VII. A. 1. Vymezení pravé retroaktivity a tzv. nepravé retroaktivity
35. Otázku retroaktivity Ústavní soud analyzoval již mnohokrát [naposledy v nálezech ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (36/2024 Sb.) – Snížení mimořádné valorizace důchodů, body 131 až 138, či ze dne 22. 1. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 18/24 (45/2025 Sb.) – Státní příspěvek k III. penzijnímu pilíři, body 60 až 62]. Ze své ustálené judikatury proto vychází i nyní.
36. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23, pravý zpětný (pravě retroaktivní) účinek nastává, zasáhne-li zákonodárce k tíži dotčené osoby novým pravidlem do skutkového stavu, který započal v minulosti a v ní již byl také „ukončen“ tak, že s ním spojí jiné právní účinky (následky) než staré pravidlo (Pl. ÚS 30/23, bod 136, včetně citace německé judikatury). Podobný přístup k retroaktivitě má v právu platném na českém území velmi dlouhou tradici (srov. Melzer, F. K intertemporálnímu právu obecně. In: Melzer, F. – Tégl, P. Občanský zákoník. Velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 1101, s odkazem na práce F. Zeillera z počátku 19. století). Pravá zpětná účinnost tak znamená, že „pravidlo neplatí v minulosti, nýbrž pro minulost“ (tamtéž, s. 1101, s odkazem na práci Wollfa).
37. Zákaz pravé retroaktivity tak má dvě tváře. Nejenomže zakazuje použití nového zákona na již ukončené skutkové stavy pro dobu před účinností nového zákona, ale stejně tak vyžaduje, aby na tyto skutkové situace byl i za účinnosti nového zákona použit zákon starý. Druhá tvář je přitom mnohem důležitější (takto již Tilsch, E. Občanské právo rakouské. Část všeobecná. 2. doplněné vydání, Praha, 1913, s. 62 až 63).
38. Naproti tomu tzv. nepravá retroaktivita (retrospektiva) typicky nastává v situacích, kdy nový zákon do budoucna mění či ruší existující právní vztahy. Zákonodárce zde zasáhne do skutkového stavu, který sice započal v minulosti, ale který dosud nebyl „uzavřen“, tj. skutkový stav stále běží, trvá. Nejde v podstatě vůbec o zpětné působení zákona, ale o modifikaci trvajících právních vztahů vzniklých v minulosti s účinky do budoucna. Na práva již vzniklá podle staré právní úpravy však tento model řešení intertemporality nedopadá, tedy tato práva jsou podřízena starému zákonu. Nepravá retroaktivita tak žádnou retroaktivitou (zpětnou působností právní normy) v užším smyslu slova není (srov. k tomu více nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 62).
39. Podstatou pravé retroaktivity tedy je, že podle nové právní normy se posuzují skutečnosti, které se ve své úplnosti staly dříve, než nová právní norma nabyla účinnosti, resp. to, že nová právní norma změní právní následky, které podle starého práva nastaly na základě těchto skutečností přede dnem účinnosti nové právní normy. Podstatou nepravé retroaktivity je, že právní vztahy vzniklé za účinnosti práva starého (z nich vznikající práva) se spravují starým, dosavadním právem až do doby účinnosti práva nového, poté se však řídí tímto novým právem. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní úpravy a právní nároky z nich do té doby vzniklé se však řídí zrušenou právní normou [takto nález ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), část IV; srov. též nálezy ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) – Stavební spoření – retroaktivní snížení a zdanění státní podpory, bod 145; ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.) – Daňový balíček pro rok 2020, bod 117]. Například v daňovém právu tak lze o pravé zpětné účinnosti hovořit pouze tehdy, pokud zákonodárce dodatečně změní již vzniklou daňovou povinnost [BVerfGE 127, 1 (s. 18 násl.)].
40. Jinými slovy, pravá a nepravá retroaktivita mají společné, že právní předpis se použije na skutečnosti, které se staly v minulosti. O nepravou retroaktivitu jde tehdy, když se vznik právního vztahu posuzuje podle staré právní úpravy, ale obsah právního vztahu (z něj nově vznikající práva a povinnosti) od data účinnosti zákona už podle právní úpravy nové. Naproti tomu u pravé retroaktivity se zpětně mění právní následky v minulosti uzavřených skutkových stavů.
VII. A. 2. Přípustnost pravé retroaktivity a tzv. nepravé retroaktivity
41. U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti. U retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.
42. Byť je tzv. nepravá retroaktivita obecně přípustná a obvykle při jejím použití nenastává žádný ústavní problém, i tento způsob řešení střetu staré a nové právní úpravy může narazit na ústavní limity. Je třeba vzít v potaz především důvěru v trvající použitelnost starého práva a s tím spojenou ochranu nabytých práv a důvěry ve staré právo. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, na straně jedné, se zklamanou důvěrou adresátů práva v trvající použitelnost „starého“ práva, na straně druhé. Ústavní soud zkoumá „únosnost“ takového zklamání, zohledňuje intenzitu veřejného zájmu, který zákonodárce ke změně právní úpravy vedl, a míru zklamání důvěry v právo. Význam má, o jaké právo jde a jak „silné“ očekávání zakládá. Specifické postavení zde má legitimní očekávání v podobě majetkového nároku (Pl. ÚS 30/23, body 134, 136 a 138). Již starší judikatura zdůrazňovala, že při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality sehrává velkou roli míra odlišnosti nové a staré právní úpravy a společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy [nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), část V, nedávno nález sp. zn. Pl. ÚS 18/24, bod 63].
43. Výslovně zakotvenou výjimkou ze zákazu pravé retroaktivity je čl. 40 odst. 6Listiny, podle něhož se sice trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán (tj. zákaz pravé retroaktivity), ovšem pozdějšího zákona se použije, je-li to pro pachatele příznivější (ústavní příkaz pravé retroaktivity).
44. Zákaz pravé retroaktivity však přesahuje oblast trestání. Plyne též z požadavků právního státu (čl. 1 odst. 1Ústavy). Judikatura hovoří o „obecném zákazu retroaktivity zákona v neprospěch“ [nález ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (N 18/98 SbNU 128; 54/2020 Sb.) – K promlčení a zániku odpovědnosti za přestupek, bod 35], tedy zákazu, který je nikoli bezvýjimečným pravidlem, ale naopak zásadou připouštějící úzce vymezené výjimky. Jednou z takových výjimek je retroaktivita ve prospěch plátce daně či jiného veřejnoprávního plnění. Ústavní soud ostatně se zřetelem k daňovému právu již v minulosti vysvětlil, že zákonodárce nemůže retroaktivně měnit daňová pravidla „k tíži plátce daně“ [nález ze dne 12. 7. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 9/08 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.) – Retroaktivita při stanovení daňové povinnosti, bod 16].
45. Retroaktivní změna ku prospěchu plátce či poplatníka veřejnoprávní platby je tudíž přípustná. Podobné vnímání, vylučující pravou retroaktivitu k tíži jednotlivce, je typické též pro zahraniční judikaturu, např. ústavní soudnictví německé [např. BVerfGE 24, 220 (s. 229)] či rakouské (např. VfSlg 19.637/2012, část III).
46. Restriktivně vykládané výjimky z obecného zákazu pravé retroaktivity se prosadí v těch vertikálních právních vztazích, kde proti sobě stojí stát a jednotlivec a kde nová úprava zpětně zlepšuje postavení jednotlivce či mu zpětně dává nějaká práva nebo zpětně ruší nějaké jeho povinnosti. Příkladem budiž zákon č. 46/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 193/1999 Sb., o státním občanství některých bývalých československých státních občanů, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. Tento zákon vložil do zákona č. 193/1999 Sb. pravé retroaktivní pravidlo, podle něhož prohlášení některých bývalých občanů o státním občanství, která nebyla učiněna v původní lhůtě zákonem stanovené, lze opětovně činit ode dne 1. 6. 2005, tj. osm měsíců před účinností zákona č. 46/2006 Sb., která nastala 27. 2. 2006. Tato norma tedy dala jednání původně právně bezvýznamnému, které bylo činěno mezi 1. 6. 2005 a 27. 2. 2006, zpětně povahu jednání právem uznaného, se všemi důsledky z toho plynoucími (včetně povinnosti správního orgánu vydat osvědčení či zamítavé rozhodnutí). Pravá retroaktivita přitom nevyvolala žádné ústavněprávní problémy (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2009 č. j. 1 As 26/2009-69, bod 13).
47. Podobně nebude zpravidla ústavně nijak problematické, pokud zákon zpětně sníží fyzickým či právnickým osobám daňovou či obdobnou povinnost či jinak zlepší jejich postavení. Klíčové však je, aby retroaktivní úprava, byť určitým osobám prospívající, nebyla přímo k tíži jiných osob. Jiným příkladem, kde pravá retroaktivita nevyvolává ústavní pochybnosti, bude situace, kdy objektivně odůvodnitelná retroaktivní změna zákona nepůsobí adresátům právní normy újmu žádnou nebo jen velmi nepatrnou [tzv. výhrada de minimis, srov. BVerfGE 30, 367 (s. 389); BVerfGE 72, 200 (s. 258)].
VII. A. 3. K ústavnosti tzv. interpretativních zákonů
48. Nepřípustnou pravou retroaktivitu představují též situace, kdy se zákonodárce pokouší novou normou regulovat právní skutečnosti, které se kompletně udály v minulosti, s odůvodněním, že stará právní úprava byla nejasná (tzv. interpretativní zákonodárství). Úkolem moci soudní je nalézat význam platného práva s účinky do minulosti, úkolem moci zákonodárné je vytvářet nové právo s účinky do budoucna. Soudy vykládají zákony na případy jimi rozhodované, samozřejmě v rámci ústavních limitů soudního nalézání práva. Pokud soudní výklad starého práva, vytvořeného historickým zákonodárcem, neodpovídá politické vůli stávajícího zákonodárce, může zákonodárce zákon změnit, ovšem s účinky do budoucna.
49. Ústavní soud se hlásí k judikatuře svého německého protějšku, který podobné interpretativní zákony označil za ústavně nepřijatelnou pravou retroaktivitu. Spolkový ústavní soud jasně odmítl, že by zákonodárce měl pravomoc deklaratorní (interpretativní) normotvorby. „Pravomoc zpětně vyjasnit právo“ by totiž „zákonodárci poskytla dalekosáhlý přístup k právním situacím, které již byly v průběhu času uzavřeny, ponechala by prostor pro zpětné úvahy o politické účelnosti, které nebyly vlastní jednoduchému právu v době jeho výkladu, který byl později vnímán zákonodárcem jako vyžadující nápravu, a výrazně by tak narušila důvěru ve stabilitu práva.“ (rozhodnutí prvního senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 17. 12. 2013 sp. zn. 1 BvL 5/08, bod 53).
50. Na věci nic nemění ani to, že zákonodárce se pokouší retroaktivně „dovysvětlit“ právní úpravu, jejíž výklad byl sporný a nebyl doposud vyjasněn některým z nejvyšších soudů. „Interpretativní“ norma je pravě retroaktivní již jen proto, že vylučuje jiné možné výklady starého práva, které finálně přísluší vyjasnit moci soudní (rozhodnutí 1 BvL 5/08, bod 56). To samozřejmě neznamená, že takovéto interpretativní zákony budou pro jejich pravou retroaktivitu vždy neústavní. Neústavní takováto úprava nebude (krom případů podaných v bodě 47 shora) typicky v situaci, pokud starý zákon nemohl poskytnout svým adresátům žádné legitimní očekávání, např. proto, že byl nesrozumitelný a matoucí v míře zpochybňující jeho samotnou ústavnost.