Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2022 sp. zn. Pl. ÚS 39/18 ve věci návrhu na zrušení části § 1 odst. 1, § 2f a 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů
IX. 1 Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených ustanoveníIX. 1
64. Ústavní soud při přezkumu ústavnosti zákona posuzuje podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., též, zda byly napadený zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení přijaty v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
65. Ústavní soud dospěl k závěru, že i přes námitky navrhovatelky proti zneužití institutu poslanecké zákonodárné iniciativy při navržení novely liniového zákona (viz sub 6) nelze v tomto ohledu zákonodárci ničeho vytknout. Kromě případné argumentace vlády zde poukazuje rovněž na nálezy, ve kterých rozhodoval o obdobných námitkách týkajících se poslanecké iniciativy, popř. tzv. komplexních pozměňovacích zákonů [srov. argumentaci v nálezech ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.) a ze dne 30. 6. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Jediná v úvahu přicházející (avšak neuplatněná) námitka by byla možná z hlediska povahy liniového zákona, který se svým zaměřením, účelem a povahou blíží plánovacím předpisům spojeným s rozhodováním o realizaci staveb dopravní, energetické a vodní infrastruktury potřebných k rozvoji státu (viz k tomu níže), popř. zákonu o státním rozpočtu [a s ním souvisejícímu střednědobému výhledu státního rozpočtu podle § 4 odst. 5zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)]. Taková ústavní kautela však v našem ústavním pořádku (již s ohledem na povahu parlamentní formy vládnutí) obsažena není, neboť se Parlament (popř. Poslanecká sněmovna) na rozhodování klíčových otázek existence a rozvoje státu nutně podílí.
66. Novela liniového zákona byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavnímu soudu nepřísluší při přezkumu ústavnosti zákonů posuzovat případnou politickou či jinou namítanou účelovost složení té které skupiny předkladatelů za předpokladu, že je dodržen zákonodárný postup vytyčený Ústavou a příslušnými zákony. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na popis průběhu zákonodárného procesu, který je obsažen ve výše shrnutých vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu v bodech 20 a 21.
67. Stejně tak Ústavní soud neshledal jakékoli nedostatky v zákonodárné proceduře novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. (jehož návrh byl návrhem vládním). I tento zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na popis legislativního procesu, který je obsažen ve výše shrnutých vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu. Jak bylo uvedeno, dílčí úprava § 2fliniového zákona změnovým zákonem ke stavebnímu zákonu se východisek a argumentace navrhovatelky nedotkla. Pro úplnost se dodává, že podle údajů z webových stránek Poslanecké sněmovny byl návrh změnového zákona (Tisk 1009. Poslanecká sněmovna. VIII. volební období) po zamítnutí Senátem dne 1. 7. 2021 s pozměňovacími návrhy schválen dne 13. 7. 2021 ve znění schváleném původně Poslaneckou sněmovnou dne 26. 5. 2021 (pro 99, proti 54 z přítomných 168 poslanců) podle čl. 47 odst. 3Ústavy požadovanou nadpoloviční většinou všech poslanců (pro bylo 103 hlasů – viz https://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=76929) a podepsán prezidentem republiky dne 15. 7. 2021. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 29. 7. 2021 v částce 124.
IX. 2 K námitkám ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a zákazu retroaktivityIX. 2
68. Navrhovatelka v návrhu souhrnně vůči všem napadeným ustanovením namítá, že nerespektují principy ochrany nabytých práv a legitimního očekávání a jsou protiústavním způsobem retroaktivní. Na podporu těchto námitek odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a cituje z jeho bodů 147 až 149, které mají být podle navrhovatelky „... v plném rozsahu argumentačně použitelné“. Návrh však žádné konkrétní právní argumenty týkající se zásahů napadených ustanovení do těchto principů nenabízí a v daném rozsahu setrvává v obecné rovině, přičemž v tomto ohledu nepřinesla nic ani navrhovatelčina replika. Není pak úkolem Ústavního soudu, aby sám takovou argumentaci hledal, a sama se žádná taková nenabízí.
69. Vzhledem k tomu, že obsah bodu IV návrhu navrhovatelky v nyní souzené věci v rozsahu námitek zásahů do uvedených principů vyjma poslední věty doslovně přejímá obdobnou pasáž senátorského návrhu ze dne 21. 8. 2017 projednaného Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 21/17 [„zákaz billboardů u dálnic a silnic I. třídy“ – nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ze dne 12. 2. 2019 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.)] včetně citací z týchž bodů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (tj. bodů 147 až 149), odkazuje tímto Ústavní soud z důvodu úspornosti na vypořádání těchto námitek ve zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/17, a to konkrétně v jeho bodech 59 až 65, které jsou relevantní i pro nyní projednávanou věc (a v nichž Ústavní soud zásah do nabytých práv, legitimních očekávání ani jakoukoli retroaktivitu rovněž neshledal).
IX. 3 K napadené části § 1 odst. 1 liniového zákonaIX. 3
70. K tvrzené protiústavnosti (sc. neústavnosti) napadené části § 1 odst. 1liniového zákona navrhovatelka žádnou argumentaci, která by se měla týkat právě této části zákonného ustanovení, nepředkládá. Toto ustanovení podle názoru Ústavního soudu pouze v souladu s požadavky legislativní techniky blíže normativně (nemá jít o žádnou proklamaci či výzvu, jako v právních předpisech po roce 1948) vymezuje účel zákona v závislosti na jeho obsahu, kdy by mohl vzniknout neústavní stav pouze v případě, že by takové vymezení v nadpise a úvodním ustanovení zákona bylo klamavé (viz k tomu s praktickými příklady ze zahraničí Přílepky a nálepky právních předpisů aneb Nigrum nunquam excedere debet rubrum. In: In dubio pro libertate. Úvahy nad ústavními hodnotami a právem. Pocta Elišce Wagnerové u příležitosti životního jubilea. Marian Kokeš, Ivo Pospíšil (ed.). Brno: Masarykova univerzita, 2009, s. 59-76, a z judikatury Ústavního soudu nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
71. Napadená část ustanovení toliko obsahuje popis rozsahu právní úpravy, předmětu a nepřímo i účelu úpravy liniového zákona, přičemž z hlediska přezkumu jeho ústavní konformity sdílí osud se s ním spojenými přezkoumávanými ustanoveními liniového zákona, tj. v tomto případě především výsledek přezkumu ústavnosti § 2f, 4a a přílohy k liniovému zákonu. Současně je třeba je chápat v kontextu celého právního řádu (např. stavebního řízení, územního plánování, ochrany přírody a krajiny, správního řízení a zejména zákona o vyvlastnění). Proto závěr o důvodnosti či opodstatněnosti tohoto ustanovení může být učiněn až na základě výsledku přezkumu uvedených ustanovení liniového zákona, tedy z hlediska kontextu napadené právní úpravy (viz sub 160).
IX. 4 K napadenému § 2f liniového zákonaIX. 4
72. Neústavnost napadeného § 2fliniového zákona dokládá navrhovatelka jeho tvrzeným rozporem s čl. 11Listiny, neboť napadené ustanovení má umožňovat svým rozsahem a povahou nepřiměřené zásahy do ústavně zaručeného vlastnického práva vlastníka nemovité věci, na níž oprávněný investor provede měření a průzkumné práce.
73. Vlastnické právo chráněné čl. 11 odst. 1Listiny patří mezi základní lidská práva a svobody jednotlivce. Listina přímo definici obsahu vlastnického práva neobsahuje a v čl. 11 odst. 1 druhé větě odkazuje co do obsahu a ochrany vlastnického práva na zákon. Vlastník nemovité věci tak vykonává své vlastnické právo v mezích zákona a Listina v čl. 11 odst. 1 představuje toliko ústavní garanci zaručující jednotu obsahu tohoto pojmu bez ohledu na subjekt a předmět vlastnictví – tj. existenci jediného vlastnického práva se stejným obsahem a ochranou pro všechny [k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), zejména bod 73 odůvodnění].
74. Ústavní rámec některých (výslovně předpokládaných) omezení týkajících se podstaty vlastnického práva je zakotven v čl. 11 odst. 2 až 5Listiny. Podle názoru Ústavního soudu nikoli každá činnost oprávněných investorů realizovaná ve smyslu § 2fliniového zákona bude takovým zásahem do vlastnického práva vlastníka dotčené nemovitosti, který by bylo možno subsumovat pod pojem „nuceného omezení“ vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4Listiny. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), čl. 11 odst. 4Listiny se vztahuje toliko až na taková omezení vlastnického práva, která vylučují jeho realizaci zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje jeho výkon v některé z jeho složek (k tomu viz zejména bod 76 uvedeného nálezu). To znamená, že nikoli každé, byť i zákonem výslovně předvídané omezení vlastnického práva spadá intenzitou pod režim čl. 11 odst. 4Listiny, z něhož plyne zásada povinného poskytnutí náhrady za takové omezení – k tomu srov. např. § 141zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle kterého je stavební úřad oprávněn vydat rozhodnutí o opatření, jímž uloží povinnost vlastníkům nebo osobám, které mají jiná věcná práva k určitým pozemkům nebo stavbám na nich, aby tito umožnili (strpěli) provedení prací na sousedící nemovitosti ze svých pozemků nebo staveb, a to bez zvláštní náhrady, avšak při zachování nároku na náhradu případně způsobené škody podle občanského zákoníku (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2018 č. j. 4 As 272/2018-34, dostupný na http://nssoud.cz). Podle Ústavního soudu bude možno dojít k závěru o tom, zdali v konkrétní věci šlo o takto „kvalifikované“ nucené omezení vlastnického práva až v závislosti na okolnostech každého případu, a to zpravidla až v okamžiku, kdy měření či průzkumy fakticky prováděné oprávněným investorem (jeho zaměstnanci či jím zmocněnými osobami) budou spočívat v takových činnostech, jejichž trvání, rozsah či povaha budou mít za následek vznik povinnosti poskytnout vlastníkovi dotčené nemovitosti peněžitou náhradu za omezení v obvyklém užívání nemovitosti, popř. mu nahradit vzniklou újmu na majetku ve výši určené postupem podle napadeného § 2fliniového zákona.
75. Nicméně bez ohledu na to, zdali měření či průzkumné práce budou prováděny v takovém trvání, rozsahu či intenzitě, že zapříčiní vznik práva vlastníka na náhradu, je napadený § 2fliniového zákona ustanovením, které do obsahu vlastnického práva zasahuje, přičemž je lege speciali k obecné úpravě rozsahu výkonu vlastnického práva zakotvené v § 1012 první větě zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, která stanovuje, že vlastník má právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z tohoto vyloučit. Vlastnické právo (stejně jako jiná základní práva) je za určitých podmínek omezitelné, zejména v případě kolize s dalším základním právem anebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu, a to i když jejich ústavní zakotvení výslovně dané omezení nepředpokládá (srov. též čl. 4 odst. 4Listiny). Aby Ústavní soud zjistil, zda k omezení vlastnického práva dochází v souladu s čl. 11Listiny, posuzuje nejprve to, zda se tak stalo na základě zákona a v jeho mezích [k tomu srov. např. nálezy ze dne 11. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) nebo ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)]. Je-li tento požadavek naplněn, přistupuje Ústavní soud k tzv. testu proporcionality, ohledně níž ve své judikatuře opakovaně dovodil, že je jednou ze základních zásad pro fungování orgánů veřejné moci v materiálním právním státě v souvislosti se zásahy do základních práv a svobod [k tomu srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.) nebo ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)].
76. Podmínka zákonného základu pro stanovení povinnosti vlastníka nebo pro omezení vlastnického práva (viz čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 11 odst. 4Listiny) je splněna, neboť napadené ustanovení je přímo zákonným ustanovením, jehož přijetí nebylo v rozporu s kompetenčními či procedurálními pravidly zákonodárného procesu.
77. Při vlastním provádění testu proporcionality [k tomu viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.) a ze dne 12. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.)] Ústavní soud nejprve posoudil, zdali zásah představovaný povinností vlastníka nemovité věci měřící a průzkumné práce umožnit a jejich provedení strpět sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, ohledně jehož naplnění panuje naléhavá společenská potřeba. Po zodpovězení této otázky přistoupil k posouzení, je-li uvedený zásah vůbec způsobilý k dosažení daného cíle (požadavek vhodnosti). Následně Ústavní soud zkoumal, zdali cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, který by byl vůči narušenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti). A nakonec přistoupil k posouzení třetího a posledního požadavku, tj. zdali při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převažuje zájem na dosažení sledovaného cíle, nebo též jinak řečeno, zdali pozitiva, jež představují zájem na posuzovaných opatřeních, která s dotčeným základním právem kolidují, převyšují újmu na dotčeném základním právu a s tím spojená negativa (proporcionalita v užším smyslu).