Nález Ústavního soudu ze dne 11. dubna 2023 sp. zn. Pl. ÚS 92/20 ve věci návrhu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb.
33. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu, vzal v úvahu, že jde o provedení konkrétní kontroly ústavnosti napadených ustanovení ZVP na návrh soudu, který rozhoduje o určité věci přestupku konkrétní právnické osoby, při jejímž řešení vznikly pochybnosti o ústavnosti této úpravy, přičemž nemůže nahrazovat budoucí rozhodnutí navrhovatele v incidenčním případě, a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
34.Článek 5Ústavy stanoví, že: „Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“
35.Článek 17Listiny stanoví, že: „(1) Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. (2) Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. (3) Cenzura je nepřípustná. (4) Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. (5) Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“
36.Článek 21 odst. 1Listiny stanoví, že: „Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“
37.Článek 22Listiny stanoví, že: „Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.“
38. Jádro posuzovaného návrhu lze stručně shrnout tak, že navrhovatel považuje povinnost registrovat se pro účely vedení volební kampaně ve volbách do Parlamentu jako registrovaná třetí osoba za rozpornou s čl. 17 odst. 1, 2 a 4Listiny (tedy nikoli pouze neústavní, nýbrž stejně jako stěžovatel za protiústavní). V projednávané věci byl stěžovatel sankcionován právě za nesplnění této povinnosti. Navrhovatel tedy dospěl k závěru, že obě navrhovaná ustanovení jsou „v rozporu“ s ústavním pořádkem.
39. Ústavní soud při provádění konkrétní kontroly ústavnosti zákonů přezkoumává, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl náležité rovnováhy mezi soupeřícími zájmy ve věci, o které přísluší rozhodnout Nejvyššímu správnímu soudu. V posuzované věci je na jedné misce pomyslných vah zjednodušeně řečeno obecná „svoboda projevu“, do které mělo být podle názoru navrhovatele použitím napadených ustanovení neústavně (navrhovatel dokonce používá obrat „v rozporu s ústavním pořádkem“) zasaženo a která je tímto způsobem podle § 16 odst. 2ZVP omezována.
40. Při zvažování ústavní konformity tvrzeného zásahu je třeba vyjít z toho, že na jedné straně má být omezována svoboda projevu podle § 16 odst. 2ZVP „všem osobám, které se hodlají účastnit volební kampaně bez vědomí kandidujícího subjektu“, a na druhé straně se pak nachází „ochrana svobodné soutěže politických sil“ podle čl. 5Ústavy a čl. 22Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1Ústavy (princip demokratického právního státu). K její ochraně napadená právní úprava zjevně směřuje. Tak jako každá soutěž i volební soutěž přitom vyžaduje, aby bylo stanoveno, v jaké době se soutěží, kdo je soutěžícím (kandidující subjekty), kdo se na soutěži podílí (a v jakém dresu) a kdo nakonec vynáší verdikt. Je tak nepochybné, že obecná pravidla, principy a standardy právní úpravy a záruk svobody projevu jako takové se v těchto podmínkách musejí přizpůsobit účelu této soutěže, která není bez jasně stanovených pravidel a omezení v demokratickém právním státě podle čl. 1 odst. 1Ústavy a čl. 2Listiny myslitelná. Napadená ustanovení ZVP je proto nutno vidět právě jako součást těchto pravidel s tím, že jejich účelem je zejména přispět k férovosti této soutěže, která je vymezena i finančními omezeními soutěžících. Právě jejich soutěž je jádrem demokratických voleb, přičemž bez finanční podpory je úspěch v ní stěží představitelný. Takto je třeba přistupovat i k tvrzené neústavnosti napadených ustanovení ZVP.
41. K porovnání ústavně zaručených práv nebo hodnot Ústavní soud ve své nálezové judikatuře [za všechny srov. např. nálezy ze dne 1. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 (N 39/44 SbNU 479; 94/2007 Sb.) nebo ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.)] používá test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) – zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti napadené právní úpravy, kde se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit takový, který je k omezenému základnímu právu (zde jde ovšem o svobodu, tj. svobodu projevu) nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.
42. Test proporcionality se však používá tam, kde není již při úvodním prejudiciálním posouzení shledáno, že napadené ustanovení směřuje přímo proti výslovně stanovenému a ústavně zakotvenému pravidlu (jde tak po zvážení hodnot obsažených v jednotlivých ustanoveních ústavního pořádku). Stanoví-li tedy napadené ustanovení např. možnost uložení trestu smrti, provádění mučení, zavedení cenzury apod. (výslovná ústavní pravidla nepřipouštějící výjimky). Protiústavnost oproti navrhovateli Ústavní soud v napadených ustanoveních neshledal, proto za pomoci testu proporcionality posoudil, zda v nich není obsažena možnost neústavního výkladu a použití.
43. V prvním kroku testu proporcionality Ústavní soud přisvědčil jak argumentaci vlády (sub 23 a 24), tak ostatně i samotnému navrhovateli (sub 14), že napadená právní úprava představuje vhodný prostředek k dosažení cíle spočívajícího v transparentnosti volební kampaně (integrity voleb), když povinnost registrace třetích osob může především zabránit obcházení finančních omezení volební kampaně, a tím chránit průběh řádně vedené volební soutěže. Podle Ústavního soudu napadenou právní úpravou dochází k zajištění ochrany svobodné soutěže politických sil tím, že brání (v mezích možností), aby jeden kandidující subjekt, disponující např. neomezenými finančními možnostmi, prostřednictvím mimo jiné třetích subjektů, neovládl nejen mediální prostor, ale také prostor reklamní nebo obecně prostor „pro život“ neboli „biosféru“ (tedy, laicky řešeno, „aby se volič nebál otevřít i konzervu“) svými propagačními a agitačními materiály, resp. projevy zostouzejícími jeho politické konkurenty.
44. Jinými slovy, napadená právní úprava má zabránit nekontrolovanému a nekontrolovatelnému obcházení limitů výdajů na volební kampaň stanovených v zákoně č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Nadto je i z rozhodovací praxe navrhovatele známo, že je často jednodušší přesvědčit voliče jednoduchými, bezobsažnými a zkratkovitými slogany (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018 č. j. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, bod 32 odůvodnění), které jsou však marketingově dobře zacílené a masivně šířené, k čemuž je však podle Ústavního soudu vždy nutné značné finanční zázemí.
45. Vzhledem k faktu, že sám navrhovatel argumentuje tím, že napadená právní úprava neobstojí až ve druhém a třetím kroku testu proporcionality, postačuje i vzhledem k výše uvedenému stručný závěr Ústavního soudu, že napadená právní úprava má způsobilost naplnit sledovaný legitimní cíl, pročež v kritériu vhodnosti (tj. prvním kroku testu proporcionality) obstojí.
46. Druhým krokem testu proporcionality je posouzení nezbytnosti, když se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Navrhovatel má za to, že výše uvedeného cíle lze dosáhnout jinými, svobodu projevu méně omezujícími prostředky, a to např. povinností uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli. Takový prostředek by byl podle navrhovatele zcela dostačující. Neobcházení mezí pro volební výdaje lze zase podle navrhovatele dosáhnout pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled.
47. Ústavní soud se s jeho názorem neztotožňuje, jelikož má za to, že navrhovatelem uváděná řešení kýženého cíle dosáhnout nemohou (viz dále). Na tomto místě je přitom nutné připustit – lze poukázat na rozsáhlou odbornou literaturu k otázkám hodnocení skutkových okolností v rozhodování ústavních soudů v jiných státech, srov. k tomu rovněž nálezy ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.) nebo ze dne 18. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 (28/2022 Sb.) – že při neexistenci systému, který by v České republice exaktně ověřoval a ex post vyhodnocoval ekonomickou a sociální účinnost přijatých právních předpisů, může být rozhodování soudců Ústavního soudu v některých ohledech vedeno vnitřním přesvědčením [srov. obdobně nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 43 odůvodnění]. Důležité však je především to, že napadená právní úprava vytváří předpoklady pro to, aby každý z dotčených účastníků volební soutěže mohl vědět, kdo na čí straně stojí a kolik ta podpora „stojí“.
48. Co je však nejdůležitější, tuto právní úpravu nelze považovat za rozpornou s čl. 17 odst. 1, 2 a 4Listiny, neboť jde o obsahově neutrální (tzv. contend neutral standard of review) úpravu svobody projevu, neboť po registrující se třetí osobě se nepožaduje přiznání „barvy“ ani (jako před rokem 1989) zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, výslovně nestanoví, že účastník volební kampaně může agitovat pouze za předem určeného kandidáta. Právě proto je takto tato osoba označena jako „třetí“ – dopředu není nutné uvést, pro koho bude vystupovat, a nikdo to ani nemůže kontrolovat. Na tom nemůže nic změnit to, že k registraci (a postihu za nesplnění povinnosti se zaregistrovat) může dojít teprve po provedené registraci kandidujících subjektů, jak za pomoci zužujícího výkladu napadených ustanovení ZVP dovodil Ústavní soud již v usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21. Rozhodující jsou kromě onoho časového vymezení (a současně omezení povinnosti i dohledu nad jejím plněním) právě ony „výdaje“, tedy kontrola výše výdajů („za úplatu“), kterou blíže definuje § 16e odst. 7ZVP. Výklad, podle kterého by se taková (pak ovšem těžko „třetí“) osoba upisovala agitovat jen pro určitou, a ne jinou osobu, ač jí v tom nikdo při správném účtování bránit nebude, nebo dokonce, že by nesměla od vyhlášení voleb do jejich skončení vyjádřit svůj názor (propagací, agitací) jen pro předem zvoleného kandidáta, nemůže být shledán ústavně souladným a ani rozumným. Ústavnímu soudu není jasné, jak by taková argumentace rozporností mohla obstát při korektním výkladu § 16eZVP.
49. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pravomoci Ústavního soudu jsou taxativně vymezeny v čl. 87 odst. 1 a 2Ústavy, přičemž podle čl. 87 odst. 1 písm. a)Ústavy může Ústavní soud pouze zrušit ustanovení zákona, která jsou v rozporu s ústavním pořádkem, nemůže je však nahradit ani nikterak doplnit. Plní tudíž v tomto směru „pouze“ roli tzv. negativního zákonodárce. Samotný text zákona by mohl změnit pouze zákonodárce [srov. např. usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)]. Ústavní soud tedy nemůže nikterak zasahovat v daném případě do rozhodování zákonodárného orgánu, jak konkrétně dotčené společenské vztahy upravit, může toliko posoudit, jsou-li napadená ustanovení ústavně souladná, a kdyby tomu tak nebylo, tak tato ustanovení zrušit.
50. Ústavní soud nadto konstatuje, že i kdyby k dosažení požadovaného cíle existovaly prostředky lepší, vhodnější nebo účinnější, neznamená to nutně neústavnost zákonodárcem zvoleného řešení, a to navíc za situace, kdy podle Ústavního soudu navrhovatelem uváděná řešení ke stejnému cíli nevedou, žádná další Ústavnímu soudu známa nejsou, a to vše za situace, že by posuzovaná právní úprava byla extrémně nerozumná [viz k tomu nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
51. Ústavní soud již shora připomenul, že napadené ustanovení § 16 odst. 2ZVP a důsledky jeho porušení podle § 16h odst. 1 písm. a)ZVP musejí být vykládány v souvislosti s úpravou voleb, volebního práva a volební soutěže (kampaně) v ústavním pořádku a v zákoně č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména pak v souladu s § 16eZVP. Z tohoto ustanovení plyne nepochybně zákaz „úplatné“ (ve smyslu § 16 odst. 1ZVP) účasti na volební kampani, ale tento zákaz naplňuje požadavek čl. 2 odst. 3Ústavy, tj. požadavek neutrality veřejné moci ve volbách z hlediska podpory některé z kandidujících stran (§ 16e odst. 2ZVP), a to spolu s dalšími zákazy zajišťujícími férovost volební soutěže ve vztahu k jiným subjektům z hlediska jejich napojení na politické strany, veřejné financování apod. To však navrhovatel nezpochybňuje. Účelem napadené právní úpravy tak je dohled nad tím, „za co“ se účastním (když je to financováno podle § 16e odst. 7ZVP), nikoli „za koho“. To, že to bude za některé z kandidujících subjektů, nebo proti některému z nich, by měl dát rozum a ústavně souladný výklad lege artis, neboť vynaložit např. prostředky na reklamu něčeho jiného (sebe, podniku, akcí atd.) lze jistě i lépe než předmětnou registrací. Ústavní soud též v této souvislosti zdůrazňuje potřebu použití (zdravého) rozumu při výkladu § 16e odst. 9 (zejména in fine) a § 16e odst. 10ZVP, kde je proveden výklad započitatelných částek a výčet předpokládaných forem účasti na volební kampani, kde je třeba zejména při výkladu § 16e odst. 10 písm. d)ZVP postupovat podle tradiční maximy noscitur a sociis.
52. Je-li určitá skupina z účasti na volební kampani vyloučena, pak obrat „žádost o registraci“ je namístě, protože je zřejmé, že Úřad pro dohled není pouhým evidenčním místem, nýbrž tím, kdo dohlíží (nikoli pouze zapisuje, eviduje) na to, zda jsou zejména podmínky § 16e odst. 2ZVP splněny, jak to vyžadují požadavky neutrality veřejné moci ve volební soutěži a nebezpečí obcházení kautel pro účast třetích registrovaných osob na volební kampani. To, že k tomu není třeba souhlasu („bez vědomí“) kandidujících subjektů (což by mohl být problém tzv. horizontálního působení základních práv), je zcela zřejmé.
53. Uvádí-li navrhovatel, že uvedeného cíle lze dosáhnout stanovením povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, tak Ústavní soud shledal, že tento prostředek by k dosažení uvedeného cíle směřoval pouze tehdy, kdyby všechny zúčastněné subjekty zapojené v politickém boji jednaly čestně a poctivě (pak by ovšem vlastně ani žádná omezující právní regulace v tomto ohledu nebyla potřebná). Jak je ovšem známo i z nedávné historie, tato představa je vzdálená od reality. Z judikatury Ústavního soudu lze jako příklad uvést zveřejněný inzerát před 2. kolem prezidentských voleb v roce 2013, který zadala třetí osoba odlišná od kandidátů, podle kterého jeden z kandidátů mimo jiné uvedl, že prezident Edvard Beneš by byl podle dnešních zákonů postaven před haagský tribunál pro válečné zločince, a vedlo to až k omluvě mediální agentury Mindshare (viz blíže usnesení ze dne 28. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 21/13). Jde o to, že kdyby byla povinnost toliko uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, tak velmi jednoduchým způsobem (např. prostřednictvím tzv. bílých koní, a to jak cizích státních příslušníků, nebo i českých občanů „bez domova“ nebo s trvalým pobytem na ohlašovnách, nebo prostřednictvím sice tuzemských právnických osob, avšak s nedohledatelnou vlastnickou strukturou končící někde v „daňových rájích“, tj. subjektů fakticky nedohledatelných) by bylo možno tuto povinnost obcházet s tím výsledkem, že by takto nečestně jednající subjekt (např. i kandidující politická strana) si mohl zajistit fakticky neomezené financování probíhající volební kampaně (a to jak pozitivní, tak i negativní) právě prostřednictvím těchto subjektů. Ústavní soud připomíná, že by takovýchto způsobů mohl potenciálně nečestně jednající politický subjekt vymyslet mnohem více, než bylo právě jako příklad uvedeno. Splnění povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli by pak podle Ústavního soudu deklarovalo toliko formální transparentnost. Budou-li totiž zadavatelem volebního sdělení osoby uvedené výše, jejichž vlastnická struktura či zdroje financování budou nejasné, žádným způsobem to k transparentnosti volební kampaně nepřispěje, a vůbec již ne ke kultivovanější volební kampani, jak se domnívá navrhovatel (viz výše sub 13).
54. Z tohoto hlediska se pak i názor navrhovatele, že neobcházení pravidel na volební výdaje lze dosáhnout pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled, jeví jako poněkud nereálný, jelikož již jen z výše nastíněného možného postupu potenciálně nečestně jednajícího politického subjektu je zřejmé, že by tato kontrola nemohla být úspěšná, nehledě na to, že by šlo o fait accompli a složitý problém, jak jej posoudit na základě odlišného pojetí soudního přezkumu platnosti voleb, tzv. zjištění neplatnosti na základě nikoli potenciality, nýbrž fakticity – porušení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb, hlasování nebo volby zvoleného kandidáta.
55. Pro výklad těchto ustanovení podle principu koherence právní úpravy není bez významu, že byla (jak princip fakticity ovlivnění výsledku, tak úprava vedení volební kampaně) vložena do zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, novelizačním zákonem č. 322/2016 Sb.
56. S pravomocí Úřadu pro dohled pak souvisí také samotná ústavnost nutnosti registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled. V rámci druhého kroku testu proporcionality s přihlédnutím k argumentaci navrhovatele a vyjádření vlády a vzhledem k výše uvedenému v předchozím odstavci Ústavní soud nenachází žádný jiný vhodný prostředek k dosažení uvedeného cíle než právě registrační princip u Úřadu pro dohled, jak je zakotven v napadených ustanoveních. Odmítnutí registrace je navíc možno pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. svěřenské fondy, zahraniční právnické osoby), a jak konstatovala vláda, přičemž v této části s ní navrhovatel nepolemizuje, zatím nebyly zjištěny nebo identifikovány případy, kdy by bylo registraci bráněno jeho nečinností nebo průtahy v řízení před ním. Úřad pro dohled podle vlády vyřizuje žádosti obratem. I kdyby tomu tak však nebylo, má takový subjekt (žádající o registraci) dostatečné procesní nástroje, jak se domoci svých práv (postupem proti nečinnosti správního orgánu, včetně zaručeného soudního přezkumu).
57. Ústavní soud musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality zdrženlivý k řešením, která zvolil v rámci jiných možných řešení k tomu povolaný zákonodárce, jak to požaduje čl. 20Ústavy. Nemůže, při další chybějící argumentaci navrhovatele, nad rámec té, se kterou se již výše vypořádal, domýšlet další alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni [srov. též nález ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.)]. Ústavní soud tedy s odkazem na všechny výše uvedené skutečnosti shrnuje, že právní úprava, kterou navrhovatel napadá, splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality, jelikož by jiné předestřené řešení nedosahovalo takové účinnosti při totožné míře omezení práv a svobod.