Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Michala Bartoně, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024, s ústavním pořádkem, za účasti Parlamentu, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, vlády a prezidenta republiky, jako účastníků řízení, takto:
Smlouva mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsaná v Praze dne 24. října 2024:
I. není v rozporu se svrchovaností České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy;
II. v rozsahu svého čl. 4 odst. 1 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny základních práv a svobod;
III. v rozsahu svého čl. 7 odst. 4 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, s právem přístupu ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod;
IV. v rozsahu svých čl. 4 odst. 2, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Odůvodnění:
1. V tomto nálezu se Ústavní soud zabýval ústavností konkordátní smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Zde je podán pro přehlednost obsah nálezu:
I. Původní a doplněná argumentace navrhovatelky (body 2 až 16)
II. Původní a doplněná vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae, replika navrhovatelky (body 17 až 78)
II. 1. Vyjádření Parlamentu České republiky (body 20 až 25)
II. 2. Vyjádření prezidenta republiky (body 26 až 39)
II. 3. Vyjádření vlády (body 40 až 55)
II. 4. Vyjádření amicorum curiae (body 56 až 77)
II. 4. 1. Vyjádření a doplnění vyjádření České biskupské konference (body 59 až 70)
II. 4. 2. Vyjádření Ekumenické rady církví (body 71 až 74)
II. 4. 3. Vyjádření Náboženské společnosti Svědkové Jehovovi (body 75 až 77)
II. 5. Replika navrhovatelky (bod 78)
III. Procesní předpoklady řízení (body 79 až 83)
IV. Výchozí premisy a další procesní otázky (body 84 až 88)
V. Vstupní úvahy k mezinárodnímu právu smluvnímu (body 89 až 111)
V. 1. Mezinárodněprávní povaha konkordátní smlouvy a zásady její interpretace (body 91 až 95)
V. 2. Možnost začlenění konkordátní smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti (body 96 až 104)
V. 3. Aplikační přednost, samovykonatelnost a další účinky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy (body 105 až 111)
VI. K tvrzené neústavnosti konkordátní smlouvy jako celku: svrchovanost státu, vázanost katolické církve českým právem a k námitkám souvisejícím (body 112 až 134)
VI. 1. K ústavnosti čl. 2 odst. 3 smlouvy (body 114 až 121)
VI. 2. K závazku katolické církve dodržovat právní řád České republiky (body 122 až 132)
VI. 3. Zbývající námitky (body 133 až 134)
VII. K tvrzenému rozporu konkordátní smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny (body 135 až 165)
VII. 1. K zákazu vazby státu na náboženské vyznání (čl. 2 odst. 1 Listiny) (body 137 až 156)
VII. 2. K (ne)možnosti uzavřít konkordátní smlouvu se Svatým stolcem jako subjektem reprezentujícím pouze zájmy katolické církve (body 157 až 165)
VIII. K rozporu jednotlivých ustanovení konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem (body 166 až 233)
VIII. 1. Ustanovení, kde Ústavní soud shledal rozpor s ústavním pořádkem (body 177 až 220)
VIII. 1. 1. Článek 4 odst. 1 smlouvy (zpovědní tajemství) (body 177 až 194)
VIII. 1. 2. Článek 7 odst. 4 smlouvy (zpřístupnění kulturního dědictví) (body 195 až 209)
VIII. 1. 3. Shrnutí (body 210 až 220)
VIII. 2. Ustanovení, kde Ústavní soud rozpor s čl. 2 odst. 1 Listiny neshledal (body 221 až 233)
VIII. 2. 1. Právo obdobné zpovědnímu tajemství (čl. 4 odst. 2 smlouvy) (body 221 až 225)
VIII. 2. 2. Výhrada svědomí nebo náboženského vyznání (čl. 3 smlouvy) (body 226 až 228)
VIII. 2. 3. K námitkám o nerovném způsobu řešení sporů vznikajících z dohod o poskytování pastorační péče (body 229 až 231)
VIII. 2. 4. K námitkám o neústavnosti čl. 13 odst. 2 smlouvy (body 232 až 233)
IX. Závěr (body 234 až 236)
I. Původní a doplněná argumentace navrhovatelky
2. Návrhem podaným podle čl. 87 odst. 2 Ústavy a § 71a odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, navrhovatelka, skupina 17 senátorů, požádala, aby Ústavní soud posoudil soulad Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024 (dále též jen "konkordátní smlouva" nebo "smlouva"), s ústavním pořádkem.
3. Konkrétně navrhla posouzení souladu smlouvy jako celku s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Alternativně se domáhá posouzení vybraných ustanovení smlouvy s ústavním pořádkem (čl. 4 odst. 2, čl. 7 odst. 4, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy). Byť z přezkumu původně výslovně vyňala čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, po rozšíření návrhu (které Ústavní soud připustil usnesením ze dne 7. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 8/25) se domáhá též posouzení ústavnosti tohoto ustanovení konkordátní smlouvy.
4. Striktně vzato, navrhovatelka netvrdí rozpor konkordátní smlouvy a jejích ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž pouze vyslovuje pochybnosti o jejich souladu. Vychází z toho, že podle zákona a ustálené doktríny nemá řízení o posouzení souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy povahu kontradiktorní, ale konzultační nebo posudkovou. Tomuto nazírání odpovídá i formulace petitu návrhu, jenž je vymezen jako alternativní.
5. Za otázku předběžnou navrhovatelka považuje zhodnocení charakteru konkordátní smlouvy. Až do novely Ústavy č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovela Ústavy), která nabyla účinnosti dne 1. 6. 2002, byly mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti. Ač po euronovele Ústavy tato specifická kategorie mezinárodních smluv zanikla, Ústavní soud dovodil, že tyto mezinárodní smlouvy i nadále zůstávají součástí ústavního pořádku, jelikož podle čl. 9 odst. 2 Ústavy nelze snižovat již dosaženou procedurální úroveň ochrany základních práv a svobod (nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, konkursní nález).
6. V návaznosti na to navrhovatelka poukazuje na předkládací zprávu ke konkordátní smlouvě, dle níž "článek 1 má lidskoprávní charakter. Týká se svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání. Ve svém znění odráží články 15 a 16 [Listiny] a článek 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod." Během parlamentní rozpravy byla nastolena otázka charakteru konkordátní smlouvy. Alespoň část poslanců podle navrhovatelky konkordátní smlouvu považuje za lidskoprávní ve shora vymezeném smyslu. Je proto nezbytné, aby se Ústavní soud vyjádřil k jejímu charakteru a budoucímu postavení v právním řádu.
7. Navrhovatelka dále vyslovuje pochybnosti o souladu konkordátní smlouvy jako celku s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Každý smluvně založený mezinárodní závazek je omezením vlastní suverenity státu, symetrie a vzájemnost je silným principem mezinárodního práva. Konkordátní smlouva poskytuje výhody pouze Svatému stolci. Svatý stolec je atypickým subjektem mezinárodního práva, přesto existují oblasti, v nichž by se mohl zavázat k určitým ústupkům. Jde například o uzavírání civilních sňatků, civilní rozvody manželství nebo vztahy navazující na sňatky stejnopohlavních párů (zejm. adopcí). Poukazuje také na to, že tzv. Modus vivendi z roku 1928 (Úmluva mezi Československem a Svatým stolcem, sjednaná v lednu 1928 na vládní úrovni) zakotvoval silné právo státu ovlivňovat obsazení postů arcibiskupů, diecézních biskupů, koadjutorů cum iure successionis a armádního ordináře, a to tak, že jimi mohli být pouze českoslovenští občané schválení československými úřady a tyto osoby skládaly slib věrnosti československému státu. Ač již nedává smysl trvat na těchto historických prerogativech, jejich odstranění vedlo k tomu, že smlouva je jednostranná a nevyvážená.
8. Dále navrhovatelka vyslovuje pochybnosti o souladu smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na výlučnou ideologii nebo na náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny. Po historickém exkurzu chápání víry a nastavení vztahů mezi státem a církví argumentuje, že historický vývoj vedl k ústavní preferenci individuálního pojetí víry před pojetím kolektivním. Církvím je přiznána pouze odvozená a ryze služebná role. Čl. 2 odst. 1 Listiny naopak chrání věřící před mnohými potenciálními aktéry, včetně samotných církví.
9. Konkordátní smlouva poskytuje katolické církvi a jejím věřícím privilegia spočívající ve zvýšené ochraně výhrady svědomí, absolutního zpovědního tajemství a práva obdobného zpovědnímu tajemství a v právem garantovaném přístupu k pastorační aktivitě v armádě, ozbrojených sborech, zdravotnických zařízeních a zařízeních sociálních služeb. Je pak otázkou, jak to bude vnímáno jinými církvemi a jejich věřícími, nevěřícími a veřejností obecně. Faktickým důsledkem této regulace totiž může být silnější pastorační vliv katolické církve oproti jiným variantám hodnotového a transcendentního diskursu, snížení plurality v oblasti vnímání těchto otázek, posílení institucionální stránky katolické církve a zakotvení jejího přístupu do institucí státu. Na druhé straně lze případnou ratifikaci smlouvy vnímat i pozitivně jako snahu o zlepšení dostupnosti pastorační péče.
10. Ve druhé řadě se navrhovatelka obává snížení názorové plurality ve společnosti, vnitrocírkevní plurality a nepřípustného nátlaku na věřící i nevěřící ze strany katolické církve. Stát by měl chránit věřící i před jejich vlastní církví. Může totiž bránit tomu, aby určitá církev disciplinovala své věřící způsobem vedoucím ke stigmatizaci nebo společenskému vyloučení, a současně garantovat těm, kdo nějakou víru definují jinak (a z hlediska autorit své dosavadní denominace se dopouštějí hereze či odpadlictví), aby mohli praktikovat svou víru i nadále.
11. Navrhovatelka vyslovuje pochybnosti i o souladu konkordátní smlouvy jako celku s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Na jedné straně by její ratifikace mohla vést k nerovnosti mezi církvemi a jejich členy, na straně druhé by však mohla vést k přiznání - právě s odkazem na princip rovnosti - obdobných práv a garancí i dalším jednotlivcům, skupinám či entitám podobného charakteru či postavení. Pochybuje ale, jestli bude katolická církev hájit zájmy jiných církví.
12. Navrhovatelka namítá také rozpor čl. 4 konkordátní smlouvy s právem na účinné vyšetřování podle čl. 36 Listiny, a to jde-li o právo obdobné zpovědnímu tajemství, jehož nositeli mají být pastorační pracovníci. Vymezení pojmu "pastorační pracovník" považuje za nejasné a neukotvené. Poukazuje na nález ze dne 30. 8. 2017 sp. zn. III. ÚS 3591/16, z něhož plyne, že církev s tímto pojmem nakládá svévolně. Podobně nejasný je i pojem "právo obdobné zpovědnímu tajemství". České právo tento pojem používá pro označení prakticky identického institutu státem chráněné důvěrnosti pro nekatolické církve, jejichž věrouka pojem zpovědi nezná. Konkordátní smlouva používá tento pojem v jiném významu, což je matoucí.
13. Tento problém neodstraňuje ani odkaz konkordátní smlouvy na vnitrostátní právo, neboť současná vnitrostátní úprava [zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech) - dále jen "zákon o církvích"] nepřipouští přiznání dvou odlišných režimů důvěrnosti jedné a téže církvi. Jelikož je určení rozsahu personálního (tj. kdo je pastoračním pracovníkem) a věcného (tj. co je právem obdobným zpovědnímu tajemství) v rukou samotné církve a jelikož konkordátní smlouva je nadřazená zákonu, lze mít obavy, jaký dopad bude mít do oblasti vyšetřování závažné trestné činnosti, která se nevyhýbá ani církevním strukturám. Poukazuje na rozsudek ESLP ve věci Z proti České republice ze dne 20. 6. 2024, č. 37782/21, jenž je příkladem latence vyšetřování mravnostní trestné činnosti uvnitř katolické církve.
14. Navrhovatelka namítá také potenciální rozpor čl. 7 odst. 4 smlouvy se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Pod pojem "kulturní dědictví" je nutno zahrnout i archiválie. Obecně neexistuje subjektivní právo kohokoli na jakoukoli archiválii. Existuje ale pozitivní povinnost státu stanovit režim, který bádání umožní. Ten se může nebo nemusí vztahovat na církve a jejich archivy. Obecně však platí, že stát jako celek má neomezenou moc nad archivy, které se nalézají na jeho území. Demokratické a právní státy pak přístup k nim regulují tak, aby byl pokud možno neomezený. Omezení přístupu k nim lze opřít pouze o státem uznatelné zájmy. To platí i o archivech soukromých osob, včetně církví. Smlouva ale katolické církvi dává nepřezkoumatelnou možnost stanovit si podmínky přístupu k archivům, čímž vzniká nepřezkoumatelná exempce nebo imunita z vědeckého bádání v rozsahu, který je mimo ovlivnění státem.
15. Nakonec navrhovatelka uvádí, že čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy mohou být v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Podle těchto ustanovení - s výjimkou čl. 13 odst. 2 - platí, že další, resp. bližší podmínky k usnadnění a zajištění duchovenské péče v tam specifikovaných zařízeních nebo institucích (v zařízeních sociálních služeb, zdravotnických zařízeních, věznicích a zařízeních obdobného charakteru, ozbrojených silách a bezpečnostních sborech) mohou být upraveny vzájemnou dohodou mezi příslušnými církevními a státními orgány. Podle předkládací zprávy má jít o veřejnoprávní dohody. Šlo by zřejmě o tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvy podle § 160 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Problémem je však řešení sporů z těchto smluv (dohod), protože by o nich muselo být rozhodováno pouze diplomatickou cestou podle čl. 14 konkordátní smlouvy, nikoli před orgány státu, jak je u veřejnoprávních smluv běžné. To by znamenalo výrazně silnější postavení orgánů církve, jejich faktické povýšení na veřejnoprávní status a snížení faktické právní odpovědnosti. Tím by byla založena nerovnost. I kdyby to bylo překlenuto, o sporech z veřejnoprávních smluv, jež byly uzavřeny jinými (nekatolickými) církvemi, by rozhodovaly orgány státu z pozice vrchnostenské a nadřízené; u katolické církve by rozhodovala diplomatická jednání mezi Ministerstvem zahraničních věcí a Svatým stolcem. To staví katolickou církev do výhodnějšího nebo nevýhodnějšího postavení.
16. Ústavní soud následně usnesením ze dne 7. 10. 2025 připustil rozšíření původního návrhu o návrh na přezkum souladu čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Navrhovatelka si výslovně v tomto rozsahu osvojila argumentaci prezidenta republiky (viz bod 38 dále).
II. Původní a doplněná vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae, repliky navrhovatelky
17. Ústavní soud si k posouzení návrhu vyžádal vyjádření Parlamentu České republiky, prezidenta republiky a vlády jako účastníků řízení (§ 71c zákona o Ústavním soudu).
18. Jelikož mu bylo - bez předchozího vyžádání - zasláno vyjádření České biskupské konference se žádostí o přiznání postavení amici curiae, rozhodl se této žádosti vyhovět. Současně oslovil další registrované církve a náboženské společnosti s oprávněním k výkonu zvláštních práv, resp. jejich svazy, zda rovněž žádají o přiznání postavení amicorum curiae.
19. Ústavní soud si taktéž od Ministerstva zahraničních věcí vyžádal tzv. přípravné práce (travaux préparatoires), tedy dokumenty zachycující průběh sjednávání konkordátní smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem.
II. 1. Vyjádření Parlamentu České republiky
20. Ústavní soud si podle § 71c zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, tedy Poslanecké sněmovny a Senátu.
21. Poslanecká sněmovna uvedla, že konkordátní smlouva jí byla předložena v 9. volebním období jako tisk 844. Znění smlouvy bylo poslancům rozesláno dne 1. 11. 2024. První čtení proběhlo na 125. schůzi Poslanecké sněmovny ve dnech 19. a 20. 12. 2024, kdy byl tisk 844 přikázán k projednání ústavně-právnímu výboru a zahraničnímu výboru. Oba uvedené výbory doporučily dát souhlas k ratifikaci. Druhé čtení proběhlo na 131. schůzi dne 6. 3. 2025. Poslanecká sněmovna dala svůj souhlas k ratifikaci téhož dne (usnesení Poslanecké sněmovny č. 1295). Z přítomných 152 poslanců se pro návrh vyslovilo 92 a proti návrhu 9. Pro přijetí doprovodného usnesení se ze 154 přítomných poslanců vyslovilo 110, proti bylo 9 poslanců. Souhlas s ratifikací smlouvy byl tedy schválen potřebnou většinou poslanců. Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že konkordátní smlouva je v souladu s Ústavou a právním řádem.
22. V reakci na připuštění rozšíření původního návrhu Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu, aby se k této skutečnosti vyjádřila. Poslanecká sněmovna v doplňujícím vyjádření setrvala na obsahu svého původního vyjádření.
23. Senát uvedl, že konkordátní smlouva mu byla předložena k vyslovení souhlasu s ratifikací dne 1. 11. 2024. Projednána byla v 15. funkčním období jako tisk č. 2. Tisk byl organizačním výborem přikázán k projednání ústavně-právnímu výboru a výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost. Ústavně-právní výbor doporučil Senátu dát souhlas k ratifikaci. Výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost ke konkordátní smlouvě nakonec nepřijal žádné usnesení. Tímto výborem nejprve nebyl schválen návrh na posouzení souladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem (z přítomných 8 členů hlasovali pro 4, proti 3 a hlasování se zdržel 1), následně nebyl schválen ani návrh na vyslovení souhlasu k ratifikaci (z přítomných 8 členů hlasovali pro 3, proti 2 a hlasování se zdrželi 3 členové).
24. Senát se konkordátní smlouvou zabýval na 5. schůzi dne 23. 1. 2025. Po rozpravě (kde proběhla diskuse mj. o oboustranné vyváženosti smlouvy, privilegovaném postavení katolické církve, zpovědním tajemství a právu obdobném zpovědnímu tajemství a o kaplanech působících v sociálních zařízeních, zdravotnických zařízeních, vězeních, armádě a bezpečnostních sborech) Senát hlasoval nejprve o návrhu na to, aby byla věc předložena k posouzení Ústavnímu soudu - z přítomných 72 senátorů (při kvoru 37) se pro návrh vyslovilo 32 a proti 8, pročež návrh nebyl přijat. Následně Senát hlasoval o návrhu na vyslovení souhlasu k ratifikaci konkordátní smlouvy - z přítomných 73 senátorů (při kvoru 37) se pro návrh vyslovilo 52 a proti 8. Senát tudíž vyslovil souhlas s ratifikací konkordátní smlouvy. Na základě toho Senát konstatoval, že při projednávání návrhu na vyslovení souhlasu s ratifikací konkordátní smlouvy postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
25. V reakci na připuštění rozšíření původního návrhu Ústavní soud vyzval taktéž Senát, aby se k této skutečnosti vyjádřil. Senát uvedl, že v rozpravě na 5. schůzi Senátu dne 23. 1. 2025 bylo diskutováno i ustanovení čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Toto ustanovení nebylo senátory, kteří se k němu v rozpravě vyjadřovali, shledáno problematickým.
II. 2. Vyjádření prezidenta republiky
26. Ústavní soud si podle § 71c zákona o Ústavním soudu vyžádal také vyjádření prezidenta republiky.
27. Prezident republiky ve vyjádření zdůrazňuje, že v tomto typu řízení není přípustné, aby Ústavní soud v pochybnostech podal pouze ústavně konformní výklad, nýbrž musí vyslovit závěr o rozporu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem. Podstatou inkorporace mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy je totiž zachování jejich mezinárodněprávního charakteru, pročež se při jejich výkladu uplatní interpretační pravidla mezinárodního práva (zejm. čl. 31 až 33 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb.).
28. Podle prezidenta je konkordátní smlouva jako celek v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Dále má za to, že
* čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy je v rozporu s čl. 6 odst. 1 a 2, čl. 7 a čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 2 a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 6 a čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech ve spojení s čl. 3, čl. 4 a čl. 19 Úmluvy o právech dítěte, a
* čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy je v rozporu s čl. 15 odst. 2 a čl. 34 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 17 odst. 1 a 2, čl. 33 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 1 a čl. 15 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
29. Prezident také podotýká, že ač je návrh na zahájení řízení formulován nestandardním způsobem, navrhovatelka unesla své břemeno tvrzení (s odkazem na nález ze dne 26. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, body 74 a 75).
30. Prezident republiky je přesvědčen, že konkordátní smlouvu nelze - zcela ani zčásti - považovat za součást ústavního pořádku ve smyslu konkursního nálezu (nález Pl. ÚS 36/01). Konkursním nálezem vymezenou kategorii mezinárodních smluv lze chápat jako retrospektivní, tj. vztahující se výlučně k mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách ratifikovaných a vyhlášených do doby nabytí účinnosti euronovely Ústavy. Ústavní soud k této extenzivní interpretaci pojmu "ústavní pořádek" přistoupil s ohledem na zákaz snižování "již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod", vyplývající z čl. 9 odst. 2 Ústavy, což je argument směřující do minulosti. Opačná interpretace by znamenala neomezené rozšiřování ústavního pořádku pomocí pouhé interpretace, aniž by tyto mezinárodní smlouvy byly přijaty zvláštní procedurou a kvalifikovanou většinou.
31. Podle prezidenta republiky je smlouva rozporná s ústavním pořádkem jak ve své celistvosti, tak v jednotlivých ustanoveních. K jejímu celkovému nesouladu s ústavním pořádkem uvádí, že narušuje ústavní charakteristiku České republiky jako státu svrchovaného, sekulárního a republikánského a zavádí privilegované postavení katolické církve v rozporu s principem (konfesní) neutrality státu.
32. Privilegovanost postavení katolické církve spatřuje nejen v podobě konkrétních záruk, ale především již v samotné mezinárodněprávní formě úpravy jejího postavení. Sporné je již to, zda lze vůbec uzavřít mezinárodní smlouvu se Svatým stolcem. Ústavní soud se k této otázce zatím nevyjádřil; nejblíže tak učinili soudci Ústavního soudu Pavel Holländer a Jiří Malenovský ve svém odlišném stanovisku k odůvodnění nálezu ze dne 27. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 6/02. Problematická je též mezinárodněprávní forma konkordátní smlouvy a závazků v ní obsažených. I kdyby měly tyto mezinárodněprávní závazky totožný obsah jako vnitrostátní právní úprava, forma jejich zakotvení je mnohem rigidnější, což katolickou církev samo o sobě zvýhodňuje. Katolická církev bude mít - na rozdíl od jiných církví - možnost výkonu některých zvláštních práv podle § 7 odst. 1 zákona o církvích zakotvenou přímo v mezinárodní smlouvě. To může být důležité zejména tehdy, pokud by byly dány důvody ke zrušení oprávnění katolické církve k výkonu zvláštních práv podle § 21 zákona o církvích. U jiných církví by k takovému kroku postačovalo rozhodnutí Ministerstva kultury, kdežto u katolické církve by pravděpodobně bylo nutno dojednat změnu konkordátní smlouvy nebo od ní odstoupit.
33. Prezident má za to, že rozpor konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem je dán i sekulárně-republikánským charakterem české ústavnosti. Z hlediska jazykového výkladu dovozuje, že čl. 2 odst. 1 Listiny nespojuje se zákazem vázanosti státu na náboženské vyznání znak výlučnosti, jak to činí u vázanosti na ideologie. Požadavek na nevázanost státu na náboženské vyznání je širšího rozsahu. O tom svědčí také historický výklad Listiny: všeobecná vůle členů Federálního shromáždění směřovala k výslovnému a úplnému zákazu vázanosti státu na jakékoli náboženské vyznání nebo přiznání jakýchkoli výsad církví. Jednou z hlavních charakteristik republikánství je jeho sekulární charakter (v podobě neutrality státu vůči církvím a náboženským společnostem) a důraz na rovnost všech před zákonem. Smlouva ale slouží pouze malé a neustále se zmenšující skupině osob. Česká státnost byla od samého počátku ideově budována v opozici vůči privilegovanému postavení některé církve. Po celou dobu trvání československé státnosti byl se Svatým stolcem uzavřen pouze tzv. Modus vivendi v roce 1928.
34. Co se týče komparativního výkladu, z teoreticko-komparativního hlediska lze konstruovat několik modelů vztahu státu a církví: a) model státní církve, b) kooperační model, c) model sekulárního státu, d) model laického státu, tj. francouzský princip laicité. Česká republika se nachází v modelu sekulárního státu, přičemž z komparativního pohledu má nejblíže k americkému modelu nastavení vztahů mezi státem a církví, nikoli k modelu německému (německá doktrína a judikatura je kvůli tomu nepoužitelná).
35. Prezident se dále ztotožňuje s námitkou navrhovatelky, že konkordátní smlouva je v rozporu s principem svrchované rovnosti a principem reciprocity mezinárodních smluv, jelikož v ní chybí reciproční závazky Svatého stolce. Argumentuje, že jakkoli je vznik jednostranných mezinárodněprávních závazků státu podle ústavního pořádku přípustný [viz čl. 1 odst. 2 a (kupříkladu) čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy], nenachází se tyto jednostranné mezinárodněprávní akty z ústavního hlediska v postavení přiznaném mezinárodním smlouvám dle čl. 10 Ústavy; nemohou být tedy součástí právního řádu s aplikační předností před zákonem. Z toho lze usuzovat na nepřímo vyjádřenou vůli ústavodárce, že mezinárodní smlouvy dle čl. 10 Ústavy mají mít reciproční charakter.
36. V konkordátní smlouvě rovněž chybí závazek katolické církve dodržovat právní řád České republiky, byť u církevních právnických osob je tento závazek výslovně uveden v čl. 6 konkordátní smlouvy. To je dalším z projevů asymetričnosti a nedostatku reciprocity konkordátní smlouvy, jehož důsledkem je rozšíření autonomního prostoru katolické církve na úkor svrchovanosti státu. Ustanovení o povinnosti katolické církve dodržovat právní řád České republiky bylo navíc vypuštěno na přání Svatého stolce, ač jej Česká republika původně chtěla učinit součástí konkordátní smlouvy.
37. Za zásah do svrchovanosti lze označit i konkordátní smlouvou konstruované postavení České biskupské konference (dále též "ČBK"). Čl. 13 jí totiž přiznává kvazimezinárodněprávní subjektivitu, ač ČBK doteď plnila pouze roli statutárního orgánu Církve římskokatolické. To povede k omezení svrchovanosti státu, neboť na jeho území bude svou činnost vykonávat s rovnocenným postavením vůči státním orgánům entita, která se bude řídit především mezinárodním a kanonickým právem, jakožto pověřenec Svatého stolce.
38. Prezident dále argumentuje, že konkordátní smlouva je rozporná s ústavním pořádkem i v jednotlivých ustanoveních. Její čl. 4 je v rozporu s povinností státu provést účinné vyšetřování zejm. v případech namítaného porušení práva na život a práva nebýt mučen nebo podroben špatnému zacházení. Konkrétně pak napadá čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, u kterého má za to, že zakotvuje autonomní záruku zpovědního tajemství bez odkazu na podmínky stanovené právním řádem České republiky. Právě absence odkazu na vnitrostátní právo vede k tomu, že výraz "zpovědní tajemství" je nutno vykládat ve světle věrouky katolické církve o jeho absolutní a neprolomitelné povaze. To by vedlo k zavedení výjimky z povinnosti duchovních překazit trestný čin (pozn. ÚS: tuto argumentaci si posléze osvojila též navrhovatelka).
39. Nakonec se prezident ztotožňuje s názorem navrhovatelky, že čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy je v rozporu mj. se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Stát má povinnost vytvořit odpovídající institucionální rámec, v němž budou jednotlivci moci svá práva efektivně uplatňovat. Konkordátní smlouva ale může zakládat nepřezkoumatelnou výjimku z práva na přístup ke kulturnímu bohatství církevních právnických osob, zejm. k jejich archivům.
II. 3. Vyjádření vlády
40. Vláda požádala, aby byl návrh projednán přednostně mimo pořadí (§ 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Dále vznáší námitku nepřípustnosti návrhu. Podle nálezu Pl. ÚS 19/08, Lisabon I, body 74 a 75, Ústavní soud může zkoumat pouze kvalifikovaně napadená ustanovení mezinárodní smlouvy, navrhovatele tíží břemeno tvrzení jejich rozporu s ústavním pořádkem. Nyní posuzovaný návrh tyto požadavky nesplňuje. Navrhovatelka pouze vymezuje okruhy otázek, aniž by vznášela vlastní návrhy, jak o nich má být rozhodnuto. To lze jen stěží akceptovat, jelikož Ústavní soud v minulosti uvedl, že má "postavení soudu, a nikoli výkladového místa. Ústavní soud ... je orgánem rozhodovacím, a není institucí poskytující jakákoli stanoviska či dobrozdání" (Lisabon I, bod 75). Vymezuje se také proti tvrzení, že Ústavní soud není návrhem vázán, neboť to neodpovídá téže judikatuře.
41. Za nepřípustný označuje vláda také návrh na posouzení toho, zda jde o mezinárodní smlouvu o lidských právech podle čl. 10 Ústavy, ve znění účinném před euronovelou. Alternativně namítá, že konkordátní smlouvu nelze považovat za mezinárodní smlouvu o lidských právech. Tato kategorie mezinárodních smluv, jejich privilegované postavení v ústavním pořádku a zvláštní způsob ratifikace byly euronovelou Ústavy opuštěny. Bylo by absurdní, aby mezinárodní smlouva schvalovaná prostou většinou přítomných členů dané komory Parlamentu mohla mít postavení a účinky ústavního zákona.
42. K rozporu konkordátní smlouvy jako celku s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy uvádí, že námitky navrhovatelky jsou přinejmenším zavádějící. Konkordátní smlouva nezavádí nová práva a závazky ve prospěch Svatého stolce. Většina z nich totiž již dávno plyne z vnitrostátního práva nebo z jiných mezinárodních smluv. Konkordátní smlouva pouze poskytuje souhrnný rámec pro současný vztah státu a katolické církve, aniž by upravila nová práva či povinnosti. Rovněž právo uzavírat církevní sňatky plyne z platných právních předpisů.
43. Smlouvu navíc nelze považovat ani za asymetrickou nebo nevyváženou. Předně nelze u mezinárodních smluv uzavřených se Svatým stolcem zcela dobře uvažovat o symetrii vzájemných práv a povinností. Tyto mezinárodní smlouvy nezaručují práva pro občany Městského státu Vatikán ani pro hodnostáře Svatého stolce, ale pouze garantují práva osobám katolického vyznání, což nelze považovat za narušení nebo popření suverenity České republiky. Navíc, aritmeticky vzato, jsou výlučně ve prospěch Svatého stolce tři ustanovení konkordátní smlouvy (čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 6), výlučně ve prospěch České republiky dvě ustanovení (čl. 2 odst. 2, čl. 7 odst. 4) a ve prospěch jednotlivců devět ustanovení (čl. 1, čl. 3, čl. 4, čl. 5, čl. 8, čl. 9, čl. 10, čl. 11 a čl. 12). Za neproveditelný vláda považuje také požadavek, aby Svatý stolec uznával občanské sňatky, rozvody apod. Nelze nutit věřícím názor, jak má jejich věrouka na tyto otázky nahlížet. Není ani zřejmé, v čem by takový postup byl pro stát výhodný. Je irelevantní, jak jsou tyto věci upraveny v kanonickém právu, neboť to nemá pro české právo žádné důsledky.
44. K tvrzenému rozporu smlouvy jako celku se zákazem vazby státu na výlučnou ideologii nebo náboženské vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny vláda připomíná, že sekulární charakter státu nelze chápat "jako aktivní zaměření veřejné moci na vyloučení náboženství z veřejného života" (nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13, Církevní restituce, bod 305).
45. České konfesní právo stanoví jasná a nediskriminační pravidla pro všechny církve. Konkordátní smlouva obsahuje pouze ta práva a záruky, které katolická církev tak jako tak již požívá podle vnitrostátního práva. Výhrada svědomí je v současnosti pro oblast vojenské služby garantována všem bez rozdílu v čl. 15 odst. 3 Listiny a pro oblast zdravotní péče v § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách. Přístup do zařízení sociálních a zdravotních služeb, armády nebo bezpečnostních sborů mají i podle současného stavu všechny registrované církve. I současné prováděcí dohody nebyly uzavřeny pouze s katolickou církví, nýbrž společně také s Ekumenickou radou církví (dále též "ERC"). Z toho důvodu čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy výslovně říká, že "stávající praxe sjednávání vícestranných ujednání mezi orgány České republiky a církvemi a náboženskými společnostmi... není dotčena." Vláda navíc zdůrazňuje, že smlouva nezakotvuje ani absolutní zpovědní tajemství nebo právo obdobné zpovědnímu tajemství. Článek 4 odpovídá současnému právnímu stavu a nerozšiřuje jej ani co do nositelů, ani co do rozsahu.
46. Ve vztahu k tvrzení navrhovatelky, že konkordátní smlouva jako celek je v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, vláda připomíná, že smlouva katolické církvi ani jejím příslušníkům negarantuje žádná zvláštní privilegia. Právě naopak, na základě principu rovnosti mají být tato práva zajištěna i nekatolíkům.
47. Vláda nespatřuje ani rozpor čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy s právem na účinné vyšetřování. Povinnost mlčenlivosti duchovních v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného zpovědnímu tajemství upravuje § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích. Oprávnění k výkonu tohoto zvláštního práva může církev získat až po splnění zákonem stanovených podmínek. Duchovní si registrovaná církev podle českého práva ustanovuje sama nezávisle na státních orgánech; informace o způsobu jejich ustavování a odvolávání musejí být součástí základního dokumentu církve a přiloženy k návrhu na její registraci [§ 10 odst. 3 písm. f) zákona o církvích].
48. Jiným osobám než duchovním nepřísluší povinnost mlčenlivosti v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného. Na povinnost mlčenlivosti v § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích navazuje § 368 odst. 3 věta druhá trestního zákoníku, dle něhož duchovní nemá povinnost oznámit trestný čin, dozví-li se o jeho spáchání v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného zpovědnímu tajemství. Naopak duchovní má podle § 367 trestního zákoníku povinnost překazit spáchání nebo dokončení již páchaného trestného činu, o němž se hodnověrným způsobem - a to i v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného - dozví. Tato problematika je řešena i v oblasti trestního práva procesního (§ 99 odst. 2 trestního řádu), civilního práva procesního (§ 124 občanského soudního řádu) a potažmo správního soudnictví.
49. Svatý stolec z vlastních důvodů trval na začlenění zpovědního tajemství do konkordátní smlouvy. Jelikož však mezi stranami neexistovala shoda na jeho rozsahu (Česká republika trvala na zachování shora uvedené právní úpravy, kdežto podle učení katolické církve, reprezentované Svatým stolcem, je zpovědní tajemství absolutní), v konkordátní smlouvě je pouze - bez dalších podrobností - konstatováno, že zpovědní tajemství se uznává. Konkordátní smlouva tudíž žádným způsobem nevylučuje, aby české právo uplatňovalo limity zpovědního tajemství, jak byly popsány výše. To je patrné i z komparativního srovnání s jinými konkordáty.
50. Pojem "právo obdobné zpovědnímu tajemství" byl do českého právního řádu zaveden z důvodu rovného zacházení s fakticky identickou situací, kdy se jednotlivec vyznává při důvěrném duchovním rozhovoru osobě pověřené duchovní péčí, ale nejsou splněny podmínky pro samotnou zpověď. Zpověď je synonymickým výrazem pro jednu ze svátostí udělovaných v rámci katolické, pravoslavné, anglikánské, starokatolické a husitské církve knězem pokřtěné osobě. Nejsou-li kumulativně splněny uvedené podmínky (např. činí-li vyznání nepokřtěná osoba nebo je-li vyznání učiněno před jinou osobou pověřenou duchovní péčí, kupř. nemocničním kaplanem), nejde o zpověď, ale "pouze" o právo obdobné zpovědnímu tajemství.