Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ve věci návrhů na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 7. 9. 2016 doručen návrh skupiny 17 senátorů [dále jen „navrhovatelka a)“] na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., (dále též „zákon o významné tržní síle“ nebo „napadený zákon“; tyto zkratky se použijí ve vztahu k tomuto zákonu i ve znění pozdějších zákonů, přičemž v případě potřeby rozlišení bude vždy specifikováno znění, v jakém byl tento zákon účinný). Jednáním za navrhovatelku a) byla pověřena tehdejší senátorka Ing. Veronika Vrecionová a řízení o tomto návrhu bylo vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 30/16.
2. 2. Dne 30. 6. 2017 obdržel Ústavní soud podání jiné skupiny 17 senátorů [dále též jen „navrhovatelka b)“], které bylo zamýšleno jednak jako replika k vyjádřením účastníků řízení k původnímu návrhu, jednak jako doplnění argumentace a rozšíření původního návrhu. Tato nová skupina senátorů sestávala z 10 senátorů, kteří podepsali i původní návrh, a 7 dalších senátorů. Pověření jednat za tuto skupinu bylo uděleno senátoru Jiřímu Oberfalzerovi. Toto podání reagovalo na v mezidobí přijaté novely zákona o významné tržní síle, jež byly provedeny zákonem č. 104/2017 Sb. a zákonem č. 183/2017 Sb. V jeho závěru byl formulován návrh na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů, případně zrušení jeho § 3a písm. a) ve slovech „jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění“, § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově „zejména“, § 4 odst. 2 písm. c), d), h) a k), § 5a a § 7 odst. 1 ve slovech „Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona“. Protože šlo o odlišný návrh podaný jiným navrhovatelem, bylo jím zahájeno samostatné řízení, jež bylo vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 27/17.
3. 3. Usnesením ze dne 19. 9. 2017 č. j. Pl. ÚS 30/06-113 rozhodl Ústavní soud o spojení obou návrhů ke společnému řízení. Předmětem tohoto řízení jsou tak dva návrhy na zrušení zákona o významné tržní síle, z nichž každý se týká jeho znění účinného v jiném časovém období. Navrhovatelka b) se eventuálním návrhem domáhá zrušení toliko některých ustanovení napadeného zákona.

II. Napadený zákon II.

1. 4. Zákon o významné tržní síle byl přijat za účelem zamezit zneužívání významné tržní síly v dodavatelsko-odběratelských vztazích v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících. Významnou tržní silou se podle § 3 odst. 1 tohoto zákona rozumí takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. Za účelem dosažení uvedeného cíle stanoví zákon obecný zákaz zneužití významné tržní síly, který částečně konkretizuje, jakož i některé další povinnosti odběratelů s významnou tržní silou. Současně stanoví pravidla dozoru nad dodržováním tohoto zákona a přestupky, jichž se mohou v případě jeho porušení dopustit odběratelé.
2. 5. Ačkoliv byl zákon o významné tržní síle přijat již v roce 2009 a účinnosti nabyl dne 1. 2. 2010, jeho současné znění se od toho původního významně liší. Novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. došlo k jeho podstatné změně, která se dotkla celého jeho obsahu i struktury. Alespoň dílčím způsobem byla novelizována všechna ustanovení tohoto zákona. Uvedená novela nově vymezila definici základních pojmů, včetně pojmu významné tržní síly, i povinnosti jednotlivých odběratelů. Posléze byl zákon o významné tržní síle novelizován ještě dvakrát. Novelizace provedená zákonem č. 104/2017 Sb. (část sedmá, čl. IX) doplnila do napadeného zákona nové § 5a a 7a, jež upravují oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen „Úřad“) provádět sektorová šetření a využívat údaje z informačních systémů veřejné správy, a upřesnila a doplnila znění § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Následná novelizace provedená zákonem č. 183/2017 Sb. (část sto devadesátá šestá, čl. CC) se týkala především vymezení přestupků s ohledem na přijetí zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Z napadeného zákona byl vypuštěn § 5 odst. 2, částečně změněny či doplněny § 7 odst. 2 a § 8 odst. 1, 2 a 3 (včetně nadpisu § 8) a nově doplněn § 8 odst. 6. Posledně uvedenou novelou došlo také ke změně celého dosavadního § 9 a vložení § 9a.
3. 6. Citace jednotlivých ustanovení napadeného zákona budou obsaženy v dalších částech tohoto nálezu, v nichž bude provedeno jejich ústavněprávní posouzení.

III. Shrnutí argumentace navrhovatelek III.

1. 7. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud v tomto řízení přezkoumává zákon o významné tržní síle na základě dvou návrhů na jeho zrušení. Nelze nicméně přehlédnout, že posléze podaný návrh byl zamýšlen jako doplnění návrhu navrhovatelky a) a rozšíření jeho argumentace, s níž se navrhovatelka b) plně ztotožnila. Navrhovatelka a) již nový návrh ostatně ani nemohla podat, neboť v mezidobí uplynulo volební období některých senátorů, kteří ji tvořili. Pro zjednodušení dalšího textu bude proto Ústavní soud považovat uplatněnou argumentaci za společnou argumentaci obou navrhovatelek, ledaže by jejich odlišení bylo v konkrétních případech účelné.
2. 8. Navrhovatelky považují zákon o významné tržní síle za velmi nekvalitní, neurčitý a diskriminační právní předpis, který nepřípustně zasahuje do práv dotčených subjektů. Mají za to, že jeho prostřednictvím se udržuje celková nekoncepčnost dohledu nad produkcí a prodejem potravinářských výrobků, který nadále zůstává v rukou několika státních úřadů. Napadenému zákonu vytýkají, že má minimální aplikační úspěšnost a směřuje pouze k ochraně dodavatelů proti vyjednávací síle obchodních řetězců. Za tímto účelem ukládá povinnosti pouze odběratelům, tedy jedné straně dodavatelsko-odběratelských vztahů, aniž by řešil případnou dominanci na straně dodavatelů.
3. 9. Jednotlivé argumenty navrhovatelek budou podrobně shrnuty a vypořádány v dalších částech tohoto nálezu, lze však stručně uvést, že navrhovatelky namítají
   1. a) neústavnost procedury přijetí zákona č. 50/2016 Sb. z důvodu, že měl být fakticky vypracován Úřadem, který má tímto zákonem novelizovaný zákon o významné tržní síle sám používat, jakož i neústavnost procedury přijetí zákona č. 104/2017 Sb., v jejímž rámci mělo dojít formou tzv. legislativního přílepku k neústavnímu doplnění tohoto zákona o novelizační body, jimiž se do zákona o významné tržní síle vkládá nový § 5a a mění se § 7 odst. 1,
   2. b) neurčitost některých pojmů obsažených v zákoně o významné tržní síle, jež brání jeho ústavně konformnímu výkladu a použití a zakládá rozpor se zásadou nullum crimen sine lege certa podle čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), včetně neurčitosti samotného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 napadeného zákona, jehož následkem má být nepřípustnost demonstrativního výčtu zakázaných jednání podle § 4 odst. 2 tohoto zákona,
   3. c) nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva odběratelů a jejich práva podnikat, kdy účelu sledovaného napadeným zákonem je možné dosáhnout i prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“),
   4. d) přímé diskriminační působení zákona, jež se projevuje v odlišném zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou, a
   5. e) nepřímé diskriminační působení zákona, jež v důsledku použití kritéria ročního obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, od něhož se odvíjí významná tržní síla odběratele, dopadá především na zahraniční obchodní řetězce,

      zatímco ve vztahu k jednotlivým dílčím ustanovením namítají

   1. f) nadbytečnost a nepřiměřenost omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele plynoucího z povinné náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem podle § 3a písm. a) napadeného zákona,
   2. g) nepřiměřenost zákazu některých postupů při sjednávání a uplatňování cenových podmínek používaných v obchodním styku podle § 4 odst. 2 písm. c) a d) napadeného zákona,
   3. h) nepřiměřenost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. h) napadeného zákona, aby odběratel požadoval náhradu sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění,
   4. i) nepřípustnost zákazu podle § 4 odst. 2 písm. i) napadeného zákona, aby si odběratel s dodavateli sjednal nebo vůči nim uplatňoval rozdílné smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění bez spravedlivého důvodu,
   5. j) neurčitost povinnosti respektovat výsledky úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru odběratelem podle § 4 odst. 2 písm. k) napadeného zákona, jež má zakládat rozpor se zásadou ne bis in idem podle čl. 40 odst. 5 Listiny a může vést k odepření soudní ochrany odběratelů v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny,
   6. k) neústavnost sektorových šetření podle § 5a napadeného zákona s ohledem na nepřípustnost s nimi spojeného zásahu do soukromé sféry a informačního sebeurčení dotčených subjektů, a
   7. l) neurčitost pravidel pro ukládání pokut podle § 8 a 9 napadeného zákona, vytvářející nepřiměřeně široký prostor pro uvážení správního orgánu.