Nález Ústavního soudu ze dne 5. prosince 2001 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákona ČNR č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 422/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 424/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Dne 2. 3. 2001 došel Ústavnímu soudu návrh skupiny 44 poslanců, zastoupených prof. JUDr. Zdeňkem Jičínským, DrSc., jímž se navrhovatelé domáhají zrušení:

1. - zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále i „velký lustrační zákon“),
2. - zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále i „malý lustrační zákon“),
3. - zákona č. 422/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů,
4. - zákona č. 424/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Navrhovatelé zaslali Ústavnímu soudu přípis, který mu došel 19. 11. 2001 a v němž pověřují svým dalším zastupováním v řízení před Ústavním soudem poslance Mgr. Bohuslava Sobotku.

Záměr navrhovatelů směřuje z důvodů dále rozvedených k tomu, aby jmenované zákony byly do budoucna odstraněny z právního řádu České republiky pro jejich rozpor zejména s ustanoveními čl. 1 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. (dále i „Ústava“), čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále i jen „Listina“), čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb. - dále též „Pakt“) a s Úmluvou Mezinárodní organizace práce o diskriminaci (zaměstnání a povolání) č. 111 z r. 1958 (č. 465/1990 Sb. - dále jen „Úmluva č. 111“).

Ústavnost velkého lustračního zákona přezkoumal na návrh 99 poslanců Federálního shromáždění ČSFR v roce 1992 Ústavní soud ČSFR. Nálezem z 26. 11. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 1/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 56 a násl.) vyslovil, že ustanovení § 2 odst. 1 písm. c), § 2 odst. 2 a § 4 odst. 2, 4 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4 Paktu; ustanovení § 2 odst. 3, § 3 odst. 2 a § 13 odst. 3 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 1 Listiny a ustanovení § 11, 12, § 13 odst. 1, 2, 4 a 5, § 18 odst. 1 a § 20 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 37 odst. 1 a čl. 38 Listiny a s čl. 98 odst. 1 Ústavy ČSFR č. 100/1960 Sb., ve znění ústavního zákona č. 326/1991 Sb. Citovaná zákonná ustanovení pozbyla dnem 15. 12. 1992 účinnosti.

Při posuzování ústavnosti zákona č. 451/1991 Sb., jak uvádí návrh, vycházel Ústavní soud ČSFR ze situace v době jeho přijetí (4. 10. 1991), resp. v době zhruba rok poté. Tento zákon sledoval především cíl, aby ve státních a veřejných orgánech a na pracovištích, která mají vztah k bezpečnosti státu, mohly být osoby, jež zastávaly vedoucí funkce ještě za minulého režimu, nahrazeny osobami, od nichž lze očekávat loajalitu s demokratickými principy, na nichž je stát budován. Měl dále napomoci k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality nebo alespoň k jeho omezení. Svůj pohled Ústavní soud ČSFR podtrhl i poukazy na omezenou dobu účinnosti lustračního zákona. Ve svém nálezu konstatoval: „Podmínky stanovené zákonem pro výkon takových (v zákoně uvedených) funkcí jsou navíc časově omezené na období, v němž se předpokládá dovršení demokratického procesu, tj. do 31. 12. 1996. Podstatou tohoto zákona je výhradně do budoucna stanovit podmínky pro výkon určitých úzce vymezených funkcí nebo činností v zákoně přesně specifikovaných, a to nikoliv absolutně, ale jen na přechodnou dobu.“.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zamítla v lednu 1999 poslanecký návrh zákona, jímž měl být velký lustrační zákon zrušen (PS 1998, 3. volební období, tisk č. 74). V důvodové zprávě k němu se mimo jiné konstatovalo stanovisko Správní rady Mezinárodního úřadu práce (č. j. GB. 252/16/19). Obsahovalo výzvu vládě ČSFR, aby podnikla nezbytná opatření ke zrušení nebo změně (velkého) lustračního zákona a zajistila náhradu škod všem osobám, které jím byly nespravedlivě postiženy. Důvodová zpráva také připomíná, že lustrační zákon je trvale předmětem kritiky v Radě Evropy, v Evropském parlamentu a v evropských i světových nevládních organizacích, a proto je nanejvýš žádoucí tuto nadbytečnou normu zrušit. Při hodnocení situace související s prováděním lustrací vyšetřovací komise Mezinárodní organizace práce (dále též „MOP“) v roce 1995 konstatovala, že při uskutečňování doporučení Správní rady MOP z roku 1992 došlo jen k malému pokroku. Vyjádřila „hlubokou lítost“, že platnost zákona byla bez ohledu na stanovisko Správní rady MOP prodloužena do roku 2000. Komise doporučila Správní radě MOP mj., aby vyzvala vládu České republiky k opatřením, jež povedou ke zrušení nebo změně těch ustanovení zákona č. 451/1991 Sb., která jsou neslučitelná s Úmluvou č. 111.

Ústavnost malého lustračního zákona přezkoumána nebyla, takže je nadále platný a účinný i v těch částech, které odpovídají částem velkého lustračního zákona, jež Ústavní soud ČSFR prohlásil za protiústavní. Také jeho se měl dotýkat návrh zákona podaný v roce 1998 jako sněmovní tisk č. 73, jenž směřoval k jeho zrušení; i tento návrh Poslanecká sněmovna zamítla.

Skupina poslanců spatřuje podstatu svého návrhu v časovém faktoru společenské dynamiky mezi listopadem 1989 a rokem 2000, v němž proběhly jedny z demokratických voleb (do krajských zastupitelstev), a ve změnách, které se v tomto čase odehrály. Podle názoru navrhovatelů moc zákonodárná, výkonná i soudní se již definitivně konstituovaly na demokratických základech, vedoucí funkce ve státních a jiných veřejných orgánech a institucích již po dlouhé období nejsou obsazeny osobami, které dosadil dřívější politický režim, čímž důvody obou lustračních zákonů, pokud spočívaly v potřebě obměnit okruh osob zastávajících tyto funkce, ztratily v průběhu doby opodstatnění. Vedoucí funkce jsou většinou obsazovány na základě výběrového řízení, v němž lze brát v úvahu i loajalitu uchazeče k České republice jakožto demokratickému právnímu státu, doloženou také jeho skutečným chováním v období po listopadu 1989; ještě více to platí ve věcech veřejnoprávních služebních poměrů v ozbrojených silách a bezpečnostních sborech, o nichž se rozhoduje ve správním řízení. S utajovanými skutečnostmi všech stupňů utajení se mohou seznamovat pouze fyzické osoby, kterým bylo vydáno osvědčení. Jedou z podmínek pro jeho vydání je okolnost, že fyzická osoba je bezpečnostně spolehlivá, tj. že u ní nebylo zjištěno bezpečnostní riziko spočívající např. v činnosti směřující k potlačování lidských práv nebo svobod, případně v podpoře takové činnosti [§ 17, 18 a 23 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále i jen „zákon o utajovaných skutečnostech“)].

Navrhovatelé se domnívají, že riziko subverze nebo možné recidivy totality, jejichž existenci v roce 1992 Ústavní soud ČSFR v souvislosti s veřejným působením osob spjatých s předchozím režimem připouštěl, nyní již nehrozí. Informace o případných záměrech a činnostech namířených proti demokratickým základům České republiky jsou povinny zabezpečovat zpravodajské služby ve smyslu zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o zpravodajských službách“). Ostatně, jak navrhovatelé připomínají, Komunistická strana Čech a Moravy působí v České republice legálně jako politická strana s nezanedbatelnou voličskou podporou v parlamentních i komunálních volbách. Zákon přitom umožňuje, aby činnost politických stran, jež by usilovaly o odstranění demokratických základů státu nebo které by směřovaly k uchopení a držení moci zamezujícímu dalším stranám a hnutím ucházet se o moc ústavními prostředky, byla soudem pozastavena anebo aby taková strana byla rozhodnutím soudu rozpuštěna. Česká republika, v níž byl „demokratický proces dovršen“, se v současné době potýká se závažnými riziky zcela jiného druhu, jimiž jsou příkladně hospodářská kriminalita, organizovaný zločin, korupce a rasová nenávist.

Podle čl. 3 Ústavy je Listina součástí ústavního pořádku České republiky. Z tohoto jejího postavení lze dovodit i závaznost rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR, která byla na základě Listiny vydána. Zmíněný soud uznal podstatu úpravy provedené velkým lustračním zákonem za ústavně konformní vzhledem k tehdejší situaci státu a společnosti, tedy k situaci krátce po pádu předchozího režimu a obnovování demokracie, a dále vzhledem k tomu, že tímto zákonem zavedená omezení nemají platit absolutně, nýbrž jen po přechodnou dobu, tj. do 31. 12. 1996. V těchto souvislostech Ústavní soud ČSFR v roce 1992 uznal, že zájem společnosti a státu (veřejný statek) na tom, aby byly obměněny osoby v určitých veřejně významných funkcích a aby byla uplatněna opatření k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality, má přednost zejména před základním právem občanů mít za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny) či před právem vykonávat zaměstnání či povolání bez diskriminace ve smyslu Úmluvy č. 111.

Protože veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší existence federální Ústavní soud v roce 1992 vycházel, již pominul, pominuly i důvody omezení základních práv a svobod zaručených Listinou a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.

Velký a malý lustrační zákon, jakož i jejich novely č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., které platnost a účinnost obou lustračních zákonů rozšířily na dobu neurčitou, omezují bez náležitého důvodu shora uvedená základní práva, a jsou tak v rozporu zejména také s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, jakož i s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. Ze všech uvedených důvodů proto skupina poslanců navrhuje, aby Ústavní soud nálezem zrušil všechny čtyři uvedené zákony.

II. II.

Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“) vyžádal od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky coby účastníků vyjádření k návrhu.

Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Václav Klaus k návrhu mimo jiné uvedl: „... každý demokratický stát je oprávněn přijmout v mezích svého ústavního pořádku a mezinárodních závazků takovou úpravu, která ochraňuje a prosazuje principy, na nichž je založen. Určení doby, na niž je taková úprava přijímána, není přitom pouze otázkou právní, ale podle mého názoru především otázkou politickou, související se situací v naší společnosti. Současně je třeba vzít v úvahu i skutečnost, že v demokratickém státě neexistuje a ani nemůže existovat právo na jakékoliv mocenské funkce, neboť je věcí státu, podle jakých kritérií je bude obsazovat. Je přitom nepochybné, že tato kritéria musí být stanovena předem a musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Na druhé straně vycházela Poslanecká sněmovna i z toho, že každý občan má právo obrátit se na soud s žádostí o vydání rozhodnutí, jímž by byla přezkoumána jeho případná spolupráce s komunistickým režimem. Účel zmíněných zákonů je přitom v současné době v určitém rozsahu naplňován i jinými platnými zákony; jejich úplné nahrazení lze však očekávat až v souvislosti s přijetím zákona o státní službě, který by měl obsahovat ustanovení, že určené funkce ve státní správě mohou zastávat pouze osoby, které se osobně neprovinily při porušování lidských práv a svobod. Na základě výše uvedeného mi nezbývá než vyjádřit přesvědčení, že zákonodárné sbory přijaly výše citované zákony v přesvědčení, že jsou v souladu s ústavním pořádkem a příslušnými mezinárodními smlouvami.“.

Předseda Senátu Parlamentu České republiky Petr Pithart ve svém stanovisku ke druhé novelizaci obou lustračních zákonů (zákony č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb. ) kromě jiného sdělil: „Senátní výbory, kterým byly návrhy novel přikázány k projednání, doporučily Senátu, aby je schválil... Rozprava Senátu se neomezila na vlastní obsah drobných novel (prodloužení platnosti daných zákonů), ale rozhodující měrou se odehrála jako spor o samotné „lustrační zákony“ ... Argumentace pro zamítnutí novel ... vycházela zejména z toho, že vyloučení občanů z možnosti ucházet se o výkon funkcí ve státní správě se děje bezprostředně podle formálních, skupinových znaků, nikoliv individuálním posouzením osob podle zákonem stanoveného kritéria, zda jsou s to respektovat demokratické principy nebo nikoliv... Kritici předmětných novel dále prezentovali, že tyto zákony zřejmě nezahrnují všechny kategorie osob, které zahrnout měly, a zahrnují také některé, které zjevně zahrnout neměly... byla vznesena rovněž obecná pochybnost, zda lze najít řešení, které by neumožňovalo diskriminaci a současně zajistilo odhalení těch, kteří zodpovídali za komunistickou represi a mohli by ohrozit přechod k demokracii. Argumentace pro schválení novel ... vycházela zejména z toho, že každý stát má právo stanovit zákonem personální podmínky pro obsazování funkcí ve své správě. Takovou podmínkou je ... rovněž loajalita ke způsobu vlády. Demokratický způsob pak vyžaduje garance jistoty, že jeho funkcionáři budou za všech okolností dbát demokratických práv občanů. Touto garancí jsou ... právě »lustrace« ... Ten, kdo se vědomě podílel na potlačování práv občanů, je potenciálním nebezpečím pro demokratickou společnost, a nesplňuje tudíž předpoklady pro významná místa ve správě státu ... na výkon funkcí ve státní správě není právní nárok ... lustrační zákony... nikoho neomezují při vstupu do politické funkce (zastupitelé, poslanci, senátoři apod.) ... v lustračních zákonech nejde o stanovení viny a trestu. V případech, kdy je nástrojem »lustrace« evidence spolupracovníků státní bezpečnosti, může se dotčená osoba obrátit na soud s popřením pravdivosti evidenčního zápisu. Konečně byl obhájci schválení novel vysloven názor, že bránit se je v principu právem i povinností demokracie. Kritériem trvání takové obrany potom je, zda to, co by mělo být ve společnosti přirozené, funguje samo sebou. Jestliže tomu tak není, musí být nadále užito zákona k vymezení nutných pravidel.“.

V replice navrhovatelů k vyjádření obou účastníků se konstatuje: „Oba ... lustrační zákony... omezují práva občanů už na základě určitých okolností formální povahy, aniž by bylo jakkoliv zkoumáno, jak se občan v období od 25. 2. 1948 do 17. 11. 1989 skutečně choval... Tento formalistický přístup je po 11 letech od pádu komunistického režimu ústavněprávně zcela nepřijatelný a výrazně se liší i od zákonných úprav přijatých v jiných ... postkomunistických státech (např. Polsko), jakož i od úpravy, která byla přijata ve Spolkové republice Německo ve vztahu k bývalým pracovníkům a spolupracovníkům Stasi.“. Pokud jde o rozsudky obecných soudů ve věcech žalob na ochranu osobnosti v souvislosti s lustracemi, replika zdůrazňuje, že „ ... takový rozsudek (tj. obsahující výrok o neoprávněné evidenci ze strany StB) je ... satisfakcí pouze morální, a nikoliv i právní, protože na faktu evidence se jím nic nemění a lustrační zákon se na takovou osobu i nadále vztahuje. Okolnost, že souhlas s evidencí byl na někom vynucen třeba i vydíráním, taková osoba však ve skutečnosti Státní bezpečnosti žádnou spolupráci neposkytla, je de iure bez jakéhokoliv významu.". Navrhovatelé dále poukazují na fakt, že „demokratický právní stát je nepochybně oprávněn a povinen chránit se před osobami, které demokratické základy státu podlamují nebo které by tak pravděpodobně činily, kdyby jim k tomu byla poskytnuta možnost. Činí-li tak cestou omezování základních práv a svobod, nemůže být ... rozsah a časové trvání takových omezení věcí pouhé »politické úvahy« momentální parlamentní většiny: přípustná mohou být jen taková omezení, která jsou za konkrétní situace v demokratické společnosti nezbytná a která ani jinak nevybočují z mezí ústavní přípustnosti ( ... ). Formalisticky pojaté lustrační zákony z roku 1991, resp. 1992, jejichž platnost byla nyní prodloužena ad infinitum, těmto požadavkům nevyhovují, zvláště když se od té doby výrazně změnily jak společenská situace, tak i právní řád, který chrání stát v uvedeném směru četnými jinými (a leckdy i účinnějšími) způsoby.“. Navrhovatelé považují argumentaci proti zrušení lustračních zákonů a jejich novel opírající se o přijetí zákona o státní službě, za „ ... čistě účelovou ... ; svědčí o tom už sama okolnost, že tento zákon by se měl týkat jen některých pracovníků ve státní správě, což zdaleka nejsou všichni, které v jejich uplatnění lustrační zákony omezují.“. Dále pak dodávají: „Tendence určitých politických kruhů rozsah působení lustračních zákonů ještě rozšiřovat se projevila např. v zákoně č. 147/2001 Sb., jímž byla působnost zákona č. 451/1991 Sb. rozšířena také na veřejné vysoké školy... Na soukromé vysoké školy se ovšem lustrační zákon nevztahuje (stejně jako na všechny jiné druhy soukromého podnikání vůbec). Zákonodárci tedy jde zjevně jen o určité funkce v určitém druhu vysokých škol, nikoliv o to, jaké osoby se budou na poskytování vysokoškolského vzdělání podílet.“. Navrhovatelé svou repliku uzavírají poznámkou o tom, že § 19 velkého lustračního zákona je z hlediska praxe lex imperfecta, neboť „ ... např. zveřejňování tzv. lustračních seznamů, tj. údajů evidence Státní bezpečnosti, není považováno za veřejnoprávní delikt.“.

Ústavní soud si dále vyžádal jednak vyjádření Ministerstva vnitra k návrhu, jednak vyjádření téhož ministerstva k soudním sporům na ochranu osobnosti, které proti České republice vedly osoby, jež obdržely pozitivní lustrační osvědčení, jakož i k výsledku řízení ve věcech vydání věcně nesprávných negativních lustračních osvědčení.

Náměstek ministra vnitra k návrhu skupiny poslanců sdělil, že k uvedenému návrhu „ ... nemá připomínek. Domnívá se, že právní argumenty byly předloženy již v minulosti, a to jak odpůrci, tak i přívrženci této právní úpravy, včetně nálezu Ústavního soudu v dané věci.". Ministerstvo vnitra nezaznamenalo „ ... žádný naprosto nový právní pohled, který by existenci napadeného zákona podepřel či zpochybnil.“.

Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že na základě napadených zákonů vydalo od roku 1991 ke dni 5. 9. 2001 celkem 366 980 lustračních osvědčení, z toho 3,45 % pozitivních. Ministerstvo eviduje za uvedené období celkem 692 žaloby na ochranu osobnosti z titulu pozitivních lustračních osvědčení vydaných ministerstvem, a to v různých stadiích řízení. Nevede však zvláštní evidenci pravomocně ukončených sporů a výsledků těchto sporů, a to z důvodů, které ve svém vyjádření podrobněji rozvedlo. Na základě provedené kontroly správnosti vydaných lustračních osvědčení Ministerstvo vnitra zjistilo 117 případů nesprávně vystavených osvědčení. Všem dotyčným osobám byla vydána osvědčení nová a současně byly upozorněny na povinnost předložit je zaměstnavateli v případě, že zastávají funkce, jež podléhají režimu lustračních zákonů. Nová osvědčení nebyla vystavena osobám, které jsou v současné době státními příslušníky Slovenské republiky. Písemné materiály vztahující se k těmto osobám byly na základě mezistátní dohody mezi Českou republikou a Slovenskou republikou delimitovány Ministerstvu vnitra Slovenské republiky.