Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/21 ve věci návrhu na zrušení § 155 odst. 4 a 5 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech

VII. B. 1. K ústavnosti § 155 odst. 4 zákona o odpadech

1. 55. Před posouzením ústavnosti samotného § 155 odst. 4 zákona o odpadech Ústavní soud nejprve rozebere regulaci poplatku za ukládání odpadů na skládce podle starého zákona o odpadech, včetně vzniku povinnosti původce odpadu a provozovatele skládky uhradit částky odpovídající poplatku [část (a)]. Zákonodárce zjevně sledoval přijetím sporného ustanovení závazný výklad starého zákona do minulosti [část (b)], což bere Ústavní soud v potaz zejména při úvahách o ústavnosti retroaktivity ve vztahu k obcím jako příjemcům poplatku. Ve vztahu k obcím je napadený § 155 odst. 4 zákona o odpadech protiústavní nehledě na to, zda jde o situace retroaktivity pravé, či retroaktivity nepravé [část (c)]. Naopak ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí jako příjemci poplatku není napadené ustanovení protiústavní [část (d)].

   (a) Regulace poplatku za ukládání odpadů na skládce podle starého zákona o odpadech

   1. 56. Účelem poplatku za ukládání odpadů na skládce, ať již podle starého, tak podle nového zákona o odpadech, je motivovat ke snižování tvorby odpadu. Tento poplatek je účelovou a nenávratnou peněžitou dávkou, jejímž uhrazením vzniká ekvivalentní protiplnění v podobě možnosti ukládat odpad na skládce (rozsudek NSS ze dne 19. 3. 2015 č. j. 4 As 218/2014-58, Skládka odpadů Lověšice, body 28 a 29).
   2. 57. Poplatek za ukládání odpadů na skládky se skládal ze dvou složek. Základní složka poplatku se platila za uložení odpadu, za uložení nebezpečného odpadu se dále platila riziková složka (§ 46 odst. 1 starého zákona o odpadech).
   3. 58. Příjemcem poplatku byly obce a Státní fond životního prostředí. Poplatek byl příjmem obce, na jejímž katastrálním území se skládka nacházela, a fondu, který s ním dále nakládal ve smyslu zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (§ 46 odst. 3 starého zákona o odpadech).
   4. 59. Příjmem obce byla základní složka poplatku. Naopak riziková složka poplatku byla příjmem Státního fondu životního prostředí. Výši sazby základní a rizikové složky poplatku stanovila příloha č. 6 k starému zákonu o odpadech (§ 48 téhož zákona).
   5. 60. Poplatníkem poplatku byl původce odpadu (§ 45 odst. 1 starého zákona o odpadech). Původcem odpadu byla právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejichž činnosti vznikají odpady, nebo právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které provádějí úpravu odpadů nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna povahy nebo složení odpadů, a dále obec od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném; obec se současně stala vlastníkem tohoto odpadu [§ 4 odst. 1 písm. x) starého zákona o odpadech].
   6. 61. Pokud byla původcem odpadu obec a ukládala odpad na skládku, která je na jejím katastrálním území, nevybírala se od této obce základní složka poplatku (§ 46 odst. 4 téhož zákona).
   7. 62. Poplatek platil i ten původce, který byl sám provozovatelem skládky, jestliže tato skládka byla na jeho vlastním pozemku (§ 45 odst. 2 téhož zákona).
   8. 63. Důležitou výjimku, o kterou v nynější věci jde, stanovil § 45 odst. 3 starého zákona o odpadech. Podle něj se poplatky neplatily za ukládání odpadů jako technologického materiálu na zajištění skládky za účelem technického zabezpečení skládky v souladu se schváleným projektem a provozním řádem skládky. Technologickým materiálem nebyl odpad, který je ukládán nad rámec projektu určujícího nezbytné množství. Ministerstvo životního prostředí mělo stanovit prováděcím právním předpisem požadavky na ukládání odpadů jako technologického materiálu na zajištění skládky včetně procentuálního omezení pro ukládání odpadů jako technologického materiálu. S účinností novely č. 229/2014 Sb. od 1. 1. 2015 se v zákoně výslovně uvádělo, že celkové množství odpadů uložených na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky, za které se neplatí poplatek, může dosahovat maximální výše 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce (§ 45 odst. 3 starého zákona o odpadech, jehož finální znění bylo účinné od 1. 10. 2015 až do 31. 12. 2020). Důvodem přijetí této úpravy bylo masivní zneužívání předchozího znění výluky podle § 45 odst. 3, kde v samotném textu zákona žádná podobná procentuální limitace nebyla (srov. k tomu např. stenozáznam z jednání Senátu ze dne 27. 8. 2014).
   9. 64. Poplatek od původce odpadu vybíral provozovatel skládky při uložení odpadů na skládku. Provozovatel skládky potvrdil původci vybrání poplatku. Provozovatel skládky odváděl vybrané poplatky příjemci poplatku vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce a současně ho informoval o dlužných poplatcích (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech). „V praxi je však sběr a svoz odpadků zajišťován svozovými společnostmi, které náklady na poplatek zahrnují do cenotvorby za své služby – obce a podnikatelé tak poplatek ve skutečnosti platí zprostředkovaně skrze svozové společnosti.“ [Důvodová zpráva k sněmovnímu tisku 676/0, vládní návrh zákona o odpadech, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, VIII. volební období 2017–2021, příloha: Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), s. 123].
   10. 65. Provozovatel skládky v souvislosti s poplatkovými povinnostmi musel vybírat poplatky za uložení odpadů na skládku a odvádět je příjemci poplatku. Aby příjemci měli přehled, zda původci plní svoji poplatkovou povinnost, zákon ukládal provozovateli skládky informační povinnost, konkrétně informovat oprávněné příjemce o dlužnících [§ 21 odst. 1 písm. d) starého zákona o odpadech].
   11. 66. Poplatková povinnost vznikala původcům odpadu přímo ze zákona, a to již v okamžiku uložení odpadu na skládku. Rovněž výjimka z této povinnosti plynula přímo ze zákona (viz shora citovaný § 45 odst. 3 téhož zákona). Provozovatel skládky tyto poplatky pouze vybíral [§ 21 odst. 1 písm. d) téhož zákona]. Jinými slovy, provozovatel skládky si sice sám vybíral, který odpad využije na technické zabezpečení skládky, ale to, že za uložení takového odpadu nevzniká poplatková povinnost, stanovil zákon a nebylo právem provozovatele o tom autoritativně rozhodovat vůči jednotlivým původcům odpadu. Provozovatel neměl při výběru poplatků vrchnostenské postavení (rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2023 č. j. 1 As 11/2022-94, AVE CZ, body 29 a 30).
   12. 67. Zákon sankcionoval porušení povinnosti zaplatit poplatek jak u původce odpadu, tak u provozovatele skládky. Pokud původce nezaplatil poplatek ve stanovené výši, uložil mu povinnost zaplatit poplatek krajský úřad, který vydal souhlas k provozování skládky, rozhodnutím na návrh příjemce poplatku (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech). Kontrolu placení poplatků u provozovatele skládky prováděla obec a krajský úřad, na jejichž katastrálním území ležela skládka (§ 46 odst. 5 téhož zákona).
   13. 68. Pokud provozovatel skládky neodvedl obci nebo Státnímu fondu životního prostředí vybraný poplatek ve stanovené lhůtě, uložil mu povinnost zaplatit poplatek krajský úřad, který vydal souhlas k provozování skládky, rozhodnutím na návrh příjemce poplatku. Za neodvedený poplatek se platil úrok z prodlení ve výši 0,5 promile ze zadržené částky denně. Úrok z prodlení byl příjmem obce. Poplatky a úrok z prodlení vymáhal příslušný správce daně podle katastrálního území, na kterém je skládka umístěna (§ 47 starého zákona o odpadech).
   14. 69. Provozovatel skládky měl v poplatkové soustavě v oblasti odpadového hospodářství zvláštní postavení. Poplatky vybíral ve prospěch jejich příjemců. Provozovatel skládky byl pouze jakýmsi mezičlánkem, který vybrané poplatky odváděl jejich příjemci, tj. obci nebo Státnímu fondu životního prostředí. I poplatky vybrané později než při uložení odpadu na skládku byl provozovatel skládky povinen odvést příjemci poplatku v souladu s § 46 odst. 2 starého zákona o odpadech k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce poté, co poplatek fakticky vybral (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016 č. j. 2 As 8/2016-32, Ekoservis Ralsko, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2012 č. j. 9 Ca 209/2009-40, č. 2807/2013 Sb. NSS).
   15. 70. Pokud původce odpadu řádně nezaplatil poplatek za ukládání odpadu na skládce, nepřešla jeho platební povinnost na provozovatele skládky; ten byl ale v takovém případě povinen informovat příjemce poplatku o dlužných poplatcích. Provozovatel neměl povinnost odvést poplatek, který nebyl původcem uhrazen. Pokud provozovatel skládky umožnil uložení odpadu na skládce, ale původce odpadu nezaplatil poplatek, provozovatel se dopustil přestupku. Správní orgán měl jednak na návrh příjemce poplatku vyměřit původci odpadu (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech) dlužný poplatek, jednak uložit provozovateli skládky sankci, protože v okamžiku uložení odpadu nevybral poplatek (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2012 č. j. 9 Ca 209/2009-40, č. 2807/2013 Sb. NSS).
   16. 71. Provozovatel skládky odpovídal veřejnoprávně (do 30. 6. 2017 šlo o správní delikt provozovatele, od 1. 7. 2017 o přestupek), nejenom pokud porušil povinnost vybrat poplatek při uložení odpadu na skládce, ale též pokud porušil povinnost odvést vybraný poplatek oprávněnému příjemci nebo informovat příjemce o dlužných částkách (§ 66 odst. 5 starého zákona o odpadech).

   (b) Záměr historického zákonodárce směřoval k závaznému výkladu starého zákona o odpadech

   1. 72. Předtím, než Ústavní soud posoudí ústavnost § 155 odst. 4 zákona o odpadech, musí přihlédnout k tomu, k jakému výsledku vlastně zákonodárce nynější (velmi nezvyklou) úpravou směřoval.
   2. 73. Záměr historického zákonodárce lze dovozovat především z důvodové zprávy, parlamentních rozprav a historického kontextu přijetí zákona.
   3. 74. Jak již Ústavní soud vysvětlil výše, § 155 odst. 4 (podobně jako § 155 odst. 5) se do výsledné podoby zákona o odpadech dostal na základě pozměňovacího návrhu. Obsahově shodné pozměňovací návrhy podali dva poslanci, nejprve Antonín Staněk, poté Jan Zahradník. Zatímco prvně zmíněný návrh neuspěl v hospodářském výboru Poslanecké sněmovny, návrh druhého poslance se stal základem pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení garančního výboru pro životní prostředí č. 119 z 26. schůze konané dne 29. 4. 2020 (pod bodem č. 15), který posléze Poslanecká sněmovna (i přes nesouhlas Senátu) přijala.
   4. 75. Poslanci i senátoři mezi návrhy poslanců Staňka a Zahradníka nijak nerozlišovali, což plyne z průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně i Senátu. Později přijatý pozměňovací návrh, byť formálně přišel z návrhu poslance Zahradníka, tak poslanci i senátoři dále běžně nazývali návrhem poslance Staňka (takto poslanec František Elfmark v průběhu druhého čtení a poslankyně Dana Balcarová, která během projednávání návrhu zákona vráceného Senátem stejný návrh kritizuje jako „návrh poslance Staňka“) i poslance Zahradníka (takto poslankyně Jana Krutáková, která v průběhu třetího čtení kritizovala návrh poslance Zahradníka).
   5. 76. Protože poslanci nijak nerozlišovali mezi oběma pozměňovacími návrhy, Ústavní soud dále přihlédne k záměru obou poslanců, kteří předložili obsahově zcela totožné pozměňovací návrhy. Souhlas s jejich argumentací lze usuzovat z toho, že tento návrh ve výsledku získal podporu většiny tehdejší Poslanecké sněmovny.
   6. 77. Pozměňovací návrhy obou poslanců vyšly z toho, že dosavadní zákonná úprava poplatku za ukládání odpadu byla nejasná a potřebuje upřesnění. Pozměňovací návrh poslance Staňka byl odůvodněn, zjednodušeně řečeno, tak, že jde o „zpřesnění rozsahu poplatkové povinnosti původce odpadu k poplatku za ukládání odpadu podle ustanovení § 45 odst. 1“ starého zákona o odpadech, „ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti vládního návrhu zákona o odpadech“. Upozorňovalo se tu na obtížnost určení přesného rozsahu poplatkové povinnosti původce odpadu po novele č. 229/2014 Sb., účinné od 1. 1. 2015, na to, že této novele nebyly až do 31. 12. 2016 přizpůsobeny prováděcí právní předpisy a na „právní nejistotu“ provozovatelů skládek i jednotlivých původců odpadu: „Navržená úprava přechodných ustanovení vládního návrhu zákona o odpadech tak staví pro původce odpadů i provozovatele skládky najisto, že v případě, kdy v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem skládky využíval provozovatel skládky k tomu určené odpady přijaté na skládce od původců odpadu na terénní úpravy či výrobu výrobků či odpady jiným způsobem využíval za konkrétním vymezeným účelem na skládce namísto jiných materiálů, které nejsou odpady, nelze takovou činnost považovat za odstraňování odpadů. V takových případech pak ani nemohla vzniknout původcům odpadu poplatková povinnost k poplatku za ukládání odpadů podle zákona o odpadech.“
   7. 78. Jako interpretující či vyjasňující dosavadní právní úpravu chápal svůj (textem totožný) návrh též poslanec Zahradník. Podle něj se pravidlo v § 155 odst. 4 a 5 „týká materiálů, které byly řádně v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem skládky na skládku uloženy a byly využity jako technické zabezpečení té skládky na vybudování hrází, cest, zpevnění svahů a jako takové nebyly v minulosti zpoplatněny. Věc je taková, že nyní třeba město Čáslav chce vymoci zpětně vyplacení těchto jaksi domnělých poplatků zpátky. Ale nebyly to odpady, byly to materiály na technické zabezpečení skládky. V tom je meritum věci. Nejvyšší správní soud několikrát takovéto snahy již zamítl“.
   8. 79. Smyslem zákona tedy bylo zjevně poskytnout závazný (autentický) výklad staré právní úpravy před účinností nového zákona, a to v podobě intertemporální normy obsažené v novém zákoně. Poslanec Zahradník dokonce přímo označil věc, na kterou se snažil nově formulovaným pravidlem zpětně dosáhnout (pohledávky města Čáslav v souvislosti s tamní skládkou – viz předchozí bod). Jak však Ústavní soud obsáhle vysvětlil výše, takovéto „interpretativní“ zákony jsou již z povahy věci pravě retroaktivní (body 48 násl. shora), a proto též zásadně neústavní (srov. bod 50 in fine shora). Ústavní soud stručně zdůrazňuje, že pokus zákonodárce provést závazný výklad zákona do minulosti je v právním státu zásadně nepřípustný. Zatímco moc zákonodárná vytváří právní normy s účinky do budoucnosti, moc soudní význam platných právních norem nalézá – a to nevyhnutelně s účinky do minulosti.
   9. 80. Demokratický právní stát poskytuje zákonodárci legitimitu v čase. Demokratická odpovědnost Parlamentu se vztahuje k přítomnosti a budoucnosti. Legislativní rozhodnutí přijatá Parlamentem v minulosti mají svou vlastní demokratickou legitimitu. Historický kontext legitimity nelze jednoduše eliminovat retroaktivním přístupem současného zákonodárce. Zákon odvozuje pro minulost svou demokratickou legitimitu výhradně z kontextu tehdejšího rozhodování, nikoli z kontextu současného. I na základě principu demokracie proto musí zasahování zákonodárce do v minulosti uzavřených stavů zůstat výjimkou. Tento zákaz rozhodně nelze obcházet „interpretativními“ zákony (podobně v bodě 49 shora citovaného rozhodnutí Spolkového ústavního soudu 1 BvL 5/08, bod 54).

   (c) Ustanovení § 155 odst. 4 zákona o odpadech je ve vztahu k obcím jako příjemcům poplatku protiústavní

   1. 81. Ústavní soud nyní přechází k posouzení otázky, zda je model, který zvolil zákonodárce v § 155 odst. 4 zákona o odpadech, protiústavní.
   2. 82. Nárok příjemce na úhradu poplatku vznikal na základě složené právní skutečnosti, což činí použití standardních pravidel o pravé či nepravé retroaktivitě na § 155 odst. 4 zákona o odpadech poněkud komplikovanější.
   3. 83. Právo na úhradu poplatku vzniklo příjemci okamžikem uložení odpadu na skládku. K tomuto okamžiku vznikla původci poplatková povinnost, kterou plnil vůči provozovateli skládky jako platebnímu místu. Ústavní soud opakuje, že provozovatel vybíral poplatky ve prospěch příjemce a dále je měl povinnost příjemci odvést. Poplatková povinnost vznikla přímo na základě zákona, nebylo proto třeba žádného rozhodnutí. Příjemce poplatku se mohl domáhat u krajského úřadu uložení povinnosti zaplatit poplatek jak proti původci, tak proti provozovateli (pokud provozovateli původce poplatek uhradil a provozovatel jej přesto příjemci neodvedl). Rozhodnutí krajského úřadu bylo čistě deklaratorní.
   4. 84. Věc však byla dále komplikována tím, že poplatková výluka pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky (za které se neplatil poplatek) mohla být finálně určitelná až na sklonku kalendářního roku, neboť zákon omezoval tuto výluku v maximální výši 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce (viz bod 63 shora). Teprve na sklonku každého kalendářního roku tak provozovatel měl možnost vědět, kolik vlastně činí 20 % celkové hmotnosti odpadů, za které se neplatil poplatek.
   5. 85. U všech odpadů uložených až do konce roku 2020 se tak právní skutečnosti v úplnosti staly v době účinnosti starého zákona o odpadech (uložení odpadu na skládku a v ten samý okamžik vzniklé právo obce na úhradu poplatku; na sklonku každého kalendářního roku určitelná výjimka pro odpady uložené na skládku jako materiál pro technické zabezpečení skládky). Takto nastalé právní skutečnosti založily právní účinky opět podle starého zákona o odpadech (právo příjemce poplatku na jeho uhrazení, kterého se mohl dle okolností domáhat buď po původci, anebo po provozovateli skládky). Rovněž sankce za porušení povinnosti původce odpadu či provozovatele skládky byla časově ukotvena k okamžiku, kdy byl odpad uložen a současně měl být poplatek vybrán.
   6. 86. Ústavní soud tedy uzavírá, že § 155 odst. 4 zákona o odpadech fakticky zrušil placení části poplatku („... původce odpadu neplatí poplatek za ukládání odpadu podle § 45 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“) vůči původci, který odpad na skládku uložil za platnosti starého zákona o odpadech, tedy nejpozději do konce roku 2020. Zákonodárce zrušil zpětně již vzniklé poplatkové povinnosti, tj. zrušil právní následky založené právními skutečnostmi, které se v úplnosti staly v době účinnosti starého zákona.