III.

Předchozí stránka

1. 22. Energetický regulační úřad zaslal Ústavnímu soudu vyjádření včetně doprovodných grafů a tabulek, z nichž dovodil, že i po započtení vlivu odvodu na výnosnost investice jsou dosahované IRR (vnitřní výnosové procento) nad úrovní WACC (vážené průměrné náklady na kapitál) a doby návratnosti pod úrovní stanovené hranice 15 let, a to bez ohledu na způsob financování u jednotlivých projektů. Pokud jde o vývoj výkupních cen pro všechny vyhlášené kategorie FVE v letech 2006–2012, ten vykazuje stoupající trend křivek odpovídající ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona č. 180/2005 Sb., tj. zohlednění indexu cen průmyslových výrobců. Vývoj měrných investičních nákladů ve smyslu přílohy č. 3 vyhlášky č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění pozdějších předpisů, vykazuje naopak sestupnou tendenci. Výkupní cena je pak dle vyjádření Energetického regulačního úřadu vypočtena tak, že zaručuje nezápornou čistou současnou hodnotu projektu (NPV > 0) a IRR (Internal Rate of Return – vnitřní výnosové procento) rovno a vyšší než předpokládaný modelový WACC (Weighted Average Costs of Capital – vážené průměrné náklady na kapitál), a to tak, aby doba patnáctileté návratnosti byla dodržena. Pro úplnost Energetický regulační úřad uvádí, že většina projektů v oblasti OZE (včetně FVE) dosahuje významně kratší doby návratnosti, pouze malé vodní elektrárny se přibližují hranici 15 let. Energetický regulační úřad v této souvislosti zdůrazňuje, že zavedení srážkové daně nemá dopad na ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., které upravuje principy, které je třeba dodržovat při stanovení výše výkupních cen. Výkupní ceny pro roky 2009 a 2010 byly podle těchto principů stanoveny v době, kdy o zavedení odvodu nebylo ještě ani uvažováno – tedy na podzim let 2008 a 2009. Rozhodnutí o zavedení odvodů bylo přijato až na podzim 2010 a týká se pouze FVE uvedených do provozu v období 1. ledna 2009 až 31. prosince 2010. Stanovení výkupních cen pro roky 2011 a následující tímto odvodem také nebylo nijak ovlivněno. Zároveň platí, že Energetický regulační úřad nemá zákonný prostor zohledňovat opatření fiskální povahy do výkupních cen zpětně, a navíc by neexistovala zákonná možnost, jak výkupní ceny upravit znovu v okamžiku, kdy skončí účinnost ustanovení o odvodu za elektřinu ze slunečního záření (a i kdyby to bylo možné, pak úprava výkupních cen proti fiskálním opatřením by pak zcela eliminovala tato opatření). Energetický regulační úřad uvádí, že výnosy jako takové nebyly zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření dotčeny, neboť oprávněné subjekty stále získávají stejný hrubý výnos, na který mají nárok v souladu s předmětnými ustanoveními zákona č. 180/2005 Sb. (fiskální opatření z logiky věci zasahují do dispozice s tímto hrubým výnosem). Z výše uvedených hledisek Energetický regulační úřad nebyl nijak nucen přijímat specifická opatření v důsledku účinnosti ustanovení o zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření. Energetický regulační úřad uzavírá, že na základě výše uvedené právní úpravy nemohl reagovat na situaci, kdy došlo k výraznému meziročnímu poklesu měrných investičních nákladů na zřizování těchto zdrojů v důsledku snížení cen fotovoltaických panelů o více než 40 % v roce 2009 odpovídajícím snížením výkupní ceny elektřiny z těchto zdrojů, neboť na základě zákona č. 180/2005 Sb. byl oprávněn meziročně snížit výkupní cenu elektřiny pro nové zdroje pouze o 5 %. Díky tomu došlo k velmi významnému zvýhodnění nově budovaných fotovoltaických elektráren oproti ostatním druhům obnovitelných zdrojů, u kterých byla podpora stanovena optimálně.
2. 23. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a oslovených orgánů státní správy navrhovatelům a vedlejšímu účastníkovi a umožnil jim se k nim vyjádřit.
3. 24. Navrhovatelé v replice prohlásili, že pokud náhlé legislativní změny z konce roku 2010 zasahující do ústavně zaručených práv investorů do fotovoltaických elektráren stát ospravedlňuje veřejným zájmem, je evidentní, že po dlouhou dobu ochranu tohoto údajného veřejného zájmu zanedbával a k úpravě „zastaralé legislativy“ nepřikročil v době, kdy ještě nebylo nutné zasahovat do práv vlastníků již zprovozněných FVE. Navrhovatelé jsou přesvědčení, že nastalý stav nemůže být přičítán k tíži provozovatelům FVE, neboť se jedná výlučně o důsledek konání, resp. opomenutí státu. Navrhovatelé nezpochybňují oprávnění státu činit opatření na ochranu veřejného zájmu; taková opatření však musí být přiměřená a nesmí vybočovat z ústavněprávních mezí. V důsledku zavedení odvodu však dle navrhovatelů jeho poplatníci hradí ze svého náklady státní energetické politiky (resp. státních opatření proti růstu ceny elektřiny pro konečné spotřebitele). Ústavní soud přitom opakovaně konstatoval, že není přijatelné, aby určitá selektivně stanovená skupina soukromých subjektů nesla dopady realizace státem zvolené sociální politiky. Navrhovatelé souhlasí s tvrzením předsedy vlády, který ve svém vyjádření uvedl, že investorům do OZE nebyla nikdy garantována výše zisku. Investorům však byla výslovně garantována výše podpory za jednotku vyrobené elektřiny, přičemž tato garance a očekávání investorů byly zavedením odvodu porušeny. Tyto garance, které stát vůči investorovi zavazují skrze ústavní princip ochrany legitimního očekávání, jsou od roku 2005 až dodnes obsaženy v zákoně. Za takové situace nelze očekávání investorů, že stát bude uvedené garance dodržovat, označit za nepřiměřená či nelegitimní. Pokud Ministerstvo financí a předseda vlády legitimní očekávání investorů do FVE v zachování výše podpor zpochybňují, nedokládají to žádnými důkazy ani argumentace Ministerstva financí o předvídatelnosti změn podmínek pro stávající instalace a širokém povědomí o jejich nutnosti nepůsobí přesvědčivě. Navrhovatelé v replice dále poukazují na skutečnost, že i v minulosti docházelo k systematickému nárůstu cen elektřiny, aniž by to vyvolalo jakoukoliv reakci státu. Je tak zřejmé, že pokud stát v minulosti neshledal naléhavý veřejný zájem a zásadnímu nárůstu cen elektrické energie nezabránil, nebyla hrozba nárůstu těchto cen ani skutečným důvodem zavedení odvodu a dotace na sklonku roku 2010. I kdyby existoval legitimní veřejný zájem státu na omezení růstu cen elektrické energie, zásadní nepoměr mezi relativně nepatrným důsledkem tohoto opatření (snížení ceny elektrické energie o cca 5 %) na celkovou cenu elektřiny oproti zásadnímu zásahu do majetkových práv investorů (odvod ve výši 26–28 %) do FVE dokládá, že veřejný zájem v tomto případě intenzitu legitimního očekávání investorů přesáhnout nemohl, tím spíše, že meziroční cenové nárůsty převyšující 10 % nejsou výjimečné ani u dalších energetických komodit se zásadním finančním vlivem na jejich odběratele. V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že podpora vyplácená výrobcům elektřiny z OZE nemusela být v přímém vztahu k ceně elektřiny pro její konečné spotřebitele, jak je ve vyjádřeních předsedy vlády a obou ministerstev na více místech opakováno. Bylo rozhodnutím zákonodárce, že břímě financování podpory rozvoje OZE uvalil pouze na konečné spotřebitele elektřiny, když přitom nebyl nijak omezen v tom, aby OZE financoval ze zcela jiných zdrojů. Navrhovatelé ve své replice zpochybňují statistiky, o které je opřen závěr Ministerstva financí (např. bod 299) o radikálním zkrácení doby návratnosti investice na 8–9 let. V modelové situaci FVE o instalovaném výkonu 1 MW a investičních nákladech i ostatních ekonomických parametrech určených podle vyhlášek ERU návratnost investice do FVE ani před zavedením odvodu neklesla pod 13 let. Byla tedy pouze o 2 roky kratší než návratnost garantovaná. Této skutečnosti odpovídá i obvyklá doba splatnosti bankovních úvěrů čerpaných na výstavbu FVE, která se pohybovala v rozmezí 13—15 let. Dvouletá odchylka od zákonem sledované maximální patnáctileté doby návratnosti tak v žádném případě nemůže ospravedlnit dodatečnou zátěž, kterou odvod pro investory do FVE představuje. Na rozdíl od Ministerstva financí jsou navrhovatelé také přesvědčeni, že zavedení odvodu je opatřením přinejmenším nepravě retroaktivním. Jedná se zde o nepravou retroaktivitu v její nepřípustné podobě, tedy v rozporu s čl. 1 a 9 Ústavy. Navrhovatelé dodávají, že nepravá retroaktivita je podle citovaného nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (119/2011 Sb.) v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny je zachována hranice únosnosti. Jak bylo popsáno výše, tyto požadavky v případě zavedení odvodu splněny nebyly. Použití retroaktivního opatření zejména nebylo ve vztahu k státem sledovanému cíli potřebné, respektive k naplnění sledovaného cíle mohlo být použito jiných opatření, která by v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod více šetřila podstatu a smysl postižených základních práv. Navrhovatelé podotýkají, že z materiálního pohledu odvod vykazuje také určité znaky retroaktivity pravé. Zavedením odvodu totiž byla porušena garance minimální výše podpory pro FVE. Obsahem této garance byla stabilní výše podpory po dobu 15 let od uvedení zařízení do provozu. Jestliže pro část tohoto garantovaného období má dojít ke změně výše podpory v závislosti na datu uvedení FVE do provozu, jde o změnu skutečnosti v minulosti již nastalé, a tedy o pravou retroaktivitu zákona, neboť ekonomicky jde o situaci ekvivalentní zkrácení garance. Podle navrhovatelů nelze na odvod z hlediska ústavněprávního pohlížet jako na daňové opatření ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, nýbrž jako na snížení stanovené výše podpor. S ohledem na shora uvedené tedy nelze při přezkumu ústavnosti odvodu aplikovat závěry a judikaturu Ústavního soudu týkající se omezeného přezkumu daňových opatření a zdůrazňující, že zákonodárce má v oblasti daní široký prostor pro vlastní úvahu. Není namístě ani aplikovat méně přísný test proporcionality užívaný Ústavním soudem v oblasti daní, resp. jiných povinných plateb ve prospěch státu. Ústavní konformitu odvodu je nutno poměřovat obecným třístupňovým testem proporcionality, který Ústavní soud definoval například ve svém nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.). Navrhovatelé dodávají, že s ohledem na povahu hodnot dotčených odvodem, mezi něž patří právo vlastnické a základní náležitosti demokratického právního státu, není namístě aplikovat na posuzovaný případ ani méně přísný „test rozumnosti“ užívaný Ústavním soudem v rámci přezkumu porušení hospodářských a sociálních práv. Pokud Ministerstvo průmyslu a obchodu na stranách 8 a 9 svého vyjádření uvádí, že nedošlo k porušení principu rovnosti mezi jednotlivými provozovateli FVE, neboť racionálním základem rozlišování jsou snížené investiční náklady FVE v letech 2009 a 2010, pomíjí dle navrhovatelů skutečnost, že mezi konkrétními projekty jednotlivých provozovatelů FVE existují zásadní rozdíly zejména v investičních nákladech, individuálních smluvních podmínkách, metodě financování, zvolených technologiích apod., přesto je však vybraná skupina z těchto investorů nyní zavedením odvodu diskriminována. Samotné kritérium doby uvedení FVE do provozu tak jako důvod diskriminačního přístupu zákonodárce neobstojí. To platí i pro zvýhodnění výrobců elektřiny z jiných druhů OZE, kterým je vyplácena celá podpora podle zákona. Její výše nebyla nijak přehodnocována, a to přesto, že i tato podpora se podstatně promítá do konečné ceny elektřiny. Ve vyjádření k stanovisku Energetického regulačního úřadu navrhovatelé zejména uvádějí, že ačkoliv se Energetický regulační úřad zmiňuje i o způsobu výpočtu diskontované návratnosti, ve výpočtech návratnosti investic do FVE ve svém vyjádření zcela účelově uvádí pouze dobu návratnosti prosté, která je logicky významně kratší než doba návratnosti diskontované, navíc je v tabulce na straně 4 vyjádření nesprávně kalkulováno s již zrušeným pětiletým osvobozením od daně z příjmů, čímž rovněž zkracuje délku vypočtené doby návratnosti. Navrhovatelé proto zdůrazňují, že kritérium zachování garance patnáctileté návratnosti investic je nutno jednoznačně posuzovat za použití diskontované návratnosti, a kalkulace předložené Energetickým regulačním úřadem tak postrádají relevanci. Navrhovatelé v této souvislosti odkazují na přílohu č. 4 svého vyjádření ze dne 12. 12. 2011, která obsahuje vzorový výpočet diskontované doby návratnosti investic do FVE, a to zcela v souladu s výše uvedenou metodikou Energetického regulačního úřadu. Z tohoto výpočtu je zřejmé, že i pokud by zavedením odvodu nedošlo k jednoznačnému porušení garance patnáctileté návratnosti investic, byla tato doba v důsledku zavedení odvodu prodloužena na samotnou mez zákonem garantované míry. V takovém případě nelze vyloučit, že u řady investorů byla zavedením odvodu i garance patnáctileté návratnosti investic porušena, neboť u totožných projektů se může doba návratnosti investic lišit. Podáním ze dne 14. 5. 2012 zástupce navrhovatelů sdělil, že netrvá na ústním jednání ve věci.
4. 25. Městský soud v Praze jako vedlejší účastník řízení sdělil, že k návrhu skupiny senátorů nemá co dodat, neboť neshledává za hospodárné a efektivní opakovat již v něm uplatněnou argumentaci. Městský soud v Praze současně sdělil, že souhlasí v této věci s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.

Následující stránka