Nález Ústavního soudu ze dne 11. dubna 2023 sp. zn. Pl. ÚS 92/20 ve věci návrhu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb.

IV. Vyjádření účastníků řízení podle § 69 zákona o Ústavním soudu IV.

1. 19. Soudce zpravodaj postupem podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Parlamentu jako účastníku řízení, jehož jménem jednají obě jeho komory, a dále podle § 69 odst. 2 a 3 téhož zákona vládě a veřejnému ochránci práv.
2. 20. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její tehdejší předseda Mgr. Radek Vondráček, který uvedl, že napadená ustanovení byla zcela nově upravena zákonem č. 322/2016 Sb. Návrh tohoto zákona byl v Poslanecké sněmovně projednáván v sedmém volebním období jako sněmovní tisk č. 568. V původním znění vládního návrhu tato ustanovení nebyla obsažena. Povinnou registraci třetích osob navrhl garanční ústavně-právní výbor v pozměňovacích návrzích obsažených v usnesení tohoto výboru ze dne 30. 3. 2016 č. 206 (sněmovní tisk č. 568/5). Související sankce byly nově upraveny ve znění, ve kterém vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona Senát. Návrh zákona byl schválen na 48. schůzi Poslanecké sněmovny v jejím sedmém volebním období dne 29. 6. 2016. Při projednání návrhu zákona ve třetím čtení bylo o návrhu zákona jako celku rozhodnuto v hlasování č. 59, při němž se z přítomných 162 poslanců pro přijetí návrhu zákona jako celku vyslovilo 95 poslanců a proti nehlasoval žádný poslanec. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas (usnesením č. 1271). Senát návrh zákona vrátil s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 513). Usnesení Senátu bylo rozesláno poslancům dne 26. 8. 2016 jako sněmovní tisk 568/10. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 6. 9. 2016 na své 49. schůzi. Návrh zákona přijala ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 1308). V hlasování č. 37 z přítomných 152 poslanců pro hlasovalo 92 poslanců, proti hlasovalo 36 poslanců. Při projednávání návrhu zákona ve třetím čtení v Poslanecké sněmovně a návrhu zákona vráceného Senátem s pozměňovacími návrhy proběhla obsáhlá rozprava, ve které se poslanci mimo jiné zabývali otázkami povinné registrace třetích osob. V podrobnostech odkázal na zveřejněné stenoprotokoly z těchto rozprav. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 12. 9. 2016. Prezident republiky zákon podepsal. Zákon byl vyhlášen dne 3. 10. 2016 ve Sbírce zákonů v částce 126 pod č. 322/2016 Sb. Tehdejší předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že příslušný zákon byl přijat předepsaným postupem, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
3. 21. Za Senát se vyjádřil jeho předseda RNDr. Miloš Vystrčil, který uvedl, že Poslanecká sněmovna postoupila Senátu návrh novelizačního předpisu dne 28. 7. 2016 (senátní tisk č. 308, 10. funkční období). Návrh zákona byl přikázán ústavně-právnímu výboru jako garančnímu a dále výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Garanční výbor přijal na 27. schůzi dne 17. 8. 2016 usnesení č. 138, v němž doporučuje Senátu vrátit projednávaný návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Obdobně výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí přijal na 27. schůzi dne 17. 8. 2016 usnesení č. 132, v němž doporučuje Senátu vrátit projednávaný návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Při projednávání návrhu zákona ve výborech bylo upozorněno na nízkou legislativně-technickou a věcnou kvalitu úpravy volební kampaně, a to včetně institutu registrované třetí osoby. Senát se návrhem zákona zabýval na 27. schůzi dne 24. 8. 2016. Předseda Senátu ve svém vyjádření shrnul projevy některých senátorek a senátorů, přičemž konstatoval, že rozprava, jakož i pozměňovací návrhy nekladly samotnou otázku ústavní nebo politické přijatelnosti institutu registrované třetí osoby. Naopak cílem bylo odstranit nejflagrantnější nedostatky konstrukce uvedeného institutu. Body pozměňovacího návrhu obsažené v usnesení garančního výboru – co do svého vztahu k institutu registrované třetí osoby – byly po proběhlé rozpravě přijaty Senátem, a proto předseda Senátu ve svém vyjádření shrnul jejich materiální obsah. Zaprvé, nahrazení slova „účastní“ za „hodlá účastnit“ v § 16 odst. 2 ZVP, čímž měl být zdůrazněn prospektivní charakter daného institutu. Zadruhé, úprava dílčích parametrů institutu registrované třetí osoby byla legislativně-technicky, jazykově, logicky a systematicky přepracována (viz pozměňovací návrhy směřující svým obsahem k § 16e odst. 1 až 9 ZVP). Zatřetí, došlo k systematické úpravě uspořádání problematiky přestupků, včetně přestupku účasti ve volební kampani bez předchozí registrace ve smyslu § 16 odst. 2 ZVP. Konečně v § 16c odst. 3 ZVP bylo navrženo doplnit slova „s jejich vědomím“, která měla blíže vymezit vztah mezi maximálními částkami výdajů na volební kampaň a způsobem jejich výpočtu, a to právě s ohledem na činnost třetích osob. Senát přijal v hlasování č. 11 na své 27. schůzi (10. funkční období) mimo jiné všechny body pozměňovacích návrhů, které se dotýkaly institutu registrované třetí osoby, a to v podobě, v jaké byly obsaženy v příloze k usnesení garančního výboru, když z přítomných 68 senátorů bylo pro návrh 47, proti byli 2. Následně svým 513. usnesením rozhodl o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, když v hlasování č. 13 z přítomných 68 senátorů bylo pro návrh 49, proti byli 3. Senát podle jeho předsedy věc projednal ústavně předepsaným způsobem a při projednávání návrhu neshledal, že by byl tento v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
4. 22. Vláda se rozhodla využít svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice a svým usnesením ze dne 25. 8. 2020 zastupováním pověřila tehdejší ministryni spravedlnosti Mgr. Marii Benešovou, která byla současně zmocněna, aby ve spolupráci s 1. místopředsedou vlády a ministrem vnitra vypracovala podrobné vyjádření k návrhu s tím, že vláda navrhuje jeho zamítnutí. Ve svém vyjádření vláda nejprve zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu a obsah důvodové zprávy k zákonu č. 322/2016 Sb. Smyslem zavedení institutu registrovaných třetích osob, a to na základě pozměňovacího návrhu ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny, bylo zejména zabránit nekontrolovanému a nekontrolovatelnému obcházení limitů výdajů na volební kampaň. Tím je tato úprava jedním z institutů chránících svobodnou soutěž politických sil podle čl. 22 Listiny. Zrušením této úpravy by mohlo docházet k masivnímu ovlivňování voličských preferencí, neboť by zákon nebránil vedení kampaně prostřednictvím spřízněných subjektů, a tím k obcházení zákonných omezení. Uvedená úprava tak podle vlády napomáhá naplnění požadavku čestného a poctivého vedení kampaně. V tomto směru se vláda ztotožnila s argumentací uvedenou v odlišném stanovisku soudce Petra Mikeše. K možnosti nahrazení daných povinností pečlivější kontrolou vykonávanou Úřadem pro dohled vláda uvedla, že po zrušení napadené úpravy by tento orgán neměl žádnou pravomoc vůči třetím osobám. S povinností registrace se pojí řada dalších povinností, které dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně umožňují. Samotné označení zadavatele a zpracovatele na volebních materiálech nezabrání obcházení pravidel o financování volební kampaně. Tím by byla zajištěna jen formální transparentnost, která však nepomůže objasnit zdroje financování kampaně. Vláda je toho názoru, že Nejvyšší správní soud, při pochybnostech o použitelnosti kritéria „pohled běžného občana“, přehlíží zákonem stanovené objektivní kritérium úplatnosti. Regulace způsobu vedení kampaně třetími osobami je nezbytná rovněž proto, že samotné porušení příkazu vést kampaň čestně a poctivě není sankcionovatelné.
5. 23. Podle vlády je napadená úprava způsobilá projít testem proporcionality jako ústavně konformní. Povinnost registrace třetích osob vyplnila jednu z tíživých právních mezer v oblasti volebního práva, brání především anonymnímu vedení kampaně a snadnému obcházení jejích finančních limitů, a tím zajišťuje rovné podmínky pro přístup k veřejným funkcím. Účelem této úpravy je především poskytnout veřejnosti informace o účastnících volebního boje. Způsob a provádění registrace nevykazuje znaky povolovacího principu. Odmítnutí registrace je možné pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. zahraniční právnické osoby). Zatím nebyly identifikovány případy, kdy by bylo registraci bráněno nečinností nebo průtahy v řízení. Úřad pro dohled vyřizuje žádosti obratem. Následné povinnosti jsou pak nezbytné pro zajištění větší transparentnosti kampaně. Snížení uvedených povinností, jak požaduje navrhovatel, by k danému cíli nevedlo. V jeho důsledku by se snížila informovanost veřejnosti o volebním boji. To podle vlády nebude možné kompenzovat „pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled“, neboť vyhověním návrhu by padly veškeré limity svazující dosud registrované třetí osoby. Výkladové obtíže, které navrhovatel zmiňuje, jsou řešitelné použitím principu in dubio pro reo (tedy osoby realizující svou svobodu projevu). Způsob registrace je podle vlády podobný způsobu evidence periodického tisku podle tiskového zákona. Regulace třetích osob je odůvodněna podle vlády zejména dopadem, který tyto osoby mohou mít na průběh volební kampaně a výsledek voleb. Vláda uzavřela, že podle jejího názoru není napadená úprava v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a navrhuje, aby Ústavní soud podaný návrh zamítl.
6. 24. Veřejný ochránce práv sdělil, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
7. 25. Vyjádření účastníků řízení a vlády byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice.

V. Replika navrhovatele V.

1. 26. Navrhovatel ve své replice ze dne 29. 10. 2020 setrval na svém návrhu a zejména konstatoval, že vláda nevysvětlila, před čím by povinná registrace třetích osob pro vedení volební kampaně měla politické strany chránit. Zdůraznil, že čl. 17 odst. 5 Listiny zakotvuje právo každého vyhledávat informace, avšak sankcionovaná povinnost registrovaných třetích osob poskytovat o sobě údaje, které jsou následně uveřejňovány na internetu, je staví do postavení podobného povinným subjektům podle čl. 17 odst. 5 Listiny. O legitimitě takového cíle lze mít vážné pochybnosti. Argument vlády, že třetí osoba, která „má obavy z domnělého odstrašujícího účinku“, se může zúčastnit volební kampaně s vědomím kandidujícího subjektu (tedy bez vlastní registrace), pomíjí, že třetí osoby mohou vést i „negativní“ kampaň, aniž by zároveň výslovně podporovaly konkrétního kandidáta, do jehož limitů by se jejich výdaje na kampaň mohly započíst. Součástí garance svobody projevu je nepochybně i její negativní aspekt, tzn. nebýt nucen k projevu (k podpoře jiného kandidáta). Vláda také vyjádřila obavu, že bez registrace by Úřad pro dohled nemohl dohlížet nad volební kampaní vedenou třetími osobami. S tím nelze zcela souhlasit. Dohled nad průběhem a především financováním volebních kampaní by byl komplikovanější, nikoli však nemožný. Hlavním důvodem pro přijetí napadené právní úpravy byl boj proti anonymním kampaním a obcházení limitů výdajů kandidujících subjektů na volební kampaň. V tomto směru se navrhovateli jeví jako dosti účinný prostředek již povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, který z volební kampaně odstraňuje prvek anonymity. Zároveň by Úřad pro dohled u takto identifikovaných subjektů mohl při podezření na obcházení limitů na výdaje ze strany kandidátů vést šetření, z jakých zdrojů získaly prostředky na zaplacení kampaně. Konečně argumentace rozsudkem ESLP ve věci Bowman odhaluje, že nejen vláda, ale i sám ESLP zaujímají vnitřně rozporná stanoviska. Za této situace nezbývá než dát přednost vyššímu vnitrostátnímu standardu ochrany základního práva podle čl. 17 odst. 1 Listiny. Z pohledu Úmluvy tomu nic nebrání.

VI. Upuštění od ústního jednání VI.

1. 27. Ústavní soud dospěl k závěru, že vzhledem k obsahu návrhu a písemným vyjádřením účastníků řízení již nelze od ústního jednání očekávat další objasnění věci, a proto na základě § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.

VII. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona VII.

1. 28. Ústavní soud dále posoudil, zda jsou splněny zákonem stanovené procesní předpoklady pro projednání podaného návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
2. 29. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná; nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu tzv. konkrétní kontroly ústavnosti právních předpisů plyne, že zákon (resp. jeho jednotlivá ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný, a to neústavní [viz k tomu nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26 odůvodnění].
3. 30. Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení napadených ustanovení, neboť tato ustanovení mají být použita v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, které se před ním vede. Jak se podává z připojeného soudního spisu, ve správní žalobě i kasační stížnosti stěžovatel namítá, že aplikací napadených ustanovení došlo k zásahu do jeho ústavně zaručených práv. Uvádí přitom ústavněprávní argumentaci, se kterou se navrhovatel částečně ztotožnil, přičemž dospěl k závěru, že není v posuzované věci možno provést ústavně souladný výklad. Ústavní soud přitom bere v úvahu, že bez napadené právní úpravy by k podání žaloby proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nedošlo a bez ní by řízení pozbylo významu. Navrhovatel je tedy aktivně legitimován k podání návrhu.
4. 31. Napadená ustanovení ZVP dosud nebyla měněna. Návrh tedy splňuje i procesní předpoklady řízení podle § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu. Ústavnímu soudu je známo, že Poslanecké sněmovně byl v únoru tohoto roku spolu s návrhem zákona o správě voleb (viz tisk č. 379, Poslanecká sněmovna IX. volební období) předložen rovněž návrh zákona, kterým se mění volební a některé další zákony v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb (viz tisk č. 380, Poslanecká sněmovna IX. volební období). Tento zákon však předpokládá, že v napadeném ustanovení § 16 odst. 2 ZVP dojde k upřesnění jeho osobní působnosti (společně zakotvená přestupková odpovědnost pro fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby), a z toho důvodu se pak § 16h ZVP ruší jako celek s tím, že napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP by mělo být obsaženo v nově formulovaném znění § 16g odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

VIII. Ústavní konformita zákonodárného procesu VIII.

1. 32. Ústavní soud posoudil průběh zákonodárného procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (sub 19 a 20) svědčí o tom, že zákon č. 322/2016 Sb., jímž byla do zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vložena napadená ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, což není zpochybňováno ani navrhovatelem.