Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/23 ve věci návrhu na zrušení čl. I bodů 2, 5, 6, 7, 17 a 20 a čl. II nařízení vlády č. 433/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů
20. Vláda ve vyjádření ze dne 5. 9. 2023 uvádí, že napadená ustanovení byla přijata ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence a jsou v souladu se zákony i ústavním pořádkem. Navrhovatelka napadá novelizační právní předpis, který však nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy. Navrhovatelka formálně namítá překročení normotvorné kompetence (zákonného zmocnění), ovšem napadá jen vybraná ustanovení novely. Otázka kompetence vlády pro přijetí nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nařízení č. 272/2011 Sb.“) byla navíc Ústavním soudem již posuzována v nálezu ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.). Návrh by tak měl být kromě části napadající přechodná ustanovení odmítnut.
21. Vláda připomíná, že nastolená problematika je odborného charakteru a primárně náleží do dispoziční sféry legislativní a exekutivní, nikoliv soudní. Vláda zčásti odkazuje na samostatně vyžádané vyjádření ministerstva, s jehož obsahem se ztotožňuje. Hlavním důvodem přijetí napadené právní úpravy byla nezbytnost racionalizace dosavadního přístupu k ochraně veřejného zdraví před hlukem, a to tak, aby byl zachován rozvoj veřejné infrastruktury při současném zachování ochrany veřejného zdraví před hlukem, jakož i ochrany přírody a příznivého životního prostředí. Aplikace předchozí právní úpravy totiž v praxi často vedla, z pohledu naplnění jejího účelu, k nežádoucím (a často paradoxním) stavům, a byla proto odbornou veřejností i aplikační praxí považována za překonanou.
22. V rozsáhlém vyjádření se vláda dále vyjadřuje v podrobnostech k mechanismům zjišťování hlučnosti, k problémům předchozí aplikační praxe, popisuje stanovení hygienických limitů pro „staré“ a „nové“ komunikace. Konstatuje, že došlo k nastavení nejvyšších přípustných hodnot pouze v závislosti na stáří pozemní komunikace nebo dráhy, což představuje přístup obvyklý v řadě členských států Evropské unie. Nařízení č. 433/2022 Sb. sjednotilo kategorizaci pozemních komunikací, byl upraven jeden obecný hygienický limit pro všechny třídy pozemních komunikací, s ohledem na rozdělení podle jejich stáří. Důsledky lokálního zvýšení intenzity hluku z dopravy související s novou výstavbou lze posoudit v rámci jejího povolování, kde dotčené subjekty mají možnost účastnit se územního a stavebního řízení, případně využít prostředky jiné právní ochrany. Vláda odůvodňuje zrušení rozlišení hygienických limitů uvnitř a vně ochranného pásma dráhy (tj. zavedení jednotného hygienického limitu pro dráhu).
23. Vláda nesouhlasí s tím, že by došlo k překročení zákonného zmocnění. Z § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví je zřejmé, že zákonodárce výslovně zmocnil vládu k vydání nařízení, a tím projevil vůli k podrobnější úpravě nad obecný zákonný standard.
24. K argumentaci směrnicí č. 2002/49/ES vláda připomíná, že každý členský stát Evropské unie si konkrétní hodnotu limitů určuje sám podle svých podmínek. Hodnoty doporučené WHO (50 dB denní a 40 dB noční limit) považuje sama WHO za doporučenou cílovou hodnotu, ke které by se státy měly v dlouhodobém horizontu podle svých možností co nejvíce blížit. Podle vlády nelze zaměňovat tuto strategickou cílovou hodnotu hluku za okamžitě uplatnitelné hlukové limity, jak činí navrhovatelka. Hygienický limit hluku nepředstavuje absolutní práh ochrany zdraví, ale je kompromisem mezi zdravotními a socioekonomickými požadavky a možnostmi společnosti.
25. K argumentu navrhovatelky, že možné je pouze (z pohledu zmocnění zákona) „snižování hluku“, vláda uvádí, že s tzv. stand-still doktrínou se již Ústavní soud vypořádal v nálezu Pl. ÚS 4/18, na jehož závěry podrobně odkazuje. Z pohledu zákonných limitů představují nově stanovené limity hluku dostatečně efektivní opatření směřující ke snižování hluku obecně ve vztahu k situaci, kdy by tyto limity nebyly vůbec regulovány, což platí i pro upravený okruh staveb.
26. Vláda dále dokládá neefektivitu některých hlukových opatření při nastavení přísných limitů, resp. zpochybňuje tvrzení navrhovatelky o existující škále možností, jak hluk snížit. Námitka týkající se tvrzené nesrozumitelnosti, nepředvídatelnosti a složitosti určení hygienického limitu hluku je podle vlády nedůvodná, neboť smyslem nařízení č. 433/2022 Sb. bylo racionalizovat a zjednodušit právní úpravu. Předchozí právní úprava byla vyhodnocena jako překonaná a způsobující zcela paradoxní stavy, kdy z dočasných (původně přechodných) institutů se staly rigidní mechanismy, které prakticky nezajišťovaly ochranu veřejného zdraví před hlukem; nadto způsobovaly komplikace v projektovém plánování a dalším rozvoji dopravní infrastruktury. Nařízení č. 433/2022 Sb. přineslo sjednocení a zjednodušení správních postupů jednotlivých orgánů ochrany veřejného zdraví, jehož výsledkem je zpřehlednění celého přístupu k regulaci hluku z dopravy.
27. Návrh by tak měl být zčásti odmítnut a zčásti zamítnut, popř. zamítnut jako celek.
IV. 2. Vyjádření ministerstva
28. Ministerstvo ve vyjádření ze dne 1. 9. 2023 uvádí, že k překročení zákonného zmocnění při vydávání nařízení č. 433/2022 Sb. nedošlo. Výklad navrhovatelky, podle něhož je zákonnou mezí pro změnu nařízení č. 272/2011 Sb. vždy jen „snižování hluku“, je absurdní a nemůže obstát. Zákon používá obrat „oblast hodnocení a snižování hluku“, přičemž se jedná pouze o pojmenování výseku činnosti orgánů, jejichž působnost je dána zákonem o ochraně veřejného zdraví. Stát při výkonu své politiky v oblasti ochrany veřejného zdraví vyvažuje různé kolidující zájmy, a to i prostřednictvím přiměřeného snížení standardu práv některé ze zainteresovaných skupin. Zákon o ochraně veřejného zdraví nestanoví žádné hygienické limity a jejich určení či změnu ponechává na exekutivě. Pokud by platil závěr, že vláda nemůže zvýšit hlukové limity, pak by zákonodárce nepochybně takto zásadní krok vyřešil tak, že by sám stanovil hodnotu hlukového limitu, a tak vládě omezil její pravomoc v oblasti hluku. To se však nestalo.
29. Ministerstvo dále odkazuje na závěry nálezu Pl. ÚS 4/18, z něhož ve svých argumentech též vychází. Uvádí, že nařízení č. 433/2022 Sb., resp. jeho napadená ustanovení nejsou výsledkem svévole či neracionálních excesů, ale důkladného odborného posouzení. K námitce nedodržení podmínek § 108 odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví ministerstvo uvádí, že „hodnocení zdravotních rizik“ je široký pojem, který je naplňován mnoha různými způsoby. Příprava nařízení č. 433/2022 Sb. probíhala cca 2 roky, na přípravě se podíleli jak odborníci ministerstva, tak i odborníci z Národní referenční laboratoře pro komunální hluk při Zdravotním ústavu v Ostravě. Proces posuzování zdravotních rizik probíhal kontinuálně během celé přípravy nařízení. Ministerstvo vycházelo při vyhodnocování rizik z dokumentů a informací WHO (Environmental noise guidelines 2018) či evropských organizací EPA (European Network of the Heads of Environment Protection Agencies – Interest Group on Noise Abatement) a EEA (European Environment Agency – European Topic Centre Human Health and the Environment).
30. Institut staré hlukové zátěže byl opuštěn pro svou obtížnou a komplikovanou aplikaci v praxi. Ministerstvo však připomíná, že pro starou hlukovou zátěž byly limity ze 70/60 dB, zpřísněny na 68/58 dB. Na „starých“ komunikacích tak představují nové hlukové limity zpřísnění o 2 dB. Obdobný princip platí i u drážní dopravy. Dosavadní přísné hlukové limity pro pozemní komunikace III. třídy a účelové komunikace se staly v souvislosti s rozvojem mobility obyvatel již nerealistické a neudržitelné. Neexistuje důvod pro stanovení různého hlukového limitu podle třídy komunikace pro obyvatele okolí silnic, protože zdroj a charakter hluku (silniční doprava) je ve všech případech stejný a stejné je i jeho působení na zdraví. Záměrem nařízení č. 433/2022 Sb. tak bylo zjednodušit dosavadní právní úpravu hlukových limitů a stanovit je jasně, jednotně a předvídatelně.
31. Ministerstvo se dále podrobně vyjadřuje k jednotlivým námitkám navrhovatelky týkajícím se hlukových limitů, vzhledem k omezenému věcnému přezkumu není nezbytné tuto argumentaci rozvíjet.
32. K samotné přípravě nařízení č. 433/2022 Sb. ministerstvo uvádí, že proběhlo několik meziresortních jednání v roce 2021 a 2022. Připomínky všech připomínkových míst byly řádně vypořádány. Navrhovatelka uvádí nesprávně, že připomínka veřejného ochránce práv nebyla vypořádána. Veřejný ochránce práv vzal vypořádání svých připomínek na vědomí a netrval na rozporu. Materiál byl vládě předložen bez rozporů.
33. K tvrzené námitce nesrozumitelnosti, nepředvídatelnosti a složitosti určení hygienického limitu hluku ministerstvo uvádí, že cílem napadených ustanovení bylo mj. přístup ochrany veřejného zdraví před hlukem racionalizovat a zjednodušit.