Nález Ústavního soudu ze dne 19. května 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 ve věci návrhu na zrušení § 47 a § 48 odst. 1 ve slovech „ , které postoupily do skrutinia,“ zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů

V. a) Evropský parlament V. a)

1. 38. Evropský parlament je - vedle vnitrostátních parlamentů, jimž jsou demokraticky odpovědni představitelé členských států v Evropské radě a v Radě EU - jako reprezentant spektra veřejného mínění napříč Evropskou unií, vyjadřující zájmy unijních občanů, jedním z pilířů zastupitelské demokracie v Evropské unii (čl. 10 SEU). Ve vztahu k občanům jednotlivých členských států nekonkuruje vnitrostátním parlamentům, neboť působí pouze v oblastech rozhodování vymezených rozsahem pravomocí, jejichž samostatného výkonu se členské státy vzdaly a svěřily jej primárním právem Evropské unii (Syllová, J., Pítrová, L., Paldusová, H. a kolektiv. Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, str. 87). Přestože Evropský parlament nemá (až na výjimky) právo zákonodárné iniciativy ani výlučné postavení při přijímání unijní legislativy a ani se dosud nestal institucionálním těžištěm politického života Evropské unie, jeho úloha jako zdroje přímé demokratické legitimity unijních rozhodnutí má nenahraditelný význam. To se promítlo i do jistého posunu v pojetí jeho zastupitelské funkce: zatímco před přijetím Lisabonské smlouvy se skládal ze zástupců „lidu států sdružených ve Společenství“ (čl. 189 Smlouvy o založení Evropského společenství), po jejím přijetí se skládá ze zástupců „občanů Unie“ (čl. 14 odst. 2 SEU). Tím byla nejen zvýrazněna politická váha Evropského parlamentu po přijetí Lisabonské smlouvy, ale také posílen lidskoprávní rozměr evropského konstitucionalismu (srov. Tichý, L., Arnold, R., Zemánek, J., Král, R., Dumbrovský, T. Evropské právo. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, str. 124 a násl.).
2. 39. K této podobě dospěl Evropský parlament postupnou evolucí, která od vzniku prvního z evropských společenství - Evropského společenství uhlí a oceli - postihovala souběžně jak jeho složení a strukturu, tak jeho pravomoci a konečně i způsob jeho ustavování. Předchůdcem současného Evropského parlamentu bylo Evropské parlamentní shromáždění, vzniklé v roce 1958 jako společný orgán Evropského hospodářského společenství, Evropského společenství atomové energie a Evropského společenství uhlí a oceli na základě Smlouvy o společných orgánech ze dne 25. 3. 1957. Název „Evropský parlament“ se ustálil v roce 1962. Jeho členové nebyli původně přímo voleni, ale delegováni národními parlamenty. Ačkoliv role tohoto tělesa nebyla rozhodovací, ale veskrze jen konzultační, potenciální výhodou takového personálního propojení byla úzká vazba mezi politickými agendami projednávanými na supranacionální úrovni a domácími parlamentními debatami v jednotlivých členských státech, zprostředkující informovanost o tvorbě předpisů komunitárního práva a požadavcích z toho plynoucích pro jeho implementaci a používání v členských státech. Význam takového propojení mezi oběma úrovněmi se v počáteční fázi integračního procesu osvědčil zejména při budování společného trhu, neboť usnadnil řešení obtížných vnitrostátních dopadů doprovázejících opatření evropských společenství.
3. 40. Na summitu hlav států v Paříži v roce 1974 došlo k zásadnímu rozhodnutí prosadit zásadu přímé volby členů Evropského parlamentu s účinností od 1. 6. 1978. K historicky prvním přímým volbám pak došlo ve dnech 7.-10. 6. 1979. Do roku 1973 měl Evropský parlament 142 členů, v současnosti je celkový počet poslanců 751 (z toho je 21 voleno v České republice). Smlouva o Evropské unii totiž v čl. 14 odst. 2 stanoví, že počet členů Evropského parlamentu nesmí překročit 750, nepočítaje předsedu.
4. 41. Přestože od prvních přímých voleb pravomoci Evropského parlamentu a jeho postavení uvnitř institucionálního systému Evropské unie značně vzrostly, zejména v důsledku emancipace Evropského parlamentu jako normotvůrce ve vztahu k Radě a při posilování demokratické legitimity a odpovědnosti unijní exekutivy, k směrodatnému nastolování „velkých témat“ evropských politik dochází nadále především v Evropské komisi, resp. v Evropské radě. První střety o tato témata se proto odehrávají mimo Evropský parlament, resp. na domácích parlamentních fórech, zatímco Evropský parlament zastihnou v pozdější fázi v odborně sice náročné, mediálně ale už méně přitažlivé podobě. Musí proto soustavně čelit problému, jak svými strukturovanými debatami (vysoký počet europoslanců, politických klubů, výborů atd.) zaujmout pozornost širší veřejnosti, jak s ní srozumitelně komunikovat a působit na formování evropského veřejného mínění, jak poskytovat unijním občanům příležitost projevovat své názory na činnost Evropské unie a vést dialog s občanskou společností, zkrátka jak důsledně naplnit své demokratické poslání při formování evropského veřejného prostoru. Propojení mezi politickými kluby v Evropském parlamentu a politickými stranami v jednotlivých členských státech je při faktické neexistenci politických stran na evropské úrovni, jak je má na zřeteli čl. 10 odst. 4 SEU, nedostatečné. Naproti tomu, standardní politické strany na národní úrovni jsou - díky svým etablovaným organizačním strukturám a přístupu k medializaci své činnosti - schopny ovlivňovat veřejné mínění daleko více. Výsledkem tohoto stavu je znatelně menší zájem veřejnosti o dění v Evropském parlamentu, klesající účast občanů v evropských volbách a jeho diskutabilní faktická legitimita.

V. b) Napadená ustanovení a jejich souvislost s unijním právem V. b)

1. 42. Ustanovení § 47 zákona o evropských volbách, kterým byla uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu v České republice zavedena, zní takto:

   㤠47

   Odkaz 㤠47

   Postup do skrutinia

   (1) Na základě výsledků hlasování převzatých z volebních okrsků u pověřených obecních úřadů podle § 45 zjistí Český statistický úřad celkový počet platných hlasů, které byly odevzdány pro všechny politické strany, politická hnutí a koalice.

   (2) Do skrutinia postupuje každá politická strana, politické hnutí a koalice, která získala alespoň 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů.“

   Na ně pak navazuje následující ustanovení § 48 odst. 1, kde se uvádí: „Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politických hnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se postupně dělí čísly 1, 2, 3 a dále vždy číslem o 1 vyšším.“ atd.

1. 43. Ústavní soud se musel dále zabývat otázkou, jak je uzavírací klauzule zakotvena v unijním právu a nakolik z toho plyne závazné zadání pro zákonodárce.
2. 44. Současná právní úprava voleb do Evropského parlamentu se vyvinula z postupů upravujících obsazení míst v Evropském parlamentním shromáždění. Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství zakotvovala designaci zástupců z řad členů národních zákonodárných sborů a přenechávala podstatnou část mechanismu na národních legislativách. Od konce 70. let sílily snahy Evropských společenství volební procesy v jednotlivých členských státech co nejvíce sblížit stanovením společných zásad. Výsledkem bylo přijetí Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách v roce 1976, později doplněného směrnicí Rady 93/109/ES, která stanovila podrobnější opatření pro výkon práva občanů Evropské unie volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, a rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom. Ačkoliv z hlediska formy jejich přijetí se jedná o předpisy sekundárního práva, zásady, které stanoví, bývají v obdobných případech vnitrostátních, tj. pro volby do národních parlamentů, upravovány zpravidla na úrovni norem ústavních (časové rozmezí pro konání voleb, principy volebního systému, uzavírací klauzule, možnost preferenčního hlasování, utváření volebních obvodů, neslučitelnost výkonu mandátu s jinými veřejnými funkcemi atd.). Neupravují ale takové otázky, jako je velikost volebních obvodů, možnost preferenčního hlasování nebo metoda přidělování mandátů na základě počtu získaných hlasů. Proto má Akt Rady spíše povahu závazného harmonizačního unijně-ústavního (v materiálním smyslu) předpisu, jakým je i navazující jednotný statut poslanců Evropského parlamentu (rozhodnutí Evropského parlamentu 2005/684/ES, Euratom). Takovou povahu mají ostatně mít i ustanovení o jednotném postupu nebo společných zásadách pro evropské volby, předpokládaná v čl. 223 odst. 1 SFEU, patrně ve formě obecně závazného nařízení Rady EU, vydaného na návrh Evropského parlamentu, podmínkou jejichž vstupu v platnost je jednomyslnost v Radě, souhlas Evropského parlamentu daný většinou hlasů všech jeho členů a schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. To jsou předpoklady i pro změny primárního práva Evropské unie, prováděné cestou tzv. evolutivních klauzulí (viz čl. 48 odst. 6 SEU nebo čl. 311 SFEU).
3. 45. V případě Aktu se tedy nejedná o unijní soft law doporučující povahy bez přímé závaznosti a vynutitelnosti pro členské státy ani o pouhý mezinárodněprávní závazek, jehož výklad a provádění by unikaly výlučné kontrolní pravomoci Evropské komise a Soudního dvora. Porušením tohoto závazku se členský stát vystavuje postihu na základě čl. 258-260 SFEU, pokud by jeho nedodržení znamenalo i závažné porušení hodnot demokracie, právního státu, lidských práv atd., na nichž je Evropská unie založena (čl. 2 SEU), mohlo by dojít - a to i z podnětu Evropského parlamentu samotného - k použití mechanismu nápravy podle čl. 7 SEU, vedoucího až k případným sankčním opatřením (pozastavení některých členských práv). Pro závazky vyplývající z Aktu platí také obecná rezignace členských států na jiné způsoby řešení sporů o výklad nebo provádění unijního práva, než jaké stanoví samy Smlouvy (čl. 344 SFEU), jakož i dynamicky se vyvíjející judikatorní koncepce odpovědnosti členských států za škodu způsobenou porušením unijního práva vycházející z čl. 340 SFEU. Neuplatní se ani reziduální použití obecných pravidel mezinárodního práva veřejného. Při vnitrostátní implementaci Aktu podléhají členské státy principu loajální spolupráce, jímž jsou - obecně podle čl. 4 odst. 3 SEU, speciálně podle čl. 291 odst. 1 SFEU - vedeny k takovému naplnění prostoru pro legislativní uvážení poskytovaného Aktem, které zajistí plný účinek unijních pravidel pro konání evropských voleb.
4. 46. Podle čl. 1 Aktu „1. V každém členském státě jsou členové Evropského parlamentu voleni podle zásad poměrného zastoupení na základě kandidátních listin nebo jednotlivých převoditelných hlasů. 2. Členské státy mohou umožnit hlasování na základě kandidátní listiny s přednostními hlasy postupem, který stanoví. 3. Volby probíhají všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné.“ Podle čl. 3 pak platí, že „Členské státy mohou stanovit minimální práh pro přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů.“ Rozhodnutí 2002/772/ES, Euratom pak ponechává členským státům volnost při případném uplatnění preferenčních hlasů a stanovení volebních obvodů, v nichž ale musí být voličům k dispozici vždy tolik mandátů, aby byla zachována zásada poměrnosti jejich rozdělení.
5. 47. Jelikož přijímání vnitrostátních implementačních předpisů k Aktu, včetně vyplnění jím poskytnutého prostoru pro legislativní uvážení národního zákonodárce, je „uplatňováním“ unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále též jen „LZPEU“), mohou se na přezkumu ústavnosti těchto předpisů v členských státech spolu s referenčními kritérii ústavního pořádku v zásadě podílet - podle své povahy - také ustanovení LZPEU, ať už „prostupováním“ do ústavního pořádku nebo přímou aplikací v případě vyšší úrovně jimi poskytované ochrany (čl. 53 LZPEU). To se týká práva unijních občanů volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu (čl. 39 LZPEU). Naproti tomu zásad, formulovaných ovšem někdy jako „právo“ jednotlivce, které jsou primárně určeny legislativním a exekutivním orgánům Evropské unie a členských států, se lze dovolávat před unijními, resp. vnitrostátními soudy pouze pro účely výkladu a kontroly legality aktů přijatých těmito orgány (čl. 52 odst. 5 LZPEU). To platí o požadavku, podle něhož mají politické strany na úrovni Evropské unie přispívat k vyjadřování vůle unijních občanů (čl. 12 odst. 2 LZPEU, čl. 10 odst. 4 SEU), stejně jako o právu každého občana podílet se na demokratickém životě Evropské unie (čl. 10 odst. 3 SEU). Ustanovení o rovnosti před zákonem (čl. 20 LZPEU) podporuje rovné zacházení v přístupu k právům, která stanoví právo Evropské unie, resp. k jejich provedení pak členské státy, a patří k obecným právním zásadám: „Na jejich základě však nelze podávat přímé žaloby požadující činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států, což odpovídá jak judikatuře Soudního dvora ..., tak přístupu ústavních systémů členských států k ,zásadám‘ ...“ [viz vysvětlení k Listině základních práv Evropské unie (2007/C 303/02), k čl. 52 odst. 5]. Omezení výkonu základních práv zaručených LZPEU je přípustné za podmínek podrobněji vymezených, než je tomu v čl. 4 Listiny: musí být stanoveno zákonem, respektovat podstatu těchto práv a „[P]ři dodržení zásady proporcionality smí být taková omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“ (čl. 52 odst. 1 LZPEU).
6. 48. Právo Evropské unie po členských státech uzavírací klauzuli nevyžaduje, pokud ale k jejímu zavedení členský stát na celostátní úrovni, popř. v rámci volebních obvodů (jsou-li vytvořeny), přikročí, nesmí přesahovat 5 % odevzdaných hlasů. Intenzivnější zásah do volebního práva by v kontextu dalších parametrů volebního systému už nemusel být v souladu se zásadou poměrného zastoupení, svobodné soutěže politických stran a rovného přístupu občanů k voleným funkcím. Vnitrostátní úprava uzavírací klauzule pro evropské volby tak není plně autonomním zákonodárným opatřením členského státu, neboť jejím prvotním právním základem a zároveň limitem je právo Evropské unie, které stanoví nejen normativní rámec pro konkrétní pravidla evropských voleb na vnitrostátní úrovni, ale také autorizuje členské státy k jejich přijetí (čl. 8 Aktu). Ústavní soud je toho názoru, že smysl a účel unijní úpravy spočívá ve zmocnění národního zákonodárce k nastavení takových podmínek pro volby do Evropského parlamentu, které budou se zřetelem k místním poměrům reflektovat požadavek poměrného zastoupení, formulovaný unijní úpravou nezávisle na podmínkách stanovených pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů. Ústavní soud vnímá toto omezení autonomie národního zákonodárce jako nutný krok na cestě k jednotnému postupu nebo přijetí společných zásad pro evropské volby předpokládanému v čl. 223 SFEU, který má vést k posílení demokratické legitimity normotvorného procesu v Evropské unii.
7. 49. Ústavní soud se zabýval rovněž otázkou, zda by zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách při jejím zachování pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nedošlo k porušení zásady rovnocennosti coby principu průřezově aplikovatelného na celý institucionální rámec, zajišťující vnitrostátní uplatňování unijního práva (blíže k tomu viz např. Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, zejména str. 229 a násl.). Podle tohoto principu právo členského státu nesmí stanovit pro uplatňování norem unijního práva diskriminační lhůty, procesy či podmínky ve srovnání se lhůtami, procesy a podmínkami pro realizaci norem vnitrostátních. K tomu Ústavní soud konstatuje, že uzavírací klauzule je institut, který sehrává u jednotlivých voleb různý význam. Vždy však tento zásah do rovnosti volebního práva musí být dostatečně obhájen konkrétním veřejným zájmem či hodnotou, jež jsou způsobilé vzniklou disproporci přesvědčivě odůvodnit. Ústavní soud ale postrádá plnou srovnatelnost obou situací, neboť - na rozdíl od voleb do Evropského parlamentu - unijní právo vůbec nezaručuje občanům jiných členských států, kteří jsou v České republice rezidenty, přístup k volbám do Parlamentu České republiky, přestože ten se na uplatňování (legislativní implementaci) unijního práva podílí ve významné míře. Případné zrušení uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách by proto z povahy věci z tohoto hlediska neznamenalo porušení zásady rovného zacházení.
8. 50. Z komparativního pohledu lze konstatovat, že z dnešních 28 států Evropské unie existuje uzavírací klauzule ve 14 zemích (Česká republika, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko a Švédsko). V některých z nich je tato klauzule nastavena pod úrovní 5 %: v Itálii, Rakousku a Švédsku na úrovni 4 %, v Řecku 3 %, na Kypru 1,8 % (http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20140331RES41123/20140331RES41123.pdf). Spolkový ústavní soud v Německu, na které připadá nejvyšší počet mandátů (96), uzavírací klauzuli, původně 5 %, později 3 %, zcela zrušil (BVerfG 2 BvC 4/10 a další; BvE 2/13 a další). Lze přitom souhlasit s navrhovatelem, že u menších členských států, kde se zákonná uzavírací klauzule svou výší víceméně blíží tzv. přirozenému prahu, se její praktický význam redukuje na psychologický účinek pro voliče. Na druhé straně, v jiných státech došlo zavedením více menších volebních obvodů ke zvýšení přirozeného prahu, což lze pokládat za důkaz, že i přes nízkou úroveň uzavírací klauzule považují tyto státy vnitrostátní integrační stimuly i nadále za podstatné. Více volebních obvodů má Belgie (3), Francie (8), Irsko (4), Itálie (5), Polsko (13) a Velká Británie (12) (blíže např. Cibulka, L. a kolektiv. Optimálny model volebného systému do Európskeho parlamentu. Bratislava: Univerzita Komenského, 2010; Šaradín, P. a kolektiv. Volby do Evropského parlamentu v České republice. Periplum, 2004). Na členské státy, v nichž je uzavírací klauzule uplatňována, a které tedy přikládají význam integrační funkci umělého zásahu do rovnosti volebního práva, připadá 380 (z celkového počtu 751) mandátů v Evropském parlamentu. Snižování tohoto podílu by mělo zřetelné dezintegrační dopady na utváření vůle tohoto zastupitelského tělesa.
9. 51. Ústavní přezkum napadené uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách je proto třeba soustředit na otázku, zda zákonodárce využil prostor, který mu Akt k jejímu zavedení poskytl, ústavně konformním způsobem, šetrným k zásadě poměrného zastoupení a s ohledem na tím dotčená základní práva zaručená Listinou popř. LZPEU.

V. c) Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný přístup k voleným funkcím V. c)

1. 52. Klíčová námitka, která je proti napadeným zákonným ustanovením navrhovatelem vznášena, se týká přípustného omezení rovnosti volebního práva zaručené v čl. 21 odst. 3 Listiny, svobodné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a rovného přístupu k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
2. 53. K tomu Ústavní soud předně uvádí, že ústavní pořádek České republiky výslovně nestanoví podobu volebního systému pro volby do Evropského parlamentu. Oproti volbám do Poslanecké sněmovny a Senátu, kde Ústava vymezuje (čl. 18) spolu se základními zásadami volebního práva i podle jakého volebního systému se má volit, v otázce voleb do Evropského parlamentu ústavodárce respektuje, že určení jejich parametrů je primárně věcí unijního práva, v rovině implementační pak „běžného“ zákonodárce. Toto konstatování ale neznamená, že by žádné z ústavních pravidel pro volby do vnitrostátních zastupitelských sborů nemohlo být - vedle základních práv v Listině - použitelné jako referenční kritérium pro ústavní přezkum zákona o evropských volbách, implementujícího pravidla Aktu.
3. 54. To platí jak o pravidlech pro volby do Parlamentu České republiky, tak pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků podle čl. 102 odst. 1 Ústavy. V případě voleb do Poslanecké sněmovny spojení se systémem („podle zásad“) poměrného zastoupení, který v čisté podobě znamená rozdělení mandátů mezi politické strany podle poměru získaných hlasů, vede k modifikaci zásady rovnosti (ve smyslu stejné váhy jednotlivých hlasů ve výsledku hlasování) v důsledku korektury plné proporcionality, jejíž nedostatečná integrační funkce by jinak znamenala politickou roztříštěnost komory a obtížné vytváření málo stabilních vlád. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika“ [bod 60 nálezu ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 (N 56/60 SbNU 693)]. Jak Ústavní soud dále připomenul, „zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.“ (bod 61 tamtéž).
4. 55. Taková korektura volební diferenciace, zejména pomocí zákonné uzavírací klauzule, však nesmí vyprázdnit podstatu a smysl rovnosti volebního práva ani omezit demokratickou podstatu voleb [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.); Syllová, J. In Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 158]. Zákonná úprava volebního práva musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny), která ústí v požadavek rovného přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na volební úspěch odpovídající odevzdaným hlasům. Zákonodárce má ale při plnění tohoto úkolu určitý manévrovací prostor k oslabení principu formální volební rovnosti ve prospěch legitimních důvodů, jako je vytváření akceschopného a funkčního zastupitelského orgánu a mechanismů integrace tvorby politické vůle, které akceptuje i Nejvyšší správní soud či německý Spolkový ústavní soud (Šimíček, V. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 505). Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu v jeho vazbě na právo na rovný přístup k voleným funkcím.
5. 56. Ústavní soud je přesvědčen, že „demokratický a lidskoprávní mantinel“ omezuje zákonodárce obdobně i při nastavení parametrů volebního práva pro volby do Evropského parlamentu, jelikož i tady se jedná o výkon subjektivního ústavního práva, byť rozsah jeho omezení nemusí být v obou srovnávaných případech - se zřetelem k odlišnostem zastupitelských sborů na úrovni vnitrostátní a nadstátní - nutně stejný. Právo Evropské unie princip rovnosti pro volby do Evropského parlamentu neupravuje, neboť zastoupení občanů - viděno napříč celou Evropskou unií - je zajištěno poměrným sestupným způsobem, stanovícím pro jednotlivé členské státy na základě rozhodnutí Evropské rady podle čl. 14 odst. 2 SEU počty mandátů v nepoměru k počtu jejich obyvatel. Tato tzv. degresivní proporcionalita zastoupení se nutně nemusí, ale přesto může nepřímo projevit ve vnitrostátní úpravě evropských voleb tím, že v nejlidnatějších členských státech, jako je Německo, kde je nominální počet hlasů připadajících na jednoho voliče v celoevropském srovnání nejnižší, je pochopitelná snaha dále nedeformovat i jejich váhu zaváděním, popř. udržováním umělých omezení typu uzavírací klauzule. Tento problém se ale netýká České republiky jako státu střední velikosti, hlas jehož voličů ve volbách do Evropského parlamentu oproti lidnatějším státům zásadně deformován není.
6. 57. Listina základních práv Evropské unie zajišťuje každému unijnímu občanovi právo volit členy Evropského parlamentu „v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním“ za stejných podmínek jako státní příslušníci členského státu, v němž má bydliště (čl. 39 LZPEU), nezaručuje mu ale rovný podíl na volebním výsledku podle volebního zákonodárství, přijatého k provedení Aktu v jednotlivých členských státech. Nediskriminační přístup k evropským volbám tedy jen zreálňuje základní právo unijních občanů volně pobývat na území jiného členského státu než je stát jeho původu (čl. 45 odst. 1 LZPEU). Referenčním kritériem ústavního přezkumu vnitrostátních zákonů o evropských volbách z hlediska rovnosti podílu na volebním výsledku jsou jen měřítka ústavního pořádku a požadavek poměrnosti volebního systému stanovený Aktem.
7. 58. Z hlediska ústavního pořádku i evropské ústavnosti se ostatně jedná o dvojjediný proces výkonu veřejné moci, jejímž zdrojem je v obou případech lid a prostředníky orgány moci zákonodárné (čl. 2 odst. 1 Ústavy) - Parlament České republiky, resp. Evropský parlament, zmocněný na základě přenesení některých pravomocí mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy. Z hlediska ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy platí v obou případech rovnocenná referenční kritéria, přestože jimi tolerovaná míra přípustného omezení ústavních práv může být, s ohledem na specifické poměry toho kterého zastupitelského orgánu, jak je uvedeno shora, pro každý případ odlišná. Z bodu 68 shora citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10 se podává, že zvýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit demokratickou substanci voleb. K přirozenému prahu ve volbách do Poslanecké sněmovny, kde je poměrný volební systém Ústavou předepsán, se Ústavní soud vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 25/96 a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V obou uvedl, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. Lze proto souhlasit s disentujícími soudci navrhovatele, že není zřejmé, jaký by měl být důvod pro nastavení přísnějšího měřítka pro volby do Evropského parlamentu, navíc za situace, kdy Ústava, shodně jako u krajských nebo obecních voleb, poměrný systém nepředepisuje, a naopak evropské právo uzavírací klauzuli výslovně připouští.
8. 59. V případě zásady rovnosti je třeba uvést, že bezprostředně navazuje na zásadu všeobecnosti, neboť jestliže všeobecnost volebního práva vymezuje, kdo se voleb účastní, rovnost rozhoduje o míře a významu této účasti. Konkrétně tento princip znamená, že 1. každý volič má stejný počet hlasů (one man - one vote; equal voting rights) a 2. hlas voliče má mít stejnou váhu (one man - one value; equal voting power), nezávisle např. na jeho vzdělání, majetku, národnosti, stavu, pohlaví apod. Podobně Ústavní soud v minulosti uvedl (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96): „Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje, aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru, tj. přesnou početní ,identifikaci‘ podpory voličů jednotlivým kandidátním listinám. Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů z hlediska demokratického principu, tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch, a tím nároku na proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet mandátů.“
9. 60. Ústavní soud připomíná, že citované požadavky na rovnost volebního práva v jeho strukturované podobě plynou rovněž z Kodexu správné praxe ve volebních záležitostech [Code of Good Practice in Electoral Matters, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), CDL-AD (2002)23, dále jen „Kodex“]. V jeho bodu 2 je zakotveno jak zmiňované equal voting rights, tak také equal voting power. U druhého požadavku je vyžadováno rovnoměrné rozdělení mandátů mezi volební obvody, přičemž kritériem tohoto rozdělení může být počet obyvatel, občanů, registrovaných voličů anebo odevzdaných hlasů. Určitá míra nerovnosti je akceptována, a to např. z důvodů historických, geografických nebo administrativních. Přípustná odchylka od průměru by však neměla překročit 10 % a nesmí být vyšší než 15 % (s výjimkou zvláštních okolností - např. ochrana menšiny koncentrované na určitém území anebo řídce osídlený administrativní celek). Citovaný Kodex zakotvuje ještě další aspekt rovnosti, a to rovnost příležitostí (equality of opportunity). Tou je myšlena garance kandidujících stran a kandidátů ve smyslu neutrality státní moci, a to zejména ve volební kampani, v přístupu k médiím a veřejného financování stran a kampaně.
10. 61. Ponecháme-li stranou shora zmíněnou unijní deformaci volebního práva unijních občanů, není sporu o tom, že první z obou zmíněných aspektů rovnosti - nominálně stejný hlas - nebyl napadenými ustanoveními zpochybněn, neboť i pro volby do Evropského parlamentu platí, že každý volič disponuje toliko jedním hlasem (viz § 37 odst. 1 zákona o evropských volbách). U druhého požadavku - stejné reálné váhy všech odevzdaných hlasů je však situace složitější.
11. 62. K tomu nicméně považuje Ústavní soud za důležité uvést, že striktní trvání na zachování vždy zcela stejné váhy všech odevzdávaných hlasů není možné. Pokud by volební zákonodárce chtěl mít tuto ambici, pak by bylo např. prakticky nemožné volit podle zásad většinového systému, neboť tento je pojmově (a ve svojí nejčistší podobě) založen na myšlence „vítěz bere vše“, tzn. hlasy odevzdané pro ostatní kandidáty nutně propadají, a nemají tak stejnou reálnou váhu jako hlasy odevzdané pro vítěze. Také proto např. německá odborná literatura a judikatura rozlišuje mezi rovností početní hodnoty každého hlasu (Zählwert), na které je nutno trvat v každém volebním systému, a mezi rovnou šancí každého hlasu na úspěch (Erfolgswert), která je typická jen pro systém poměrného zastoupení (Schreiber, W. Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag, 2002, s. 106).
12. 63. Ústavní soud považuje za nesporná tvrzení navrhovatele, který poukazuje na nerovnosti vzniklé při přidělování mandátů. Z oficiálního webu Českého statistického úřadu (http://www.volby.cz/pls/ep2014/ep141?xjazyk=CZ) plyne následující seznam stran a hnutí, které postoupily do skrutinia:

    V. c) Rovnost volebního práva, svobodná soutěž politických stran a rovný přístup k voleným funkcím

    Strana		Platné hlasy
    číslo	název	abs.	v %
    16	ANO 2011	244 501	16,13
    7	TOP 09 a Starostové	241 747	15,95
    14	Česká strana sociálně demokratická	214 800	14,17
    10	Komunistická strana Čech a Moravy	166 478	10,98
    5	Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová	150 792	9,95
    20	Občanská demokratická strana	116 389	7,67
    24	Strana svobodných občanů	79 540	5,24

1. 64. Z hlediska pořadí podílů hlasů, na jejichž základě byly mandáty přiděleny jednotlivým stranám a hnutím podle metody použité v § 48 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb., by při neexistenci uzavírací klauzule počet hlasů, které podle Sdělení Státní volební komise č. 92/2014 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Evropského parlamentu konaných na území České republiky ve dnech 23. a 24. května 2014, obdržela Česká pirátská strana (72 514), postačoval k zisku v pořadí 15. mandátu a Strana zelených (57 240) by dosáhla na 19. mandát. Tyto strany tak ve volbách obdržely o 914 (Česká pirátská strana), resp. o 1 748 (Strana zelených) hlasů více, než byl počet hlasů úspěšných stran přepočtených na tyto mandáty (ČSSD - 71 600; KDU-ČSL - 55 492). Z tohoto pohledu došlo v důsledku působení uzavírací klauzule k určité disproporci ve váze získaných hlasů, která v jednom případě přesáhla odchylku 15 % indikovanou jako ještě přijatelnou Kodexem.
2. 65. Rovnost volebního práva, princip svobodné soutěže politických stran a právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek mají své imanentní hranice tam, kde by jejich neomezené uplatnění mařilo účinnou účast občanů na demokratickém životě společnosti (státu, Evropské unie) a výrazně omezovalo možnost, nebo dokonce znemožňovalo spojovat rozdílné partikulární zájmy v praktickou politikou proveditelná řešení problémů, které jsou nositelům těchto zájmů společné. Námitka navrhovatele proti důvodnosti uzavírací klauzule v zákoně o evropských volbách se proto koncentruje do otázky, zda takové omezení bez náhrady likviduje skutečné příležitosti občanů podílet se prostřednictvím Evropského parlamentu na společném výkonu veřejné moci svěřeném na supranacionální úroveň, zda má neutrální efekt, nebo dokonce reálné využití těchto příležitostí posiluje.