Nález Ústavního soudu ze dne 11. dubna 2023 sp. zn. Pl. ÚS 92/20 ve věci návrhu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení I.

1. 1. Ústavní soud obdržel návrh Nejvyššího správního soudu (dále též „navrhovatel“) podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, (dále jen „ZVP“).
2. 2. Napadené ustanovení § 16 odst. 2 ZVP zní:

   „Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen ,Úřad′) zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích.“

1. 3. Napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP včetně návětí zní:

   „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 16 odst. 2 se účastní volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu.“

II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy II.

1. 4. V probíhajícím řízení před Nejvyšším správním soudem se spolek Svoboda projevu (dále jen „stěžovatel“) domáhá kasační stížností zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 29. 3. 2019 č. j. 73 A 4/2018-55. Tímto rozsudkem byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad pro dohled“) ze dne 23. 11. 2017 č. j. UDH-SPR-PS-4/2017-12, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP ve spojení s § 112 odst. 1 větou první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Toho se měl stěžovatel dopustit, stručně uvedeno, tak, že:
   1. a) u vydavatele VLTAVA LABE MEDIA, a. s., zadal celkem 342 inzerátů s nadpisem „Proč nám chce Andrej Babiš vládnout?“ v podobě pozvánek na 61 besed konaných od 4. 5. 2017 do 30. 7. 2017 na různých místech České republiky. Besedy byly spojeny s projekcí dokumentárního filmu Selský rozum a prodejem knihy Žlutý baron, přičemž inzerce v novinách naplňovala znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 ZVP,
   2. b) zadal obchodní společnosti RENGL, s. r. o., výlep 22 kusů plakátů s kampaní Žlutý baron v Českých Budějovicích od 28. 7. 2017 do 30. 7. 2017,
   3. c) a dále tím, že uvedenou inzerci v rozporu s § 16 odst. 6 větou první zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nedoplnil informací o zadavateli a zpracovateli, čímž se měl dopustit přestupku podle § 16h odst. 1 písm. c) ZVP.

   Za uvedené jednání byla stěžovateli uložena pokuta 27 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

1. 5. Uvedeného jednání se měl stěžovatel podle Úřadu pro dohled dopustit v době volební kampaně, kterou se podle § 16 odst. 1 ZVP rozumí „jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta“. Úřad pro dohled kvalifikoval uvedené jednání (viz sub 4) jako negativní volební kampaň v podobě koláže zobrazující Ing. Andreje Babiše a zhotovené z různých výroků, přičemž podoba inzerce byla způsobilá negativně ovlivnit vnímání Ing. Andreje Babiše.
2. 6. Za součást kampaně naopak nebylo možno podle rozhodnutí Úřadu pro dohled považovat uvedený film a prodávanou knihu. Z volební regulace jsou podle Úřadu pro dohled vyňaty veškeré novinové články, rozhovory, knihy, publikace, filmy, televizní reportáže, internetové blogy, komentáře a další formy veřejných sdělení, naplňující ve své podstatě práva podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Dále podle předmětného rozhodnutí nelze účast na volební kampani odvozovat od úmyslu subjektu, nýbrž od podoby jeho jednání. Odpovědnost právnické osoby není odpovědnost za zavinění. Podle předmětného rozhodnutí nelze smysl institutu tzv. registrované třetí osoby zužovat pouze na omezení nákladů volební kampaně. Důvodová zpráva tento institut nepopisuje (byl přijat na základě pozměňovacího návrhu), pročež nelze zjistit úmysl zákonodárce. Podle názoru Úřadu pro dohled je účelem tohoto institutu větší transparentnost volební kampaně, spočívající v dostupném přehledu jejích účastníků a jimi vynaložených prostředků.
3. 7. S uvedeným názorem Úřadu pro dohled se krajský soud ztotožnil. Především nepřisvědčil námitce stěžovatele, že rozhodnutí Úřadu pro dohled je nepřezkoumatelné, protože z něj neplyne, proč považoval předmětnou inzerci za sdělení v neprospěch kandidáta Ing. Andreje Babiše, v čem spatřoval kritickou povahu sdělení a jak byla pozvánka způsobilá poškodit kandidující subjekt v očích voličů. Podle rozsudku krajského soudu mělo popsané jednání povahu volební kampaně negativně ovlivňující vnímání kandidáta, který byl celostátním lídrem politického hnutí ANO 2011 pro volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Jak z argumentace Úřadu pro dohled, tak z inzerce a podobizny (v podobě koláže z výroků připisovaných kandidátovi) lze dovodit uvedený závěr, který se opírá podle krajského soudu i o řádně citovanou právní úpravu. O přezkoumatelnosti rozhodnutí podle krajského soudu svědčí i to, že se Úřad pro dohled vypořádal se všemi námitkami stěžovatele vznesenými v průběhu řízení o přestupku. Úřad pro dohled také uvedl, z jakých dokumentů (a dalších důkazních prostředků) při svém rozhodnutí vycházel, přičemž stěžovatel neměl potíž se s napadeným rozhodnutím v žalobě argumentačně vypořádat a polemizovat s ním.
4. 8. V obecné rovině je podle krajského soudu vždy třeba zvažovat, do jaké míry konkrétní sdělení přispívá do volební soutěže kritickým hodnocením určitého kandidáta ve snaze podnítit politickou diskusi a do jaké míry se snaží přímo působit na voliče ve snaze ovlivnit jeho volbu. Klíčový je jak účel zamýšlený autorem, zejména však to, jak sdělení vnímá občan. U sdělení propagujících nějaké dílo je podle krajského soudu nutno zhodnotit, zda jde o propagaci politicky neutrální, anebo o propagaci způsobilou samostatně (bez vztahu k dílu) zasáhnout voliče a ovlivnit jeho volbu. Krajský soud dospěl k závěru, že předmětná inzerce obsahuje sdělení zaměřená proti Ing. Andreji Babišovi a je způsobilá zasáhnout do volební kampaně, přičemž je významné, že zvolené sdělení není standardním způsobem propagace knihy. Leták na knihu odkazuje stejně jako na film, a není z něj patrné, že jde o propagaci knihy. Ačkoliv je na knize stejná podobizna jako na letáku, toto spojení si může dovodit jen osoba znalá obou. Neomezená možnost propagovat knihy v době volební kampaně by podle krajského soudu vedla k obcházení zákona. Zvolený postup je ochranou volební kampaně, a tedy i volební soutěže podle čl. 22 Listiny, jakkoliv s dalšími právy v Listině může kolidovat. Napadeným rozhodnutím nedošlo k významnému zásahu do stěžovatelova práva podnikat, neboť stěžovateli nebylo bráněno v propagaci jeho knihy a filmu, nýbrž byl pouze pokutován za inzerci nesplňující zákonné náležitosti. Podle krajského soudu nedošlo ani k zásahu do svobody projevu stěžovatele, neboť mu v této oblasti nebyla stanovena žádná omezující povinnost. K druhému přestupku (viz výše sub 4) krajský soud poznamenal, že stěžovatelovo jednání bylo společensky nebezpečné, ačkoliv jeho inzerce nebyla anonymní.
5. 9. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, ve které zpochybňuje výklad pojmu „volební kampaň“ provedený krajským soudem. Podle jeho názoru nebylo úmyslem zákonodárce zatížit povinností registrace všechny osoby, které do veřejného prostoru vnesou informace politické povahy. Při vymezení volební kampaně je podle kasační stížnosti nutno zohlednit úmysl jednajícího, nikoliv skutečný nebo domnělý dopad na výsledek voleb. V daném případě byla účelem inzerce propagace knihy, jejíž prodej byl podnikatelským záměrem. Omezení podnikání pouze na prodej „nepolitických“ děl považoval stěžovatel za protiústavní. Každý autor své dílo a jeho propagaci přizpůsobuje odbytu. Daná inzerce nebyla podle jeho názoru jakkoliv nestandardní k propagaci knihy. Je třeba rozlišovat, zda dílo bylo objednáno pro nějakého kandidáta, anebo jde o výsledek nezávislé práce.
6. 10. Nejvyšší správní soud dospěl k předběžnému závěru, že kasační stížnost splňuje formální náležitosti a jsou splněny podmínky pro její projednání. Při předběžném projednání dospěl jeho volební senát k závěru, že posuzovaná inzerce naplnila znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 ZVP, přičemž podle jeho názoru nelze návrhem napadená ustanovení aplikovat ústavně konformním způsobem, jak vyplývá z níže popsané argumentace. Z toho důvodu usnesením ze dne 14. 7. 2020 č. j. Ars 4/2019-53 řízení o kasační stížnosti přerušil a předložil Ústavnímu soudu předmětný návrh.

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 11. Podle navrhovatele je vedení volební kampaně jednou z forem výkonu svobody projevu, zakotvené v čl. 17 odst. 1 Listiny, čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Povinnost registrace (sc. povinnost zaregistrovat se) třetích osob (pod hrozbou sankce) pak představuje omezení tohoto práva, jak vyplývá např. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 1. 2002 ve věci Karademini a další proti Turecku (stížnost č. 37096/97 a 37101/97). Z průběhu zákonodárného procesu vyplývá, že cílem dané úpravy je zajištění větší transparentnosti volební kampaně, ochrana svobodné soutěže politických sil a rovného přístupu k voleným funkcím. Takové cíle považuje navrhovatel za legitimní, neboť je lze přeneseně považovat za naplnění „ochrany práv a svobod druhých“ ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Daná úprava však podle navrhovatele nepředstavuje přiměřené omezení těch, kteří chtějí v předvolebním období vyjádřit svůj názor na kandidující subjekty nebo jejich volební programy.
2. 12. V souladu s judikaturou Ústavního soudu a ESLP považuje navrhovatel svobodnou politickou debatu za základ a samotné jádro konceptu demokratické společnosti, a prostor pro její omezení v otázkách veřejného zájmu je tak velmi úzký. V předvolebním boji má pak význam při zajištění vyjádření názorů na složení zákonodárného sboru. Navrhovatel upozornil, že starší názor ESLP, vyjádřený v rozsudku velkého senátu ze dne 19. 2. 1998 ve věci Bowman proti Spojenému království (stížnost č. 24839/94), umožňující široký prostor pro uvážení států při regulaci předvolební soutěže, byl překonán pozdější judikaturou, konkrétně rozsudkem ze dne 11. 12. 2008 ve věci TV Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku (stížnost č. 21132/05). V něm naopak soud odmítl shovívavost vůči předvolebním zásahům do svobody projevu. Rovněž v rozsudku ze dne 21. 2. 2017 ve věci Orlovskaya Iskra proti Rusku (stížnost č. 42911/08) odmítl argumentaci vlády dovolávající se širšího prostoru pro omezení svobody projevu s ohledem na zajištění hladkého průběhu voleb. V České republice je navíc ochrana svobody projevu posílena nad rámec Úmluvy samotným obsahem čl. 17 Listiny.
3. 13. V prvním kroku provedeného testu proporcionality dospěl navrhovatel k závěru, že napadená úprava představuje vhodný prostředek k dosažení výše uvedeného cíle, kterým je transparentnost volební kampaně. Povinnost registrace třetích osob může především posloužit k lepšímu dodržování finančních pravidel volební kampaně. Zároveň je však nezpůsobilá kultivovat obsah této kampaně, což je cíl, po kterém judikatura dlouhodobě volá (srov. například usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013 č. j. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Samotná skutečnost registrace nezaručuje čestnost a poctivost vedení kampaně, jak vyžaduje § 16 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jehož porušení je, na rozdíl od prakticky všech povinností v zákoně č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nadále beztrestné. Napadená právní úprava tedy k regulaci obsahu volební kampaně nepřispívá.
4. 14. Jde-li o dosažení zmíněné vyšší transparentnosti, selhává napadená úprava v dalších dvou krocích testu proporcionality. Uvedeného cíle lze podle navrhovatele dosáhnout jinými, svobodu projevu méně omezujícími prostředky. K tomu poukazuje na to, že předkladatel návrhu zákona č. 322/2016 Sb. spatřoval prostředek k zajištění transparentnosti volební kampaně v povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli. Takový prostředek by byl podle navrhovatele zcela dostačující. Uvádění údajů na každý propagační materiál je zároveň šetrnější ke svobodě projevu účastníků volební kampaně, neboť se jím nevyžaduje žádat po státu souhlas s výkonem ústavně zaručených práv (a podrobení se dalším povinnostem s tím spojeným). Předchozí registrace neplní nad rámec uvedené alternativní povinnosti žádný cíl navíc. Neobcházení omezení volebních výdajů kandidujících subjektů lze zase dosáhnout pečlivější kontrolou prováděnou Úřadem pro dohled. Takový systém by mohl být pro stát sice náročnější, avšak tyto komplikace by neměl stát řešit omezením základních práv jiných subjektů.
5. 15. Potřebnost posuzované právní úpravy vyvrací i skutečnost, že zákonodárce vůbec nezjišťoval, jak se na průběhu volební kampaně projeví nově zaváděná povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli v kombinaci s limity na volební kampaň pro kandidující subjekty, a rovnou vedle nich zavedl i povinnou registraci třetích osob spojenou s kontrolou financování jejich volební kampaně (sc. jejich účasti na volební kampani). Takový postup by však byl podle navrhovatele namístě až po prokázání nefunkčnosti mírnějších pravidel. Z hlediska judikatury ESLP by bylo možno konstatovat, že napadená úprava není nezbytná v demokratické společnosti.
6. 16. I kdyby úprava obstála v druhém kroku testu proporcionality, testu potřebnosti, nelze ji považovat za přiměřenou ve vztahu k dotčeným ústavně chráněným zájmům. Při takovém poměřování považuje navrhovatel za problematický již samotný princip registrace pro realizaci svobody projevu, která představuje klasický status negativus. U této svobody má povolovací princip své opodstatnění např. u vysílacích licencí, omezených jednak technicky a jednak zájmem na kontrole programové skladby vysílání. Žádný takový zájem však u napadené úpravy není. Povinnost registrace má odstrašující účinky (tzv. chilling effect) na výkon svobody projevu, čímž představuje její zcela nepřiměřené omezení. Registrovaná třetí osoba se přitom může zúčastnit kampaně až ode dne následujícího po okamžiku registrace, která je ztížena řadou dalších povinností (zřízení transparentního účtu, oznámení internetových stránek ke zveřejňování informací atd.). Tyto povinnosti stíhají všechny třetí osoby, nikoliv pouze ty, u nichž by bylo pravděpodobné, že jejich prostřednictvím bude docházet k obcházení finančních pravidel volební kampaně pro kandidáty. Podobné povinnosti přitom zákonodárce nezavedl ani pro kandidáty ve volbách do obecních zastupitelstev s tím, že by to pro ně bylo natolik zatěžující, že by se často ani nemohly konat volby. Podle navrhovatele je tak zcela nelogické, aby byly uvedené požadavky nepřiměřené vůči kandidujícím osobám, avšak přiměřené vůči osobám, které toliko svobodně realizují právo projevit svůj politický názor. Ve prospěch povinnosti registrace nesvědčí ani velmi obecné vymezení pojmu politické kampaně, a to zejména v její negativní formě (sdělení v neprospěch kandidáta). Navrhovatel považuje za problematický způsob, jakým se Úřad pro dohled a krajský soud pokusily dané ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Odlišování projevů podle jednotlivých subjektů (např. novinářů) by mohlo vést k nerovnému zacházení (a to potenciálně nepředvídatelně) s různými skupinami osob vykonávajícími své ústavní právo. Totožný výrok by tak mohl být posouzen právně odlišně toliko na základě toho, kdo jej pronáší. Podle kritéria „pohledu běžného občana“, uvedeného krajským soudem, by tak mohlo bez úmyslu autora dojít k posunutí významu jeho projevu a následnému trestu, neboť odpovědnost za spáchání předmětného přestupku je u právnických a podnikajících fyzických osob objektivní, u nepodnikajících osob pak postačuje nedbalostní zavinění.
7. 17. Navrhovatel dospívá k závěru, že napadenou úpravu nelze vykládat ústavně souladným způsobem. Na povinnost podle § 16 odst. 2 ZVP nelze však nahlížet jako na pouhou evidenci v duchu ohlašovací povinnosti. Tomu podle navrhovatele brání další ustanovení zákona, podle nichž se osoba registruje a registraci může rovněž Úřad pro dohled odmítnout. Účast v kampani nemůže osoba zahájit před registrací, a to pod hrozbou sankcí. Právě za nesplnění povinnosti registrace byl sankcionován stěžovatel z řízení vedeného navrhovatelem.
8. 18. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že uvedené usnesení nebylo přijato jednomyslně a soudce Petr Mikeš k němu uplatnil odlišné stanovisko. Podle jeho názoru je napadená úprava ústavně konformní a případné vyhovění návrhu by vedlo ke snížení ochrany politické soutěže. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) konstatoval, že dřívější právní úprava trpěla nedostatkem špatné možnosti postihu a nápravy volebních deliktů. Fakticky tak šlo o pravidla etická, bez možnosti sankce (kromě enormního zásahu v podobě zneplatnění voleb). Voliči sami pak etické chování kandidátů ve volební soutěži příliš nezohledňují. Vzhledem k množství a marketingovému zaměření prostředků vynaložených na volební kampaň je legitimní chtít po účastnících kampaně jistou transparentnost ohledně jejího financování. Napadená ustanovení neupravují přitom jakékoliv jednání, nýbrž pouze takové, za které se (obvykle) poskytuje úplata. Nejde tedy o omezení možnosti vyjadřovat se na mítincích, v médiích, prostřednictvím internetu a podobně (nejde-li o placenou inzerci). Fakticky jde o regulaci volební „reklamy“. Taková úprava nekoliduje podle jeho stanoviska s judikaturou ESLP. Zrušením napadené úpravy by se limity volební kampaně staly fakticky neomezenými, neboť by nic nebránilo tomu, aby tuto kampaň vedly neregulované třetí osoby. Bez regulace třetích osob nelze podle odlišného stanoviska soudce Petra Mikeše dosáhnout cíle transparentnosti a kontroly financování volební kampaně. Samotné uvedení zadavatele a zpracovatele sdělení je pouze formální prostředek, neboť nikterak neodhaluje vlastnickou strukturu právnických osob. S většinou senátu nelze souhlasit ani v tom, že obcházení finančních mezí pro vedení kampaně může i bez dané úpravy zabránit Úřad pro dohled. Ten k tomu nebude mít žádnou pravomoc. Odlišné stanovisko nicméně považuje za protiústavní tu skutečnost, že registrace třetí osoby představuje reálně zakotvení povolovacího principu v této oblasti, neboť tím může daný správní orgán fakticky bránit vstupu subjektů do volební kampaně. Z tohoto důvodu však není nutné rušit napadená ustanovení. Jako vhodnější řešení považuje odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše zrušení § 16e odst. 4 ZVP. K takovému návrhu však není Nejvyšší správní soud v dané věci oprávněn. Změna povolovacího principu na ohlašovací by problematické otázky mohla vyřešit. Danou úpravu však odlišné stanovisko nepovažuje za rozpornou s ústavním pořádkem.