IX. / IX. b)

Předchozí stránka

1. 179. Je podstatný rozdíl mezi zásahem do svobody a práva podnikat, spojených především se snahou dosáhnout zisku (§ 4b a 4c zákona o střetu zájmů), a mezi vlastnictvím, popř. provozováním médií a vydavatelstvím, tedy se snahou ovlivňovat veřejné mínění, které ani nutně s dosahováním zisku navenek spojeno vždy být nemusí (prospěch oproti vlivu), i když zpravidla bude. Zatímco však v prvém případě může vliv veřejného funkcionáře zasáhnout do pravidel hospodářské soutěže a naplňování politiky státu a deformovat sledovaný veřejný zájem, v druhém případě půjde nakonec o otázky ovlivňování veřejnosti, politické soutěže a svobody projevu či práva šířit informace podle čl. 17 Listiny obecně. Teleologický a systematický výklad § 4a zákona o střetu zájmů vede k závěru, že při vymezení třídy subjektů, na které dopadá, mohou vzniknout pochybnosti, jak vykládat druhou část ustanovení § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů, které vedle sebe v jednom výčtu staví společníka, člena a ovládající osobu právnické osoby, která je provozovatelem nebo vydavatelem. Tuto okolnost navrhovatel nenamítá, nicméně vedlejší účastnice ano, byť jen (jako v řadě jiných námitek) v obecné rovině, protože jejím cílem není ústavně konformní výklad tohoto ustanovení a vyjasnění pojmů „společník, člen“ v něm použitých, nýbrž zrušení § 4a zákona o střetu zájmů jako celku. K tomu je třeba dodat, že poslanec M. Plíšek, který tento pozměňovací návrh předložil, hovořil v parlamentní rozpravě výlučně o členu vlády, kdy uvedl, že předložil návrh, podle kterého „člen vlády nesmí být ovládající osobou podnikající právnické osoby, to znamená ovládat a vlastnit 40 a více procent dané firmy, s tím, že ten návrh je, řekněme, v obecné poloze a já v něm neřeším, co dalšího má ten člen vlády případně udělat, zda ten podíl převést, vzdát se ho a podobně. To je skutečně na něm a do toho já nechci zasahovat. Mám to takto v obecné rovině“ (48. schůze Poslanecké sněmovny dne 29. 6. 2016). V průběhu dalšího projednávání došlo v navrhovaném znění dnešního § 4a zákona o střetu zájmů k řadě změn, podstatné je však schválené znění [k otázce ústavnosti tohoto stylu „tvorby práva“ viz VIII. c)]. Jde ovšem jen o charakteristiku toho, jak byla rozprava vedena. I tak je pro posuzovanou věc rozhodující schválený a vyhlášený text zákona č. 14/2017 Sb., který vymezuje pět kategorií veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů šířeji (viz níže), než o tom hovořil navrhovatel pozměňovacího návrhu poslanec M. Plíšek, současně ale ne zcela jasně, protože schválený text nehovoří o podnikající osobě, nýbrž o osobě provozující či vydávající, což značí, že oproti § 4b a 4c zákona o střetu zájmů již jde jen o ovládající osobu právnické osoby, nikoli o obchodní společnost, která ovládá právnickou osobu provozující rozhlasové a televizní vysílání nebo vydávající periodický tisk (míří zde zřejmě na situaci politických stran a hnutí podle § 17 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích - viz výše sub 176). Konečné znění § 4a zákona o střetu zájmů ne vytrhává z kontextu pouze jednu z více charakteristik ovládané osoby podle § 74 a 75 zákona o obchodních korporacích, a navíc osobní působnost rozšiřuje o člena a společníka právnické osoby, která je provozovatelem nebo vydavatelem [podle usnesení garančního ústavně právního výboru č. 205 z jeho 60. schůze konané dne 30. března 2016 (tisk 564/9), promítnutého do tisku č. 564/10 a následně ještě dále redakčně upraveného]. S jedinou výjimkou poznámky poslance R. Vondráčka, ovšem již jen na 54. schůzi Poslanecké sněmovny ze dne 10. 1. 2017 k vetu prezidenta republiky, kdy již nelze text zákona měnit, na to nebylo v rámci rozpravy v Poslanecké sněmovně vůbec reagováno.
2. 180. V podmínkách abstraktní kontroly ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů dospěl Ústavní soud k závěru, že v této rovině napadené ustanovení obstojí, což však nemusí platit v případě řešení konkrétního sporu v návaznosti na přestupkové řízení na základě § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů. Ten stanoví, že tohoto přestupku se dopustí veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, který je v rozporu s § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů jednak a) sám provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání, b) sám vydavatelem periodického tisku. Dále to je v případě právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, c) její společník, d) její člen nebo e) její ovládající osoba. Zatímco v případech uvedených sub a) a b) problém nevzniká (definice v zákoně č. 231/2001 Sb. - viz sub 162, udělení licence), v případě tří zbývajících kategorií, které spojuje vztah k právnické osobě, která je provozovatelem nebo vydavatelem, již z hlediska přezkumu ústavnosti mohou pochybnosti vzniknout. Co se týče ovládající osoby, je třeba k výše uvedené citaci z parlamentní rozpravy dodat, že zákon o střetu zájmů obsahuje i další definice (domněnky) pojmu ovládající osoby v abstraktní rovině, které rovněž sledují tento cíl. Pojem ovládající osoby je tak třeba vymezovat i s jejich pomocí, protože zákon o střetu zájmů výslovně na konkrétní (pouze jednu z více definic) neodkazuje, čímž nakonec brání tomu, aby bylo možno pravidla § 4a zákona o střetu zájmů obcházet. Měla by proto platit obecná zásada in pari materia, jak z ní konečně vychází i čl. 40 legislativních pravidel vlády vyžadující terminologickou jednotu právního předpisu a pro případ zavedení nového právního termínu jeho definování; jinak se předpokládá, že má stejnou intenzi a extenzi jako dosud používané právní termíny. Tento požadavek zohledňuje jako samozřejmý rovněž judikatura Ústavního soudu [srov. usnesení ze dne 31. 7. 1996 sp. zn. III. ÚS 124/96 (U 14/5 SbNU 585)].
3. 181. S ohledem na to, co bylo právě uvedeno, nelze použít výkladový argument označovaný tradičně jako eiusdem generis. Ten by mohl vést v některých konstelacích k jinému výsledku výkladu z hlediska ústavnosti. Použití obratů člen nebo společník, a to bez bližšího upřesnění, totiž nevylučuje závěr o nadměrném (nepřiměřeném), a tudíž neústavním zásahu. Podle tohoto argumentu je nutno slova se širší extenzí spojená v normativním textu se slovy s omezeným významem vykládat takto restriktivně a úžeji (srov. k tomu např. studii Tiersma, P. M. Categorial Lists in the Law ve sborníku Vagueness in Normative Texts. Peter Lang, Bern etc. 2005, str. 121-123, a zejména s příklady Bennion, F. A. R. Statutory Interpretation. 4. vyd. Butterworths, London etc. 2002, str. 1054-1067). Jak ale bylo uvedeno, pro jeho použití neskýtá text § 4a zákona o střetu zájmů dostatečnou oporu, protože v různém kontextu mohou mít různý význam, nicméně nelze z toho vyvodit závěr o neústavnosti části ustanovení § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů vztahující se na společníky a členy ovládající právnické osoby. To proto, že tyto dvě kategorie veřejných funkcionářů a současně společníků nebo členů ovládající právnické osoby mohou představovat z hlediska jejich vlivu různé skupiny osob, kdy může jít o vliv nepatrný až po vliv rozhodující. Tomuto závěru nasvědčuje i to, že v zákoně o obchodních korporacích (§ 276 a násl.) oproti dříve platnému obchodnímu zákoníku došlo pro posuzovanou věc k významné změně v pojetí akcií, když je nyní rozlišováno mezi kmenovými akciemi a akciemi se zvláštními hlasovacími právy (akcionář v postavení společníka podle § 256 odst. 1 zákona o obchodních korporacích, byť není zcela zřejmé, zda to tak bylo zamýšleno v případě formulace § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů). Obdobně lze poukázat na rozlišování podílů ve společnosti s ručením omezeným (§ 135 zákona o obchodních korporacích), nehledě na to, že může mít pouze jednoho společníka. Proto není bez významu, že § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů potřebu regulace různých konkrétních vlivových situací z hlediska přiměřenosti respektuje. Jednak vychází z již zdůrazněné vlastnosti trvalosti činnosti provozovatelské či vydavatelské, čemuž odpovídá z hlediska zákona o odpovědnosti za přestupky definice trvajícího přestupku v § 8 zákona o odpovědnosti za přestupky. Dále počítá s tím, že vlivové postavení přestupce v právnické osobě podle jeho § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů může být různé, čemuž pak odpovídá sazba pokuty v rozmezí od 5 000 do 250 000 Kč, která toto různé postavení a jeho praktický vliv umožňuje proporcionálněji posoudit v konkrétním případě. Shrnuto právě uvedené znamená, že k závěru o neústavnosti napadeného ustanovení nelze spolehlivě dojít. To však nevylučuje jiný závěr v případě hodnocení okolností konkrétního případu, které bude možné vzít v úvahu při použití ustanovení zákona o obchodních korporacích, popř. i dalších relevantních předpisů, jako mohou být např. zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákon č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
4. 182. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že v rámci abstraktní kontroly ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů nemůže podávat výklad obyčejného zákona, byl-li jím shledán v napadené části ústavně konformním. Teprve řešení konkrétních případů (budou-li jaké) může přinést nutnost podat výklad i v jiných aspektech této úpravy, v současnosti ale takový návrh ani námitky předestřeny nejsou. Nelze přitom pouštět ze zřetele, že argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice se zaměřuje pouze na členy vlády, tedy v současnosti 14 osob. Pomíjí zásadní skutečnost, že stejné povinnosti dopadají na všechny veřejné funkcionáře v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, což je více než 30 tisíc osob. Naopak v případě § 4b a 4c zákona o střetu zájmů zákonodárce pomíjí, že stejný problém z hlediska střetu zájmů může nastat nejen u této úzké kategorie veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů, tj. v současnosti u 30 osob. Z hlediska tohoto dopadu však námitky vedlejší účastnice (s. 19 vyjádření) sice mají relevanci, avšak samy o sobě ke zrušení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů vést nemohou. Bude třeba důsledně zvážit rozdíly ve třídách subjektů, na které tato ustanovení dopadají, a pro všechny modality (zákaz, příkaz, povolení) od nich vyžadovaného chování, neboť zatímco svoboda či právo podnikání veřejných funkcionářů jsou stejné jako u ostatních nositelů základních práv a svobod (stejně jako soukromí, informační sebeurčení, obsah a ochrana vlastnického práva), tak jak to plyne z čl. 1 Listiny, možnost zásahu do nich se odlišuje právě z hlediska právního statusu veřejného funkcionáře, obsahu jeho funkce, popř. dalších okolností (osoby blízké, podnikání, pouhá správa vlastního majetku, kapitálová investice, její doba). Stejně tak se mohou výkladové problémy projevit v případě odlišení požadavků na vlastníka a provozovatele z hlediska střetu zájmů, protože se tyto pozice nemusejí krýt zejména v případě akciových společností. Navíc vlastníka na rozdíl od provozovatele nelze vždy jednoznačně identifikovat (oproti požadavkům § 17 zákona č. 231/2001 Sb.), jak ukazuje materiál Transparency International pod názvem „Vlastníky českých médií nelze vždy dohledat“ s přílohou „Rozkryté vlastnické struktury a skuteční majitelé hlavních provozovatelů médií v ČR“ (dostupné na https://www.mediaguru.cz/clanky/2017/06/ti-vlastniky-ceskych-medii-nelze-vzdy-dohledat).
5. 183. Co se týče návrhu navrhovatele na zrušení části třetí zákona č. 14/2017 Sb., tedy jeho čl. IV, lze se na tomto místě již jen omezit na konstatování, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, neboť již bylo vyloženo (sub 61), z jakých důvodů bylo nutno takto rozhodnout.

Následující stránka