VI. / VI.3.

Předchozí stránka

1. 69. Prostředky, které by měl v takovém případě stát k dispozici v podobě odpovídajícího právního postihu, vyplývají zejména ze soukromoprávní i veřejnoprávní úpravy a v případech závažnějších porušení lze uvažovat dokonce o odpovědnosti trestněprávní, byť v tomto případě se jedná o prostředek ultima ratio (viz též např. KRATOCHVÍL, J. in KÜHN, Z., KRATOCHVÍL, J., KMEC, J., KOSAŘ, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 421: „Z judikatury Ústavního soudu lze prozatím dovodit, že povinnost trestního postihu porušení práva na nedotknutelnost osoby bude výjimečná. Závažnější zásahy do fyzické integrity budou totiž spadat do působnosti čl. 7 odst. 2 Listiny, který naopak až na úzké výjimky s sebou nese povinnost trestního postihu.“).
2. 70. Osobě, které by byla nekvalifikovaným zásahem stanovena nesprávná diagnóza, nedošlo by ke včasnému rozpoznání, a tím pádem i ke vhodnému a zejména včasnému řešení vývojové vady řeči spojené s dalším onemocněním, což by vedlo k dosažení nižší úrovně vzdělání, zhoršení či i jen nezlepšení zdravotního stavu, by svědčil nárok na plnou náhradu škody či nemajetkové újmy způsobené jí neodbornou péčí. Svůj individuální nárok by však musela taková osoba uplatnit cestou podané civilní žaloby. Současně by neoprávněný výkon zdravotní péče podléhal v návaznosti na podanou stížnost, podnět či z moci úřední (§ 93 a násl. zákona o zdravotních službách) kontrole vykonávané dle zákona o zdravotních službách (§ 107) příslušným správním orgánem. Případné pochybení by pak zakládalo přestupkovou odpovědnost (§ 114 tamtéž).
3. 71. V této souvislosti je také vhodné uvést, že při posuzování povahy prováděných úkonů nelze mít za rozhodující, kým jsou vykonávány, ale jejich skutečný obsah, tzn., spadají-li materiálně pod zdravotní péči. Nebylo by totiž možné akceptovat takový výklad, že jsou-li úkony zdravotní péče vykonávány osobou, která není zdravotníkem, která nemá odpovídající kvalifikační předpoklady, či nejsou vykonávány na patřičné odborné úrovni (nicméně v klientech by bylo cíleně vyvoláváno zdání, že se jedná o zdravotní péči), nelze je za úkony zdravotní péče považovat, a nejsou na jejich výkon tudíž kladeny odpovídající nároky a nepodléhají dohledu a sankcím ze strany státu.
4. 72. Co do zmiňované trestněprávní odpovědnosti lze alespoň na okraj zmínit skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného podnikání dle § 251 trestního zákoníku. K tomu dochází porušením podmínek pro provozování určitého podnikání, tedy určitými podnikatelskými aktivitami bez splnění zákonných podmínek pro jejich vyvíjení a jejich provádění mimo dovolený rámec, pokud se tak děje ve větším rozsahu. Provádění některých podnikatelských aktivit totiž vyžaduje oprávnění podle zvláštních právních předpisů odlišných od živnostenského zákona. Mezi taková podnikání na základě jiného než živnostenského oprávnění podle zvláštních právních předpisů patří zvláště činnosti uvedené v § 3 odst. 2 živnostenského zákona, konkrétně činnost lékařů, farmaceutů či právě nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotní péče (viz zákon o nelékařských zdravotnických povoláních). Případy všech těchto činností spadají do kategorie „jiného podnikání“ – tedy jiného než výrobního, obchodního a poskytujícího služby – ve smyslu § 251 odst. 1 trestního zákoníku. Jejich provádění bez příslušného oprávnění, povolení nebo licence a jejich provádění způsobem překračujícím meze vydaného oprávnění, povolení je proto postižitelné jako neoprávněné podnikání (viz SOTOLÁŘ, A. in DRAŠTÍK, A., FREMR, R., DURDÍK, T., RŮŽIČKA, M., SOTOLÁŘ, A. a kol. Trestní zákoník – komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, § 251).
5. 73. Odhlédne-li však Ústavní soud od tvrzené neoprávněné praxe školských logopedů, je na druhou stranu třeba vzít do úvahy, že každý člověk je svobodný a není povinen činit nic, co mu zákon neukládá. Z toho vyplývá, že také v otázkách péče o vlastní zdraví záleží jen na jeho svobodném rozhodnutí, zda a v jaké míře se podrobí určitým medicínským výkonům, a jen zákon ho může zavázat, že určitá vyšetření podstoupit musí [viz nález ze dne 18. 5. 2001 sp. zn. IV. ÚS 639/2000 (N 77/22 SbNU 157)]. Rozhodnou-li se tedy zákonní zástupci dětí s logopedickým problémem svěřit se namísto klinickému logopedovi do péče logopeda školského, jehož kompetence se omezují pouze na péči „nezdravotní“ povahy, nelze jim právo na takové rozhodnutí odepřít.
6. 74. Ústavní soud, který setrvale zastává tezi o primátu jednotlivce před státem, jež se projevuje i v tom, že odmítá paternalistické pojetí státu a předpokládá racionalitu lidského jednání, proto nemůže dospět k závěru o protiústavnosti napadené zákonné úpravy jen proto, že u některých jedinců může vzbudit mylné zdání ohledně osoby poskytovatele příslušné služby. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, rekapitulovaná zákonná úprava není zavádějící, či dokonce matoucí v tom směru, že by u průměrně orientovaného a zodpovědného jedince mohla vést k omylu, který by se mohl následně negativně projevit na zdraví jeho dítěte.
7. 75. V tomto směru je rovněž podstatné, že na rozdíl od služeb poskytovaných klinickými logopedy, které jsou hrazeny z prostředků veřejného zdravotního pojištění, samotná navrhovatelka poukazuje na okolnost, že v případě školských logopedů jejich služby platí samotní pacienti. I z této skutečnosti je tedy patrné, že se nejedná o zdravotní péči, což musí být pacientům (resp. jejich rodičům) zřejmé, a nejsou proto poskytovateli těchto služeb klamáni.
8. 76. Podobná otázka ostatně může existovat u obdobných způsobů řešení problémů, kdy je na rozhodnutí samotných jednotlivců, pro jakou formu se rozhodnou. Není přitom úkolem Ústavního soudu, aby paušálně hodnotil, popřípadě dokonce zakazoval možnost jedinců rozhodovat se pro některé řešení, které sami považují za vhodnější či správné. Podstatné je, aby při tomto rozhodování disponovali odpovídajícími informacemi, resp. aby nebyli vystavováni nežádoucímu nátlaku a cíleným dezinformacím. Tyto případy jsou však v podmínkách právního státu řešitelné nikoliv paušálními zákazy některých postupů, nýbrž dovozováním individuální civilněprávní (a v některých případech dokonce veřejnoprávní) odpovědnosti tehdy, jde-li o excesivní jednání, úmysl klamat zájemce o tyto alternativní služby, uvádění nepravdivých informací apod.
9. 77. Jde-li o porušení práva zakotveného v čl. 31 Listiny, které navrhovatelka tvrdí primárně, činí Ústavní soud přezkum napadených ustanovení s vědomím, že právo na ochranu zdraví spadá do oblasti sociálních práv, kde je dán zákonodárci logicky větší prostor pro jejich limitaci, nežli je tomu např. u práv základních (viz nadpis hlavy druhé oddílu prvního Listiny) nebo politických (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny). Sociální práva totiž spadají do tzv. pozitivního statusu, kdy jejich podstatou je právo jednotlivce na pozitivní plnění ze strany státu, a současně se lze těchto práv domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. Proto také při přezkumu tvrzeného zásahu do sociálních práv Ústavní soud standardně aplikuje nikoliv test proporcionality, nýbrž „měkčí“ test racionality.
10. 78. Stát je pak povinen vytvořit pro nositele práva na ochranu zdraví podmínky pro širokou dostupnost lékařské péče a zlepšování všech stránek vnějších životních podmínek (viz nález ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08; nález ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06). Jak již bylo uvedeno výše, z práva na ochranu zdraví vyplývá celá řada pozitivních povinností státu, zejména přijmout odpovídající legislativní úpravu, která dané právo zakotví a vytvoří nezbytný legislativní rámec pro jeho zajištění v praxi, ale i negativní povinnost státu zdržet se zásahů do zdraví svých obyvatel či povinnost státu chránit jednotlivce před takovými zásahy ze strany třetích osob.
11. 79. V nyní posuzovaném případě však navrhovatelka netvrdí, že by stát v této svojí pozitivní povinnosti selhával např. v tom směru, že by nezajistil odpovídající síť klinických logopedů, popřípadě, že by nestanovil odpovídající podmínky pro výkon této nelékařské zdravotnické činnosti. Ústavní soud proto souhlasí s názorem vlády, obsaženým v jejím vyjádření k návrhu, že navrhovatelka nezpochybňuje smysluplnost školské logopedie, je-li skutečně pojímána jako primárně pedagogická, a nikoliv zdravotnická aktivita, nýbrž brojí ve skutečnosti pouze proti označení některých pedagogických pracovníků jako školský logoped a z tohoto označení dovozuje možnost těchto školských logopedů poskytovat zdravotnické úkony, což však nemá vůbec žádnou právní oporu (viz shora).
12. 80. Ústavní soud má za to (viz např. nález ze dne 3. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/15), že součástí pozitivních povinností státu vyplývajících z čl. 31 věty prvé Listiny je i zajištění fungujícího systému ochrany zdraví dostupného každému, jenž v sobě zahrnuje i systém dostupné zdravotní péče. Obdobně je konstruován výklad práva na zdraví v čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.), podle kterého státy uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví a učiní opatření k dosažení uskutečnění tohoto práva, která budou zahrnovat mimo jiné i opatření ke zdravému vývoji dítěte. Evropská sociální charta (č. 14/2000 Sb. m. s.) pak v čl. 11 zavazuje státy přijímat opatření zaměřená na poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a na co největší prevenci nemocí.
13. 81. Také již výše zmíněná Úmluva o lidských právech a biomedicíně klade důraz na rovný přístup ke zdravotní péči, neboť v čl. 3 zakotvuje povinnost smluvních stran, „majíce na zřeteli zdravotní potřeby a dostupné zdroje, učinit odpovídající opatření, aby v rámci své jurisdikce zajistily rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality“. Přístup ke zdravotní péči musí být podle této úpravy založen na principu rovnosti, aniž by docházelo k neoprávněné diskriminaci. Smluvní státy jsou přitom zavázány činit opatření k dosažení tohoto cíle s ohledem na jim dostupné zdroje (viz Vysvětlující zprávu k Úmluvě o lidských právech a biomedicíně ze dne 4. dubna 1997, dostupnou na webových stránkách http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/164).
14. 82. Vybraným skupinám osob je ochrana zdraví zaručena také v dalších mezinárodních smluvních dokumentech. Pro nyní posuzovaný návrh jsou nejpodstatnější závazky České republiky vyplývající z Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Podle čl. 24 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte smluvní státy uznávají právo každého dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání rehabilitačních a léčebných zařízení; mají přitom povinnost usilovat o zabezpečení toho, aby žádné dítě nebylo zbaveno svého práva na přístup k takovým zdravotnickým službám.
15. 83. Ústavní soud již ve svých dřívějších rozhodnutích (např. nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08) zavedl ustálený postup pro posuzování zásahu zákonodárce do ústavních práv s tím, že jde-li o sociální práva, pak vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován. Nemusí tedy jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jak je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou čl. 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu obstojí taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. též nález ze dne 5. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)].
16. 84. Tento tzv. test racionality (rozumnosti) se skládá ze čtyř následujících kroků:
    1. a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
    2. b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Pokud se dotýká esenciálního obsahu, je třeba aplikovat běžný třístupňový test proporcionality. Pokud se nedotýká esenciálního obsahu sociálního práva,
    3. c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
    4. d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

1. 85. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na ochranu zdraví, případně práva na bezplatnou zdravotní péči.
2. 86. Za podstatu a smysl (esenciální obsah) práva na ochranu zdraví ve smyslu věty první čl. 31 Listiny lze považovat vytvoření systému dostupné a adekvátní lékařské péče pro všechny, včetně zajištění preventivní péče, možnosti o své zdraví pečovat a je zlepšovat, a současně i ochranu před negativními vlivy a zásahy, a to jak ve smyslu ochrany před nakažlivými chorobami, tak ochrany před zásahy například do životního prostředí. Obsahem práva je přitom zajištění ochrany jak individuálního, tak i veřejného zdraví.
3. 87. Esenciálním obsahem práva na zajištění bezplatné zdravotní péče a pomůcky pro občany České republiky (ve smyslu věty druhé čl. 31 Listiny) se Ústavní soud zabýval opakovaně a vymezil jej jako povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující, způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality [sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (N 146/90 SbNU 369; 233/2018 Sb.), bod 80, sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319)], a to bez přímých úhrad.
4. 88. V nálezu sp. zn. III. ÚS 2332/16 (N 74/89 SbNU 133; body 41 a 42) Ústavní soud konstatoval: „Podstata a smysl tohoto základního práva budou zachovány tehdy, bude-li občanům zaručeno bezplatné poskytnutí zdravotní péče a zdravotních pomůcek potřebných pro zlepšení nebo zachování jejich zdravotního stavu nebo zmírnění jejich utrpení, a to formou takového ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky.“
5. 89. Ve druhém kroku testu rozumnosti Ústavní soud hodnotil, zda se napadená zákonná úprava nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Obsah napadených ustanovení byl blíže popsán výše v části věnované čl. 7 odst. 1 Listiny. Stejně jako tam, ani ve vztahu k čl. 31 Listiny Ústavní soud neshledal, že by zákonná úprava zavádějící pouze nové označení části speciálních pedagogů spolu se stanovením kvalifikačních předpokladů pro výkon jejich činnosti, spočívající v přímé pedagogické činnosti, jakýmkoliv způsobem mohla – a to ani potenciálně – zasáhnout do práva vymezeného čl. 31 Listiny, o to méně do jeho esenciálního obsahu. Stručně vyjádřeno: zákonné zakotvení institutu školského logopeda nijak neomezuje zdravotnickou činnost klinických logopedů.
6. 90. Proto Ústavní soud neaplikoval test proporcionality, ale přikročil ke třetímu kroku testu racionality, tedy k posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Závěr, že napadenou zákonnou úpravou nemůže dojít ke snížení celkového standardu základních práv, lze v návaznosti na závěry druhého kroku testu provést poměrně snadnou úvahou, neboť nezasahuje-li právní úprava vůbec do sféry sledovaného základního práva, stěží jej může jakýmkoliv způsobem oslabit.
7. 91. Zbývá tedy otázka, zda je onou úpravou sledován legitimní cíl. Důvodová zpráva k návrhu předmětné novely zákona uvádí, že má dojít ke zkvalitnění a rozšíření logopedické péče. Tento cíl považuje Ústavní soud za plně akceptovatelný a samotná instituce školského logopeda určitě není a priori něčím nepřijatelným; naopak dává smysl, aby na školách působili kromě klasických učitelů i osoby, které mají i další specializaci a díky ní jsou schopny uspokojit potřeby žáků, kteří mají určité specifické problémy. Ostatně, kromě školského logopeda zmiňuje napadený § 2 odst. 2 zákona č. 563/2004 Sb. např. i speciálního pedagoga, psychologa, pedagoga volného času nebo trenéra. Podstatné je, že napadenou zákonnou úpravou k rozšíření kompetencí školských logopedů, které by zasahovaly do působnosti klinických logopedů, nedošlo. Dále důvodová zpráva zmiňuje již jen možnost finanční podpory školského logopeda a zlepšení prestiže osob vykonávajících tuto činnost. Není proto zjevné, že by napadená zákonná úprava přinesla jakékoliv zásadní změny oproti úpravě stávající.
8. 92. Ústavní soud tedy pouze konstatuje, že výslovnou úpravou kvalifikačních požadavků dochází fakticky k vyčlenění školského logopeda z obecnější kategorie speciálního pedagoga s tím, že je zvlášť pro tyto pedagogy stanovena kvalifikační podmínka absolvování zkoušky z logopedie a surdopedie. I přes kusé informace o sledovaném účelu zavedení institutu školského logopeda proto dospěl Ústavní soud k závěru, že obecně lze považovat zákonnou úpravu řešící personální stránku vzdělávání a vymezující nároky na vzdělání pedagogických pracovníků za sledující legitimní cíl. Konkrétně je sledován zájem na kvalitě a dostupnosti vzdělávání, a to i pro děti se speciálními vzdělávacími potřebami.
9. 93. V posledním kroku testu racionality Ústavní soud zkoumá, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle, který byl posuzován v kroku třetím, je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Ústavní soud v tomto konkrétním případě nemá žádné zásadnější pochybnosti, že faktické vyčlenění části speciálních pedagogů pro specializovanou péči o děti s logopedickým problémem a nastavení vyšších nároků na jejich kvalifikaci lze považovat za rozumné opatření. A to i přesto, že může pro veřejnost dojít k jistému „znepřehlednění“ právě označením těchto pedagogických pracovníků za školské logopedy. Jak se však podává ze shora uvedeného, toto „znepřehlednění“ nedosahuje takové intenzity, že by průměrně informovaný občan nebyl schopen odlišit roli školského a klinického logopeda (viz zejména způsob hrazení těchto služeb a odlišné zákonné požadavky na odbornost).
10. 94. Nelze ani předjímat, jak tvrdí navrhovatelka, že je zde tendence z takové situace těžit a že v důsledku napadené zákonné úpravy nutně dojde ke klamání zájemců o poskytnutí služeb logopedů. Teprve budoucí praxe ukáže, zda nová právní úprava s sebou přinese i případné přesahy do praxe klinických logopedů. I pokud by k tomu ale v budoucnu skutečně docházelo, spočívá možné řešení ve větší dozorové roli státu a využití prostředků soukromého i veřejného práva, a nikoliv nutně v jejím zrušení.
11. 95. Jistě si totiž lze představit přesnější vymezení činnosti školských logopedů a nastavení systému péče o osoby s poruchou či vadou řeči tak, aby bylo jednoznačně seznatelné, že školští logopedové nenahrazují, ale pouze doplňují činnost logopedů klinických. Nicméně i za stávající právní úpravy, nebude-li rozdíl mezi činnostmi těchto dvou typů logopedů pro veřejnost patrný, existují způsoby, jak rodiče v tomto směru informovat. Lze nepochybně apelovat rovněž na praktické lékaře pro děti a dorost, neboť oni sami rovněž prostřednictvím svých odborných společností, ve kterých se sdružují, návrh skupiny senátorů podpořili, aby v případech podezření na logopedickou vadu odkázali rodiče s patřičným vysvětlením a poučením na příslušná zdravotnická pracoviště.
12. 96. Lze tak shrnout, že napadená zákonná ustanovení obstojí i v posledním kroku testu rozumnosti.

Následující stránka