jinou osobu jako tlumočníka, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky. Povinnost žadatele aktivně se podílet na řízení a zajistit si tlumočníka brání zneužívání práva na tlumočníka a zdržování řízení. Pokud si žadatel neopatří k výslechu tlumočníka, není možno výslech provést, nelze tedy zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu, a proto nelze o žádosti meritorně rozhodnout.
34. Žádné alternativní návrhy (ustanovení tlumočníka automaticky na náklady státu, pořádkové pokuty atd.) neodstraní hlavní problém, kterým je zajištění odpovědnosti účastníka řízení za procesní součinnost a prevence zneužívání institutu tlumočníka k obstrukcím. Procesní prostředky představené navrhovatelem navíc neřeší situaci, kdy nelze řízení věcně dokončit kvůli absenci tlumočení.
35. Účastnický výslech je jedním z důležitých důkazních prostředků, prostřednictvím něhož je zjišťován stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Je to především žadatel sám, kdo dokáže nejlépe popsat, jakou prací se ve skutečnosti zabývá, kde a pro koho a zda například nevykonává nelegální práci. Výslech kolegů žalobce v původním řízení by nebyl rovnocenným procesním postupem.
36. Bez výslechu žadatele s řádným tlumočením nelze skutkový stav bezpečně zjistit - jde o neodstranitelnou překážku meritorního posouzení věci. Správní orgán pak nemá jinou možnost než řízení zastavit, jinak by postupoval libovolně či spekulativně. Zastavení řízení je navíc přiměřené, neboť tato sankce přichází až poté, co žadatel nesplní povinnost zajistit si tlumočení, o níž byl řádně poučen.
37. Pokud jde o namítané porušení čl. 37 odst. 4 Listiny, správní řád právo na tlumočníka v obecné rovině spojuje s aktivitou jednajícího. Podle § 16 odst. 3 správního řádu má každý právo na tlumočníka, kterého si v řízení o žádosti obstará sám na své náklady. Odkazy navrhovatele na daňový a exekuční řád jsou nepřiléhavé, neboť tato řízení neprobíhají na žádost, ale jsou zahajována z moci úřední. Exekuční řád nadto neupravuje, kdo hradí náklady za tlumočníka a jejich případné vymáhání. Řízení o vydání pobytového oprávnění probíhají výhradně na základě žádosti. V řízení o pobytovém oprávnění je navíc provedení výslechu častým důkazním prostředkem. Proto s ohledem na zásadu hospodárnosti a nakládání s veřejnými prostředky není možné, aby ministerstvo hradilo náklady spojené za provedení tlumočnického úkonu.
38. Zatímco při postupu podle daňového nebo exekučního řádu nebo v jiných typech správního řízení budou účastníky řízení občané České republiky, cizinci i právnické osoby, podle zákona o pobytu cizinců jsou žadateli (téměř) pouze cizinci. U cizinců právní řád znalost českého jazyka obecně nepředpokládá. Podle vlády je tak vysoce pravděpodobné, že cizinec jako žadatel při výslechu nebude schopen komunikovat bez tlumočníka.
IV.3 Vyjádření veřejného ochránce práv
39. Veřejný ochránce práv se naopak s návrhem ztotožnil. Pokud ministerstvo řízení zastaví, žadatelé o pobyt za určitých okolností (typicky v žádosti o prodloužení platnosti pobytu) zůstanou na území bez jakéhokoliv pobytového oprávnění. Musí pak vycestovat do země původu a požádat o nové povolení k pobytu, což je velmi zdlouhavý a finančně náročný proces. Automatické zastavení řízení a neprodloužení pobytu cizinci, bez ohledu na jeho individuální situaci, může mít zásadní následky pro jeho soukromý a rodinný život, ale i pro práci či vzdělání. Tento formalistický přístup, který neumožňuje individuální posouzení případu, "trestá" za jazykovou bariéru osobu, která se může nacházet ve zranitelné situaci, a to bez ohledu na reálné důvody, kvůli nimž si neobstarala tlumočníka.
40. Zastavení řízení z důvodu neobstarání si tlumočníka je v rozporu s požadavkem přiměřenosti. Zásada přiměřenosti je nezbytná k vyvážení rovnováhy mezi výkonem efektivní správy a ochranou základních práv. Vyžaduje, aby správní orgán při omezování přístupu k právům cizince zvážil, zda není možné zvolit méně omezující prostředek, např. ustanovit tlumočníka z moci úřední nebo vyčkat na jeho zajištění, zejména jde-li o jazykovou bariéru jako objektivní překážku pro řádné dokončení řízení.
41. Ve věci žalobce bylo bez ohledu na jazykovou bariéru rozhodnuto automaticky, bez zohlednění dopadu na rodinný a soukromý život. Správní orgán by měl v takových případech pečlivě zvážit, zda je zásah do rodinného a soukromého života přiměřený a nezbytný k dosažení sledovaného cíle. Měl by posoudit, zda existují méně invazivní opatření, která by dosáhla stejného cíle, aniž by došlo k tak závažnému narušení rodinného a soukromého života.
IV.4 Replika navrhovatele
42. Navrhovatel v replice k vyjádření vlády uvedl, že napadené ustanovení vede při řešení věci k neústavním důsledkům a bylo nutné podat návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Napadené ustanovení zasahuje do základních práv tím, že v případě neobstarání si tlumočníka ukládá správnímu orgánu povinnost zastavit řízení o žádosti. Jádro problému v posuzované věci i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17 spočívá v tom, že legitimní cíle jsou dosahovány za pomoci procesního prostředku (zastavení řízení), jímž se absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální.
43. Odkazovaným nálezem zrušený § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců podmiňoval zastavení řízení o žádosti tím, že ji cizinec podal v době, kdy se ocitl na území Česka bez oprávnění k pobytu. Tomu cizinec také mohl svým chováním předejít, a pokud nepředešel, pak šlo o závažnější důvod pro zastavení řízení. Přesto Ústavní soud dané ustanovení zrušil. Nyní napadené ustanovení dopadá na cizince, kteří na území České republiky pobývají plně v souladu se zákonem a řádně žádají o pobytové oprávnění či jeho prodloužení. Proto by zastavení řízení měly odůvodňovat ještě vážnější důvody. Vládou vnímané odlišnosti v konstrukci obou ustanovení se nijak neprojevily v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, jehož argumentace se proto dá i v této věci plně uplatnit.
44. Pokud vláda namítá, že zastavení řízení představuje běžný nástroj správního řízení, nerozlišuje podle navrhovatele dostatečně mezi jednotlivými důvody zastavení řízení z pohledu ústavního práva. Zastavení řízení v případě neodstranění vad podání, nedostavení se k úkonu a neposkytnutí nezbytné součinnosti je odůvodněno jinými legitimními cíli než napadené ustanovení. Zastavení řízení v těchto případech bývá s ohledem na dané cíle potřebné i přiměřené v užším smyslu. Vládou provedené srovnání s § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu je nepřiléhavé, neboť toto ustanovení sleduje legitimní cíl hospodárnosti správního řízení. Stěží lze vést řízení o žádosti, která hned na počátku trpí podstatnými vadami a které brání dalšímu postupu v řízení. Tento legitimní cíl má při poměřování s právy žadatele velkou váhu a ve většině případů převáží.
45. Zastavení řízení kvůli neobstarání si tlumočníka sleduje jiné legitimní cíle a podle názoru navrhovatele není vůči nim přiměřené. Pokud vláda popsala legitimní cíle napadeného ustanovení, navrhovatel upozorňuje na to, jak legitimní cíle ve skutečnosti popisuje důvodová zpráva. Nesouhlasí s tvrzením vlády, že jakákoliv alternativa vůči zastavení řízení vede k přenesení nákladů na stát a k neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky. V návrhu uvedl několik řešení, která by nezvyšovala náklady a neblokovala rozhodovací proces. Vláda se nijak nevypořádala s přiměřenou alternativou v podobě zálohy na tlumočné. Co se týče zamezení obstrukcím, navrhovatel namítá, že žalobce v původním řízení nijak neobstruoval.
46. Podle navrhovatele se ministerstvo ve věci žalobce mělo snažit dospět k meritornímu rozhodnutí jinak. Mohlo posoudit, zda mu obsah spisu neumožňuje i tak věcně rozhodnout (i zamítavě, pokud žalobce neunesl své důkazní povinnosti), nebo zda nevyslechnout svědky (například předsedu družstva, který se na ministerstvo dostavil). Je nepřiměřené zastavit řízení, aniž by správní orgán zkoušel jiné cesty ke zjištění skutkového stavu. Jediným důvodem zastavení řízení byla existence napadeného ustanovení, podle nějž ministerstvo postupovalo.
47. Napadené ustanovení přitom nezní tak, že se řízení zastaví, pokud jej "nelze věcně dokončit z důvodu absence překladu [myšleno tlumočení]". Naopak vychází z toho, že ministerstvo může bez bližších podmínek, kdykoliv to samo uzná za vhodné, předvolat žadatele k výslechu a uložit mu (s poučením) povinnost, aby si k němu obstaral tlumočníka - s tím, že pokud se tak nestane, tak řízení ukončí.
48. Bylo by absurdní, pokud by ministerstvo mělo prostor zneužívat napadené ustanovení tím, že bude předvolávat žadatele k výslechům, které nebudou nutné a ke kterým si žadatelé nebudou schopni obstarávat tlumočníky - vedlo by to k masovému zastavování řízení. Napadené ustanovení v sobě nadto skrývá i jistý prostor pro svévoli, pokud jde o moment zastavení řízení. Podle svého textu by mělo vést k zastavení řízení již při prvním neobstarání si tlumočníka pro účely výslechu. Jak ale ukázala projednávaná věc žalobce, ministerstvo si v napadeném ustanovení našlo prostor pro diskreci, která z něj neplyne, a ponechává na vlastní libovůli, kdy řízení zastaví.
49. Skutečnost, že soudní přezkum není vyloučen, protože žadatel může nechat přezkoumat postup správního orgánu, pak neřeší to, že napadené ustanovení upírá procesní cestu k ochraně dotčených hmotných základních práv. Jde proto o porušení procesních závazků z nich plynoucích.
50. Nepřiměřenost napadeného ustanovení nijak nezjemňuje argument vlády, že oproti jiným řízením bývají účastníky řízení podle zákona o pobytu cizinců právě cizinci. Vláda tím podle přesvědčení navrhovatele sama potvrdila nezdůvodnitelnou nerovnost. Neospravedlnila tím, že právě v řízení o žádosti podle zákona o pobytu cizinců je oproti jiným řízením nutné, aby nesplnění povinnosti zajistit si tlumočníka vedlo k zastavení řízení. Není navíc pravdou, že všechna řízení podle daňového řádu a exekučního řádu jsou zahajována z moci úřední, naopak oba procesní předpisy znají i řízení o žádosti či návrhu.
V. Procesní předpoklady řízení
51. Ústavní soud posoudil, zda jsou splněny zákonem stanovené procesní předpoklady pro projednání podaného návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
52. Podle ustálené judikatury je obecný soud oprávněn navrhnout zrušení takového zákona nebo jeho ustanovení, jehož použití v dané věci je bezprostřední a nevyhnutelné. Zákon (jeho ustanovení) musí bránit tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výsledku řízení. Nepostačuje tedy hypotetická možnost použití či jiné širší souvislosti zákona (jeho ustanovení) s věcí řešenou obecným soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/25, Platy soudců XX, bod 43 a tam odkazovaná judikatura).
53. Ze soudního spisu a ze správního spisu Ústavní soud ověřil, že u navrhovatele je vedeno řízení o správní žalobě proti rozhodnutí komise, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí ministerstva o zastavení řízení podle napadeného ustanovení. Ústavní soud dodává, že i když ministerstvo ve výroku usnesení uvedlo, že rozhodovalo na základě napadeného ustanovení ve znění účinném do 30. 6. 2023, jde toliko o chybu v psaní. Napadené ustanovení bylo naposledy novelizováno zákonem č. 255/2019 Sb. s účinností od 1. 1. 2021 a pozdější novelizace § 169r zákona o pobytu cizinců se netýkaly přímo napadeného ustanovení. Napadené ustanovení je tedy v řízení u navrhovatele bezprostředně použitelné a brání dosažení výsledku, který navrhovatel pokládá za ústavně konformní. Navrhovatel je tudíž aktivně legitimován k podání návrhu.
54. Napadené ustanovení doposud platí. Návrh na jeho zrušení tedy splňuje i procesní předpoklady řízení podle § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu.
55. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené shrnuje, že ve věci byly splněny zákonem stanovené procesní předpoklady pro projednání podaného návrhu.
VI. Upuštění od ústního jednání
56. Ústavní soud rozhodl, aniž nařídil ústní jednání, neboť dospěl k závěru, že by nepřineslo další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
VII. Znění napadeného ustanovení a jeho kontext
57. Podle napadeného ustanovení se usnesením zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec:
"prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil".
58. Pro snazší porozumění uvádí Ústavní soud i znění souvisejících nenapadených ustanovení.
59. Ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zní (bez poznámek pod čarou):
"Každý, kdo prohlásí, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, má právo na tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků, kterého si obstará na své náklady. V řízení o žádosti si žadatel, který není občanem České republiky, obstará tlumočníka na své náklady sám, nestanoví-li zákon jinak."
60. Ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 354/2019 Sb., o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, zní:
"Tlumočník nesmí provést tlumočnický úkon, jestliže lze mít důvodnou pochybnost o jeho nepodjatosti pro jeho poměr k věci, účastníkovi řízení nebo jeho zástupci, zadavateli, orgánu veřejné moci, který tlumočnický úkon zadal nebo provádí řízení nebo při jiném postupu správního orgánu, kde má být tlumočnický úkon použit."
61. Ustanovení § 25 tohoto zákona zní:
"Orgán veřejné moci ustanoví, nebrání-li tomu okolnosti, tlumočníka se sídlem nebo kontaktní adresou v obvodu krajského soudu, v němž má orgán veřejné moci sídlo nebo pracoviště; při výběru tlumočníka orgán veřejné moci přihlédne také k zapsané specializaci. Orgán veřejné moci s tlumočníkem předem projedná zadání tlumočnického úkonu, termín jeho provedení, sdělí tlumočníkovi informace o předmětu tlumočnického úkonu a případně další informace ze spisu. Jedná-li se o tlumočnický úkon prováděný písemně nebo překladatelský úkon, lze tuto lhůtu na žádost tlumočníka nebo překladatele výjimečně v odůvodněných případech prodloužit; lhůtu lze prodloužit opakovaně z důvodů hodných zvláštního zřetele."
62. Ustanovení § 26 odst. 1 tohoto zákona zní:
"Orgán veřejné moci může výjimečně ustanovit k provedení tlumočnického úkonu i jinou osobu, která není zapsána do seznamu tlumočníků a překladatelů pro daný jazyk, má potřebné odborné znalosti pro to, aby provedla tlumočnický úkon, a vyslovila se svým ustanovením souhlas, pokud pro daný jazyk není zapsán žádný tlumočník, nebo žádný tlumočník zapsaný v seznamu tlumočníků a překladatelů nemůže tlumočnický úkon provést, nebo by provedení tlumočnického úkonu tlumočníkem zapsaným do seznamu tlumočníků a překladatelů bylo spojeno s nepřiměřenými náklady nebo obtížemi."
63. Ústavní soud rovněž nepřehlédl, že je aktuálně v Poslanecké sněmovně projednáván vládní návrh nového zákona o vstupu a pobytu cizinců, který by měl nahradit současný zákon o pobytu cizinců (Poslanecká sněmovna, 10. období, od 2025, sněmovní tisk 144/0). Podle § 597 odst. 1 písm. o) návrhu by platilo, že "[ř]ízení o žádosti se zastaví také, jestliže (...) cizinec prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem uvedené v § 26 zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil". Jde tedy o zněním shodnou úpravu, jaká je v napadeném ustanovení.
VIII. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
64. Poté, co Ústavní soud shledal, že jsou splněny procesní předpoklady řízení, přistoupil k přezkumu napadeného ustanovení. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se nejdříve zabýval otázkou, zda bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
65. Napadené ustanovení bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Novelizováno bylo pouze jednou v podstatě z technických důvodů, a to zákonem č. 255/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech a zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích. Slova "uvedené v § 24 zákona o znalcích a tlumočnících" byla nahrazena slovy "podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích".