Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18 ve věci návrhu na zrušení části § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů
20. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 23. 4. 2019 se týká pouze formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadených ustanovení. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že návrh novely liniového zákona, která napadená ustanovení do právního řádu vložila, předložila v Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 31. 1. 2018, přičemž tento návrh byl projednáván pod číslem sněmovního tisku 76/0. V prvém čtení návrhu zákona konaném ve dnech 2. a 6. 3. 2018 byl návrh přikázán k projednání hospodářskému výboru a ústavně právnímu výboru. Hospodářský výbor návrh zákona projednal a dne 4. 5. 2018 vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 76/6. Ústavně právní výbor návrh zákona projednal a dne 15. 5. 2018 vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 76/7. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 30. 5. 2018 na 13. schůzi Poslanecké sněmovny, souhrn podaných pozměňovacích návrhů byl zpracován jako sněmovní tisk 76/8 a dne 1. 6. 2018 rozeslán poslancům. Ve třetím čtení byl návrh zákona projednáván dne 29. 6. 2018 na 16. schůzi Poslanecké sněmovny, kde byl schválen v hlasování č. 70 (usnesení č. 297), přičemž z přítomných 160 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 156 poslanců a proti žádný. Následně byl dne 2. 7. 2018 návrh zákona Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu, který jej dne 18. 7. 2018 projednal a schválil (usnesení č. 443). K podpisu prezidentu republiky byl zákon doručen dne 20. 7. 2018 a dne 1. 8. 2018 jím byl zákon podepsán. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 86 pod č. 169/2018 Sb. Z uvedeného podle Poslanecké sněmovny plyne, že novela liniového zákona byla řádně schválena, podepsána prezidentem republiky a publikována. Podle názoru Poslanecké sněmovny pak nelze jinak než dojít k závěru, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení o souladu napadených ustanovení „s Ústavou a naším právním řádem“ s tím, že posouzení ústavnosti zákona je však na Ústavním soudu, který o této otázce rozhodne.
V. 2 Vyjádření SenátuV. 2
21. Senát na úvod svého vyjádření ze dne 24. 4. 2019 podrobně rekapituluje obsah návrhu navrhovatelky (bod I vyjádření). Bod II vyjádření Senátu obsahuje citaci znění napadených ustanovení. V bodě III vyjádření je shrnut průběh projednání a schvalování novely liniového zákona v Senátu. Návrh byl doručen Senátu dne 2. 7. 2018 a organizační výbor jej k projednání přikázal výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru garančnímu. Ten jej projednal dne 11. 7. 2018 na své 27. schůzi (usnesení č. 218) a doporučil jej Senátu ke schválení ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Dalším senátním výborem, kterému byl návrh přikázán, byl ústavně-právní výbor, který jej též dne 11. 7. 2018 svým usnesením č. 126 doporučil ke schválení ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Posledním výborem, kterému byl návrh přikázán, byl výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, který taktéž doporučil schválení návrhu ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou na své 19. schůzi konané dne 17. 7. 2018 usnesením č. 119. Senát zařadil daný tisk na svoji 16. schůzi a projednal jej dne 18. 7. 2018, přičemž k návrhu zákona proběhla rozsáhlá rozprava. Mezi nejvíce diskutované body patřila také napadená ustanovení vymezená navrhovatelkou v návrhu. Senát dále ve svém vyjádření cituje projevy některých senátorů a jejich argumenty pro a proti přijetí novely liniového zákona. Senát po ukončení obecné rozpravy návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou dne 18. 7. 2018 v hlasování č. 16 schválil, kdy se pro něj z 69 přítomných senátorů vyslovilo 50 a 2 byli proti. V závěru vyjádření Senát vyslovil přesvědčení, že při projednávání novely liniového zákona postupoval v mezích jemu ústavně svěřené kompetence a při dodržení ústavně předepsaného postupu, přičemž samotné posouzení ústavnosti napadených ustanovení ponechává na Ústavním soudu.
V. 3 Vyjádření vládyV. 3
22. Vláda přijala dne 29. 4. 2019 usnesení č. 282, kterým schválila svůj vstup do řízení o návrhu, navrhla jeho zamítnutí a zmocnila ministryni spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministrem dopravy vypracovala a zaslala vyjádření vlády k návrhu navrhovatelky.
23. V tomto vyjádření vláda formuluje shrnující stanovisko, podle kterého jsou napadená ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, přičemž jsou nejvhodnějším prostředkem k dosažení legitimního cíle, tj. k podstatnému zefektivnění procesu vyvlastnění práv k pozemkům nebo stavbám nezbytných k realizaci staveb dopravní infrastruktury potřebných k rozvoji hospodářského blahobytu země. Vláda následně i pomocí vybraných dat týkajících se trvání přípravných či povolovacích procesů při výstavbě určitých úseků dálnic v České republice poukazuje na společenskou a hospodářskou podstatu problematiky vyvlastňovacích řízení, neboť jejich nepřiměřená délka je i nadále zásadní překážkou realizace veřejně prospěšných staveb, přičemž ani speciální ustanovení obsažená v § 3a až 3cliniového zákona včleněná do tohoto zákona předchozími novelami nepřispěla k odblokování uvedeného stavu. Jako dva konkrétní případy zpožděných realizací uvádí vláda výstavbu dálničních úseků D1 Přerov – Říkovice a dálnice D11 Hradec Králové – Smiřice. Podle vlády vlastnické právo není právem absolutním, nýbrž plní i jiné funkce; v této souvislosti se vláda ve vyjádření odvolává na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.).
24. Problematičnost procesu přijetí novely liniového zákona (viz sub 6) vláda odmítá s poukazem na čl. 41Ústavy, který byl využit skupinou poslanců reprezentujících všechny politické strany tehdy zastoupené v Poslanecké sněmovně. Poslanecký návrh novely liniového zákona však podle čl. 44 odst. 1Ústavy projednala i vláda a vyslovila s ním souhlas. Vzhledem k tomu byla novela liniového zákona přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence i ústavně předepsaným způsobem.
25. O prohlášení veřejného zájmu zákonem a navrhovatelkou namítaném rozporu napadených ustanovení s čl. 11Listiny vláda uvádí, že argumentace odvolávající se na prejudikaturu Ústavního soudu představovanou nálezy ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 je v projednávané věci argumentací zcela nepřiléhavou. Na rozdíl od případů řešených uvedenými nálezy totiž novela liniového zákona napadenými ustanoveními (a ani jinými ustanoveními) existenci veřejného zájmu u jakékoli stavby neprohlašuje, a to ani nepřímo. Vláda naopak zdůrazňuje, že i ve vyvlastňovacích řízeních spadajících do režimu liniového zákona platí, že veřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán v každém případě jednotlivě (§ 4 odst. 2 zákona o vyvlastnění).
26. Namítané porušení principu ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity není podle vlády blíže rozvedeno a z návrhu není vůbec zřejmé, v čem by měla nepřípustná retroaktivita napadených ustanovení spočívat. Vláda má na rozdíl od navrhovatelky za to, že v napadených ustanoveních nelze „nalézt ani známku nepřípustného retroaktivního působení“ a že do postavení adresátů je napadenými ustanoveními zasahováno přiměřeným způsobem, který je odůvodněný a nezbytný.
27. Možnost využití procesního institutu mezitímního rozhodnutí podle § 4aliniového zákona vláda obhajuje tím, že jeho vydání ve vyvlastňovacím řízení na žádost vyvlastnitele je podmíněno (a) závěrem vyvlastňovacího úřadu o tom, že jsou splněny podmínky vyvlastnění (§ 3 až 5 zákona o vyvlastnění) s výjimkou určení výše náhrady za vyvlastnění, (b) potřebností dotčeného pozemku nebo stavby pro uskutečnění stavby dopravní infrastruktury ve smyslu § 1 odst. 2liniového zákona, (c) vymezením dané stavby v zásadách územního rozvoje a zároveň (d) jejím zařazením do napadené přílohy. Tyto čtyři podmínky pak podle názoru vlády „fakticky vedou k minimalizaci počtu potenciálních adresátů z řad vlastníků nemovitostí“.
28. Námitku nedostatku obecnosti v souvislosti se jmenovitým výčtem staveb dopravní infrastruktury obsaženým v napadené příloze vláda vyvrací s tvrzením, že „všechna ustanovení liniového zákona (vč. jeho přílohy) jsou formulována obecně a dopadají na konkrétně neurčený okruh případů a adresátů“, přičemž příloha liniového zákona podle vlády nespecifikuje konkrétní pozemky a stavby, kterých se mohou týkat vyvlastňovací řízení, v nichž lze přistoupit k vydání mezitímního rozhodnutí podle napadeného § 4aliniového zákona. Nedochází tak k záměně normativního správního aktu s individuálním správním aktem. Taxativní výčet staveb dopravní infrastruktury v příloze naopak podle názoru vlády přispěje „k preventivnímu vyloučení potenciální ,svévole‘ moci výkonné, která by např. spočívala v příliš extenzivním stanovení počtu dopravních staveb, na které lze § 4aliniového zákona aplikovat, podzákonným právním předpisem“. Napadená příloha pak má též určovat, slovy vlády, „prostorovou působnost zákona prostřednictvím stanovení uzavřeného výčtu staveb dopravní infrastruktury obecně slovně vymezených v příloze zákona“, popř. prostorovou působnost „speciálního procesního postupu pro určitý typ staveb“. V této souvislosti vláda upozorňuje, že stanovení prostorové působnosti zákona formou slovního vymezení a orientačního grafického znázornění hranic obsažených v příloze zákona má být běžnou a Ústavním soudem aprobovanou praxí – k tomuto závěru vláda odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.). K samotnému výběru staveb do napadené přílohy vláda uvádí, že jde „především“ o trasy dálnic, silnic I. třídy a drah (místně ohraničených jejich začátkem a koncem), které jsou uvedeny v strategických dokumentech České republiky pro oblast dopravy a územního rozvoje, a zároveň o stavby, které jsou „ve většině případů“ zahrnuty do transevropské dopravní sítě [ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013 ze dne 11. 12. 2013, kterým se vytváří Nástroj pro propojení Evropy, mění zařízení (EU) č. 913/2010 a zrušují nařízení (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010]. Vláda ve vyjádření cituje též z projevu poslance Ing. Martina Kolovratníka, který byl zástupcem předkladatelů návrhu zákona, proneseného v obecné rozpravě, během kterého vysvětloval, jak se tvořil výčet staveb v napadené příloze v konzultaci s jednotlivými investory a jak složitě se ohledně jeho konečné verze tvořil poslanecký konsenzus.
29. K námitkám směřujícím vůči samotné koncepci mezitímního rozhodnutí vláda uvádí, že na straně navrhovatelky patrně dochází k určitému nepochopení, a napadený právní institut proto podrobně ve svém vyjádření vysvětluje. Podle vlády bylo za účelem dosažení urychlení výstavby dopravní infrastruktury záměrem zákonodárců vytvořit (při využití standardního institutu mezitímního rozhodnutí podle § 148správního řádu) ve vyvlastňovacím řízení procesní prostor pro vydání dvou meritorních rozhodnutí, která bude možno samostatně přezkoumat a mezi jejichž vydáním může být výraznější časový odstup. Tento záměr má navazovat na stav, kdy i ve vyvlastňovacím řízení vedeném v obecném režimu zákona o vyvlastnění jsou v rozhodnutí ve věci samé obsaženy dvě samostatné výrokové části, tj. výrok o vyvlastnění a výrok o náhradě za vyvlastnění, k jejichž vydání lze nicméně přistoupit jen společně a až v okamžiku ukončení dokazování o výši náhrady za vyvlastnění (což je podle názoru vlády obvykle nejspornější a nejnáročnější fáze většiny vyvlastňovacích řízení). Institut mezitímního rozhodnutí má takto umožnit finálně a samostatně rozhodnout o vyvlastnění vydáním mezitímního rozhodnutí dříve, což investorům dopravní infrastruktury (v postavení vyvlastnitelů) přinese výrazné zrychlení procesu dosažení právní jistoty ohledně vlastnictví dané nemovitosti potřebné pro realizaci dané stavby. Vláda v této souvislosti připomenula, že novela liniového zákona se nakonec odklonila od původně poslanci navrhovaného institutu „předběžné držby“, který byl podle vlády skutečně ve svých důsledcích řešením komplikovaným a ve srovnání s institutem mezitímního rozhodnutí řešením nesystematickým.
30. K navrhovatelkou namítanému rozporu zavedení mezitímního rozhodnutí s čl. 11 odst. 4Listiny z důvodu rozfázování vyvlastnění na dřívější rozhodnutí o vyvlastnění a pozdější rozhodnutí o výši náhrady vláda za prvé argumentuje tím, že i obecný zákon o vyvlastnění připouští časovou prodlevu mezi právními účinky rozhodnutí o vyvlastnění a rozhodnutím o výši náhrady (srov. § 25 odst. 2 zákona o vyvlastnění), a za druhé tím, že byla-li do liniového zákona souběžně včleněna nová povinnost vyvlastnitele uhradit vyvlastňovanému na základě mezitímního rozhodnutí odborně stanovenou zálohu na náhradu za vyvlastnění (§ 4a odst. 5 a 7liniového zákona), je ústavní konformita zvoleného řešení ještě dále posílena.
31. K nesouhlasu navrhovatelky s vyloučením odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí vláda uvádí, že dvojinstančnost správního řízení není ústavním požadavkem, a zvolené řešení je tudíž bez dalšího přijatelné (možnost soudního přezkumu mezitímního rozhodnutí zůstává nedotčena). Tento názor je zastáván také v judikatuře Nejvyššího správního soudu, z jehož rozsudků je vládou odkazováno na rozsudky ze dne 25. 10. 2005 sp. zn. 2 As 47/2004 a ze dne 25. 5. 2011 sp. zn. 2 As 37/2011. V tomto směru vláda odkazuje též na judikaturu Ústavního soudu, a to konkrétně na nálezy ze dne 19. 10. 2004 sp. zn. II. ÚS 623/02 (N 149/35 SbNU 83) a ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/04 (N 90/37 SbNU 241; 240/2005 Sb.), z nichž má vyplývat, že ani Ústavní soud nepovažuje dvojinstančnost správního řízení za princip garantovaný Listinou či Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
33. Vláda zdůrazňuje, že text napadeného § 2fliniového zákona je formulován přiměřeně a že zásahy do vlastnického práva k dané nemovitosti minimalizuje na nejmenší možnou míru. Provedení průzkumných prací a měření je nezbytnou podmínkou nejen pro kvalitu přípravy potřebné dokumentace, ale např. i pro posouzení, zda je v daném místě vhodné podloží z pohledu budoucí bezpečnosti stavby dopravní infrastruktury, ochrany spodních vod či chráněných živočichů. Z povahy věci se bude jednat především o průzkum terénu, a nelze proto sdílet obavy navrhovatelky, že půjde o vstupy do bytů či prostorů pro podnikání (ačkoli ani tuto variantu nelze zcela vyloučit např. u tunelových staveb pod budovami zastavěným územím). Ustanovení § 2fliniového zákona podle vlády obsahuje dostatečné pojistky proti jeho zneužití oprávněnými investory či jimi zmocněnými osobami (tj. předchozí písemné oznámení vlastníkovi o provedení měření či průzkumu, povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníků nemovitostí při provádění měření či průzkumu, povinnost uvést pozemek do původního stavu po ukončení měření či průzkumu, povinnost nahradit újmu na majetku vlastníkovi či uživateli ve výši dvojnásobku částky zjištěné podle zákona o oceňování majetku). Vláda následně ve vyjádření s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) provádí tzv. test proporcionality napadeného ustanovení a na rozdíl od navrhovatelky má za to, že v daném testu napadený § 2fliniového zákona obstojí. Stejně tak podle vlády napadený § 2fliniového zákona obstojí v tzv. testu kvality zákona ve smyslu čl. 8Úmluvy užívaném Evropským soudem pro lidská práva (dále též jen „ESLP“).
34. Vláda proto navrhla, aby s ohledem na výše uvedené Ústavní soud návrh zamítl.
35. Vláda se ve vyjádření věnuje i rozporování navrhovatelkou předestřené modelové situace, k níž by mohlo v důsledku tvrzených mezer a rozporů v úpravě zavedené novelou liniového zákona v praxi docházet, nicméně provedení rekapitulace výkladu vlády k těmto bodům nepovažuje Ústavní soud pro účely posouzení návrhu za potřebné.