Nález Ústavního soudu ze dne 4. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 21/15 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, ve znění vyhlášky č. 87/2008 Sb.

VII. Hlediska ústavněprávního přezkumu zákonné úpravy voleb do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven VII.

1. 67. Ústavní soud musel předně vymezit hlediska ústavněprávního přezkumu, jež jsou relevantní pro posouzení zákonné úpravy ustavování správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Zdravotní pojišťovny, ať už jde o Všeobecnou zdravotní pojišťovnu České republiky, nebo zaměstnanecké pojišťovny, se podílejí na výkonu státní moci, resp. na šířeji chápaném výkonu veřejné moci [srov. nález ze dne 1. 12. 1998 sp. zn. I. ÚS 41/98 (N 147/12 SbNU 363)], tím, že participují na jedné z jejích složek, kterou je výkon veřejné správy. Zdravotní pojišťovny jsou nositeli veřejného zdravotního pojištění pro pojištěnce, kteří jsou u nich zaregistrováni (§ 5 odst. 2 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách). Jejich činnost, jež spočívá v „provádění“ zdravotního pojištění, slouží naplňování základního práva občanů na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 Listiny. V jejím rámci dochází každoročně k přerozdělování veřejných prostředků, jež byly odvedeny na pojistném pojištěnci, zaměstnavateli a státem a jejichž výše se v současnosti pohybuje kolem 300 mld. Kč.
2. 68. Již uvedená charakteristika zdravotních pojišťoven umožňuje přijmout závěr, že jejich činnost představuje „správu věcí veřejných“, na níž se podle čl. 21 odst. 1 Listiny mohou podílet všichni občané přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Členství v jejich orgánech zároveň představuje veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny, neboť je s ním spojena možnost podílet se na rozhodnutích či jiných úkonech představujících výkon veřejné správy [srov. nález ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 8/16 (26/2018 Sb.), bod 46].
3. 69. Konkrétní podoba organizační struktury zaměstnaneckých pojišťoven není dána z povahy věci, nýbrž je výsledkem rozhodnutí zákonodárce, což platí také pro způsob ustavování jejich orgánů. Obecně platí, že nestanoví-li ústavní zákon jinak, je věcí zákonodárce, aby určil, zda zřídí určitou veřejnou funkci, zda bude ustavována volbou nebo jmenováním a komu bude svěřeno oprávnění k této volbě či jmenování. Jde ve své podstatě o politické rozhodnutí, jež je limitováno pouze základními ústavními principy, mezi něž lze řadit například požadavky určitosti zákona či zákaz svévole, vyplývající z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
4. 70. Problémem napadené zákonné úpravy je absence podrobnějších pravidel volby, která jsou - s výjimkou omezení práva být volen na pojištěnce zaměstnanecké pojišťovny a výlučného oprávnění reprezentativních organizací zaměstnavatelů a reprezentativních odborových organizací navrhovat kandidáty pro volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven - prostřednictvím zákonného zmocnění zcela ponechána prováděcí vyhlášce. Nelze přitom přehlédnout, že zákon v podstatě stanoví volbu několika málo členů těchto orgánů za účasti až statisíců pojištěnců, jakož i všech zaměstnavatelů, kteří tyto pojištěnce, jsou-li zaměstnanci, zaměstnávají. Takováto volba se svou podobou blíží celostátním volbám nebo alespoň volbám do zastupitelstev územních samosprávných celků, což s sebou nese požadavky vztahující se k organizaci takovýchto voleb a jejich financování. Na rozdíl od někdejší zákonné úpravy nemocenských pojišťoven, v jejichž případě byla struktura pojištěnců i zaměstnavatelů vymezena buď regionálně, nebo prostřednictvím určitého odvětví a kde pojištěnci volili reprezentativní orgán sestávající z několika desítek delegátů, jsou v případě napadených zákonných ustanovení namístě pochybnosti ohledně smysluplnosti takto stanovené volby. Je iluzorní se domnívat, že 10 volených členů správních rad a 6 volených členů dozorčích rad bude fakticky reprezentovat široký a různorodý okruh pojištěnců a zaměstnavatelů.
5. 71. Přesto tyto skutečnosti samy o sobě nečiní stanovený způsob ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven protiústavním. Zákonodárce mohl stanovit, že část členů těchto orgánů bude ustavována volbou a že právo volit budou mít pojištěnci i zaměstnavatelé, přičemž bylo na něm, aby zvážil účelnost takového způsobu volby. Za situace, kdy bližší úpravu přenechal prováděcí vyhlášce, je třeba nicméně zodpovědět, zda tak neučinil v rozporu s výhradou zákona, a pokud nikoli, zda zákonem a vyhláškou stanovená pravidla volby nejsou z jiného důvodu v rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem. Ústavní soud za tímto účelem přistoupil k přezkumu napadených zákonných ustanovení z hlediska čl. 21 odst. 1 až 3 Listiny, v jehož rámci se zabýval otázkou, zda tato ustanovení - s ohledem na zvolený způsob ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven - nezakládají rozpor s právem občanů podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou svých zástupců, jakož i zda nezakládají nerovný přístup k funkcím členů těchto orgánů, což by znamenalo rozpor s čl. 21 odst. 4 Listiny.

VIII. Omezení účasti pojištěnců na volbě členů orgánů zaměstnaneckých pojišťoven z hlediska čl. 21 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny VIII.

1. 72. Navrhovatelka považuje za neústavní způsob tvorby správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, který stanoví napadená zákonná ustanovení. Podle jejího názoru tato ustanovení nepřípustně omezují možnost jednotlivých pojištěnců volit a být voleni členy těchto orgánů. V tomto ohledu zdůrazňuje veřejnoprávní povahu zaměstnaneckých pojišťoven, jež přispívají k realizaci práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny, a dovozuje z ní, že v případě voleb do jejich správních rad a dozorčích rad musí být respektováno právo občanů volit a být voleni, jak je zaručeno v čl. 21 odst. 1 Listiny. Napadená zákonná ustanovení podle jejího názoru vytvářejí prostor k tomu, aby vyhláška - v rozporu s výhradou zákona podle čl. 21 odst. 3 věty druhé Listiny - omezila právo volit členy těchto orgánů jen na určitou skupinu zaměstnavatelů.
2. 73. Ústavní soud se v rámci vypořádání uvedených námitek musel zabývat otázkou, zda a v jakém rozsahu se na volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven uplatní základní práva zaručená v čl. 21 Listiny. Tento článek v odstavci 1 zaručuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Pro případ, kdy půjde o volbu zástupců občanů, stanoví v odstavci 2, že volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem, a v odstavci 3, že volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním, přičemž podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Podle odstavce 4 mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
3. 74. Základní právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny je úzce spojeno s jedním z principů, na nichž je založen ústavní pořádek, a to s principem demokratického státu podle čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 3 Ústavy, jakož i podle čl. 2 odst. 1 Listiny. V demokratickém státě není přípustný výkon státní moci, který by nebyl legitimován lidem, ať už přímo, nebo prostřednictvím jím svobodně zvolených zástupců. Je to totiž právě lid, jenž je podle čl. 2 odst. 1 Ústavy zdrojem veškeré státní moci. Svobodná volba zástupců občanů na časově omezenou dobu ve všeobecných a rovných volbách při respektování zásady tajného hlasování tak není jen prostředkem realizace uvedeného základního práva, nýbrž prostředkem, jímž je ve stanovených časových intervalech zprostředkována demokratická legitimita výkonu státní moci. Obdobný účel plní svobodná volba zástupců občanů ve všeobecných, rovných a přímých volbách i při výkonu územní samosprávy (čl. 102 odst. 1 Ústavy).
4. 75. V kontextu uvedeného je nutno „správou věcí veřejných“ ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny rozumět v nejširším slova smyslu účast na výkonu veřejné moci. Tomu odpovídá i vymezení tohoto pojmu v odborné literatuře [v minulosti zdůrazněné např. v nálezu ze dne 30. 4. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 24/01 (N 54/26 SbNU 85; 235/2002 Sb.)], která jej vykládá jako „účast na politickém životě státu, správě státu i správě veřejných záležitostí v obcích a ve vyšších územních celcích“ (Pavlíček, V. in Pavlíček, V. a kol. Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha: Linde, 2002, s. 211). Pojmem „veřejná věc“ je v ní označována „věc veřejného, resp. obecného zájmu, o níž je rozhodováno v rámci výkonu státní správy anebo samosprávy“ (Šimíček, V., in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 498).
5. 76. Přestože ústavní zákon může stanovit, že lid v určitých případech vykonává státní moc přímo, je pravidlem, že státní moc je vykonávána orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní (srov. čl. 2 odst. 1 a 2 Ústavy). Za tímto účelem Ústava a další ústavní zákony nebo zákony vymezují postavení a pravomoci těchto orgánů, jakož i to, zda jsou jejich členové voleni přímo občany (Parlament, prezident republiky), nebo jsou k výkonu svých funkcí legitimováni rozhodnutím volených zástupců občanů (vláda, soudy) nebo jinými orgány, jež samotné odvozují svou legitimitu od zástupců občanů (např. vedoucí ústředních orgánů státní správy jmenovaní vládou nebo na návrh vlády).
6. 77. K volbě zástupců občanů dochází podle Ústavy ve volbách do Parlamentu, resp. do jeho jednotlivých komor, a ve volbě prezidenta republiky. V těchto případech lid volbou přímo legitimuje výkon státní moci. Ve vztahu k územní samosprávě pak tuto legitimační funkci plní volby do zastupitelstev obcí a krajů. Žádné jiné volby, jimž by bylo možné přisuzovat takovouto funkci, Ústava ani jiný ústavní zákon neznají, a jen ve vztahu k nim lze proto uplatňovat právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců [tomu odpovídá v minulosti provedený výklad pojmu „volební zákon“ podle čl. 40 Ústavy, podle něhož se tento pojem vztahuje - s níže uvedenou výjimkou - výlučně na tyto volby, srov. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. Na roveň uvedeným volbám je třeba - z hlediska ústavních záruk volebního práva, včetně procedurálních požadavků na přijetí volebního zákona podle čl. 40 Ústavy - postavit také volby do Evropského parlamentu, které plní srovnatelnou funkci, byť nejde o orgán zřízený ústavním zákonem, ale mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy [srov. nález ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.), v němž byl přezkoumáván soulad zákonné úpravy voleb do Evropského parlamentu s čl. 21 odst. 3 Listiny].
7. 78. V ostatních případech výkonu veřejné moci se předpokládá, že demokratická legitimita státních orgánů nebo orgánů územních samosprávních celků bude zprostředkovaná. Tím není vyloučeno, aby zákon umožnil v té či oné míře účast občanů na volbě či jmenování členů jiných orgánů, které byly zřízeny zákonem nebo na základě zákona. Z této účasti, bude-li mít podobu práva volit, však nelze vyvozovat samostatnou demokratickou legitimitu těchto orgánů. Na jakoukoliv takovouto účast občanů je nutno nahlížet pouze jako na ryze funkční řešení, které má přispět k výběru vhodné osoby nebo v rámci tohoto výběru zohlednit zájem určité skupiny osob. Zásady práva volit vztahující se k výkonu práva svobodné volby svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny se v případě těchto „jiných“ voleb uplatní jen nepřímo, například z hlediska zákazu svévole vyplývajícího z čl. 1 odst. 1 Ústavy, zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny nebo záruk rovných podmínek práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny (v posledně uvedeném případě půjde o záruku práva osoby o volenou funkci usilující, a nikoliv osoby do této funkce volící).
8. 79. Činnost zdravotních pojišťoven má nepochybně povahu „správy věcí veřejných“, tato skutečnost však ještě neznamená, že volby do jejich orgánů představují „svobodnou volbu zástupců občanů“ ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny. Takovémuto pojetí brání nejen výše uvedený výklad, který omezuje použití tohoto článku pouze na volby plnící funkci demokratické legitimace výkonu státní moci a územní samosprávy, ale též zákonné vymezení zdravotních pojišťoven, které by jim ani v případě připuštění použití tohoto článku neumožňovalo přiznat povahu (ostatní) samosprávy.
9. 80. Ustanovení čl. 31 Listiny zaručuje každému právo na ochranu zdraví. Pouze občanům pak zaručuje právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění za podmínek, které stanoví zákon. Z posledně uvedeného základního práva občanů vyplývá zákonodárci povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči a zdravotním pomůckám přiměřené kvality [např. usnesení ze dne 5. 5. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319), nález ze dne 25. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 28, nebo nález ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (231/2017 Sb.), bod 97]. Konkrétní podoba tohoto systému ale závisí na rozhodnutí zákonodárce. Je věcí zákona, aby stanovil jeho organizaci, včetně otázky, zda má být jediná nebo více zdravotních pojišťoven, vnitřní strukturu zdravotních pojišťoven, způsob vytváření jejich orgánů a kontrolu jejich činnosti. To platí i pro určení, zda a v jaké míře se na ustanovování těchto orgánů mají podílet jednotliví pojištěnci či zaměstnavatelé hradící zdravotní pojištění nebo samotné orgány státu.
10. 81. Zdravotní pojišťovny, včetně zaměstnaneckých pojišťoven, jsou subjekty veřejné správy vykazující - spíše než znaky veřejného ústavu - znaky veřejného podniku (srov. Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 70 a násl., nebo Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 258 a násl.), který vykonává tzv. zbytkovou ostatní veřejnou správu (Sládeček, V. tamtéž, s. 308 a násl.), spočívající v různých činnostech veřejného zájmu. Platná zákonná úprava je neumožňuje považovat za samosprávné veřejnoprávní korporace (srov. Hendrych, D., tamtéž, s. 68 a násl., nebo Sládeček, V., tamtéž, s. 256 a násl.). Postrádají totiž jejich základní znak, kterým je uplatňování členského principu, umožňujícího (demokratický) vznik samosprávných orgánů. Ostatně, i kdyby Ústavní soud připustil existenci (quasi) členského substrátu, tj. množiny pojištěnců (k problematice tohoto a dalších prvků samosprávy na příkladu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky viz Malast, J. K pojmu, povaze a podobám neúzemní samosprávy - samospráva veřejných pojišťoven. Právník, 2016, č. 10, s. 863 a násl.), veřejným zdravotním pojišťovnám příslušné zákony neumožňují vytváření samosprávných orgánů, prostřednictvím kterých by mohly vykonávat samosprávu. V souladu se zákony mohou kreovat toliko orgány typické spíše pro soukromoprávní korporace, tj. správní rady a dozorčí rady. Lze sice připustit, že se některé činnosti zdravotních pojišťoven mohou výkonu samosprávy blížit (v obou případech se vykonává správa vlastních záležitostí), v daném případě jde však o správu soukromou, jelikož tyto činnosti nejsou vykonávány orgány samosprávné veřejnoprávní korporace.
11. 82. Jakkoliv je fungující systém veřejného zdravotního pojištění nezbytným předpokladem realizace základního práva podle čl. 31 věty druhé Listiny, tento jeho význam neznamená, že by činnost orgánů zaměstnaneckých pojišťoven musela být legitimizována volbou, jíž by se zúčastnili jednotliví pojištěnci. Demokratická legitimita výkonu státní moci, resp. výkonu veřejné správy, ze strany zaměstnaneckých pojišťoven se neodvíjí od voleb do jejich orgánů, nýbrž (standardně) od voleb do Parlamentu. Nejde přitom jen o to, že část členů těchto orgánů je jmenována vládou, která je odpovědna Poslanecké sněmovně. Tato demokratická legitimita je dána již tím, že zaměstnanecké pojišťovny byly zřízeny a vykonávají svou působnost na základě zákona a že jejich činnost podléhá kontrole ze strany příslušných státních orgánů, včetně vlády a Poslanecké sněmovny (např. § 6 odst. 3, § 15 odst. 9 a 11 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách).
12. 83. Ústavním soudem provedený výklad opodstatňuje závěr, že z práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny nevyplývá právo pojištěnců volit členy správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven a že záruky týkající se výkonu volebního práva podle čl. 21 odst. 2 a 3 Listiny nejsou pro tyto volby přímo použitelné. Ze stejného důvodu se pro pravidla těchto voleb neuplatní výhrada zákona obsažená v čl. 21 odst. 3 větě druhé Listiny. Způsob volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven bez přímé nebo při omezené účasti pojištěnců sám o sobě nezasahuje ani do základního práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny. Nelze proto než konstatovat, že napadená zákonná ustanovení jsou v souladu s čl. 21 odst. 1 až 3 Listiny a s čl. 31 větou druhou Listiny.