Nález Ústavního soudu ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ve věci návrhu na zrušení § 7a až 7i, části § 8 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, článku II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, některých ustanovení zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

IV. Dikce napadených ustanovení IV.

1. 26. Napadená ustanovení zákona č. 180/2005 Sb.:

   „HLAVA III ODVOD Z ELEKTŘINY ZE SLUNEČNÍHO ZÁŘENÍ „HLAVA III

   § 7a

   Odkaz § 7a

   Předmět odvodu z elektřiny ze slunečního záření

   Předmětem odvodu za elektřinu ze slunečního záření (dále jen ,odvod‘) je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010.

   § 7b

   Odkaz § 7b

   Subjekty odvodu

   (1) Poplatníkem odvodu je výrobce, pokud vyrábí elektřinu ze slunečního záření.

   (2) Plátcem odvodu je provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy.

   § 7c

   Odkaz § 7c

   Základ odvodu

   Základem odvodu je částka bez daně z přidané hodnoty hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny nebo zeleného bonusu poplatníkovi odvodu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období.

   § 7d

   Odkaz § 7d

   Osvobození od odvodu

   Od odvodu je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve výrobně elektřiny s instalovaným výkonem výrobny do 30 kW, která je umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy spojené se zemí pevným základem evidované v katastru nemovitostí.

   § 7e

   Odkaz § 7e

   Sazba odvodu

   Sazba odvodu ze základu odvodu činí v případě hrazení formou

   1. a) výkupní ceny 26 %,
   2. b) zeleného bonusu 28 %.

   § 7f

   Odkaz § 7f

   Odvodové období

   Odvodovým obdobím je kalendářní měsíc.

   § 7g

   Odkaz § 7g

   Způsob výběru odvodu

   (1) Plátce odvodu je povinen srazit nebo vybrat odvod ze základu odvodu.

   (2) Plátce odvodu je povinen odvést odvod ze základu odvodu do 25 dnů po skončení odvodového období; ve stejné lhůtě je povinen podat vyúčtování odvodu.

   § 7h

   Odkaz § 7h

   Správa odvodu

   (1) Správu odvodu vykonávají územní finanční orgány.

   (2) Při správě odvodu se postupuje podle daňového řádu.

   § 7i

   Odkaz § 7i

   Rozpočtové určení odvodu

   Odvod je příjmem státního rozpočtu.“

   Ustanovení § 8 – slova „s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy“.

1. 27. Napadená ustanovení zákona č. 402/2010 Sb.
   1. Ustanovení článku II bodu 2:
      1. „2. Za odvodová období měsíců leden a únor 2011 je plátce odvodu povinen odvést odvody a podat vyúčtování odvodu podle § 7g zákona č. 180/2005 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, ve lhůtě pro odvedení odvodu a podání vyúčtování za odvodové období březen 2011.“

1. 28. Napadená ustanovení zákona č. 357/1992 Sb.
   1. Ustanovení § 6 odst. 8:

      „(8) Předmětem daně darovací je bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v zařízení, které k 1. lednu 2005 nebo později vyrábělo elektřinu na prodej třetím osobám a ve kterém probíhá z činností, na které se vztahuje obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze spalování paliv (dále jen ,bezúplatně nabytá povolenka‘) výrobcem elektřiny.“

      㤠7a

      Odkaz 㤠7a

      Základ daně u bezúplatně nabytých povolenek

      (1) Základem daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek je průměrná tržní hodnota povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru příslušného kalendářního roku vynásobená počtem bezúplatně nabytých povolenek k výrobě elektřiny pro příslušný kalendářní rok.

      (2) Průměrnou tržní hodnotu povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru příslušného kalendářního roku zveřejní Ministerstvo životního prostředí způsobem umožňujícím dálkový přístup.“

      㤠14a

      Odkaz 㤠14a

      Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek

      Sazba daně darovací u bezúplatně nabytých povolenek činí 32 %.“

      1. Ustanovení § 20 odst. 1 písm. a):

         Slova „s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“.

      1. Ustanovení § 20 odst. 15:

         „(15) Od daně darovací je osvobozeno nabytí takového počtu bezúplatně nabytých povolenek, které odpovídá poměru průměrného množství vyrobené elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla k celkovému množství vyrobené elektřiny v letech 2005 a 2006.“

      1. Ustanovení § 21 odst. 9:

         „(9) V případě bezúplatně nabytých povolenek je poplatník povinen podat místně příslušnému správci daně daňové přiznání k dani darovací do 31. března příslušného kalendářního roku. Součástí tohoto daňového přiznání je informace poplatníka o podílu výroby elektřiny a podílu výroby tepla na celkových emisích skleníkových plynů za kalendářní rok 2005 a následující roky.“

1. 29. Napadená ustanovení zákona č. 346/2010 Sb.
   1. Ustanovení článku II bodu 2:
      1. „2. Osvobození podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se naposledy použije za zdaňovací období, které započalo v roce 2010.“

V. Aktivní legitimace navrhovatelů V.

1. 30. Návrh na zrušení ustanovení § 7a až 7i, § 8 v části „s výjimkou kontroly odvodu a jeho správy“ zákona č. 180/2005 Sb., ustanovení čl. II bodu 2 přechodných ustanovení zákona č. 402/2010 Sb., ustanovení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) v části „s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“, § 20 odst. 15, § 21 odst. 9 zákona č. 357/1992 Sb. a článku II bodu 2 zákona č. 346/2010 Sb. byl podán skupinou dvaceti senátorů Senátu Parlamentu České republiky, tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. V předmětné věci lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace na straně navrhovatelů.

VI. Ústavní konformita legislativního procesu VI.

1. 31. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
2. 32. Z příslušných internetových stránek Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že návrh zákona č. 180/2005 Sb. vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 13. 11. 2003. Návrh zákona byl schválen dne 23. 2. 2005, v hlasování č. 513 bylo pro návrh zákona z přítomných 166 poslanců 103 a 44 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 31. 3. 2005 a usnesením č. 98 návrh schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon nebyl prezidentem republiky v zákonné lhůtě podepsán. Schválený zákon byl doručen k podpisu předsedovi vlády dne 2. 5. 2005. Zákon byl vyhlášen dne 5. 5. 2005 ve Sbírce zákonů v částce 66 pod číslem 180/2005 Sb.
3. 33. Návrh zákona č. 402/2010 Sb., kterým byly novelizovány mimo jiné zákon č. 180/2005 Sb. a zákon č. 357/1992 Sb., vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 14. 10. 2010. Návrh zákona byl schválen dne 9. 11. 2010, v hlasování č. 140 bylo pro návrh zákona z přítomných 159 poslanců 123 a 12 bylo proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který ho projednal dne 8. 12. 2010. Senát k tomuto návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 15. 12. 2010 a vyhlášen dne 28. 12. 2010 ve Sbírce zákonů v částce 144 pod číslem 402/2010 Sb.
4. 34. Zákon č. 346/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 586/1992 Sb., vláda předložila Poslanecké sněmovně dne 29. 10. 2010, předseda sněmovny vyhlásil na návrh vlády stav legislativní nouze. Návrh zákona byl projednán ve zkráceném jednání a byl schválen dne 2. 11. 2010 usnesením č. 119. Návrh zákona byl postoupen dne 3. 11. 2010 Senátu, který ho dne 12. 11. 2010 projednal a schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Zákon byl podepsán prezidentem republiky dne 23. 11. 2010 a vyhlášen dne 8. 12. 2010. ve Sbírce zákonů v částce 127 pod číslem 346/2010 Sb.
5. 35. Navrhovatelé uvádějí, že zákon č. 346/2010 Sb. byl projednán v režimu legislativní nouze, což legislativní proces diskvalifikuje. Sněmovní většina odůvodnila přiléhavost stavu legislativní nouze poukazem na § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 359/2004 Sb., tím, že „státu hrozí značné hospodářské škody“. Předpoklad, že by existence platného zákona mohla být příčinou bezprostřední rozsáhlé škody, však dle navrhovatelů zjevně pojmově vybočuje z režimu legislativní nouze, pro jejíž vyhlášení nebyly dány podmínky. Navrhovatelé dále upozorňují na extrémní zkrácení zákonných lhůt k projednání mezi čteními v Poslanecké sněmovně, legislativní proces poskytl tedy poslancům podmínky na samé hranici možnosti předlohu věcně projednat. Stejně tak, přestože jde nesporně o vládní iniciativu, byla ignorována pravidla vládní legislativy a věc byla předložena bez projednání Legislativní radou vlády.
6. 36. Ve vztahu k námitce protiústavních vad legislativního procesu na půdě Poslanecké sněmovny je nutno poukázat na závěry nálezů sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (80/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), které nekonstruují schvalovací proceduru v režimu legislativní nouze jako per se postup protiústavní, nýbrž zdůrazňují celkový kontext projednávání napadené předlohy. Derogační pravomoc Ústavního soudu nenastupuje automaticky (objektivně) při jakýchkoliv pochybnostech o důvodnosti stavu legislativní nouze, nýbrž toliko za situace, kdy je materiálně dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat toliko v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy. Zatímco v návrzích sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 menšina poslanců (politická opozice) namítala absenci dostatečného prostoru pro právní a politickou rozpravu, tedy nemožnost ovlivnit rozhodnutí většiny eventuálními přesvědčivými menšinovými argumenty, ve vztahu k předloze posléze vyhlášené jako zákon č. 346/2010 Sb. politická opozice (skupina poslanců) tuto námitku nevznesla a návrh Ústavnímu soudu nepodala, ačkoliv ve vztahu k jiným zákonům tak učinila. Z uvedeného lze učinit jediný závěr, a to, že v případě materie projednávané v příslušném tisku nepovažuje proběhlou parlamentní rozpravu v režimu legislativní nouze ve výsledku za deficitní s poukazem na eventuální nepřípustné omezení parlamentních práv politické menšiny. Smyslem ústavní funkce parlamentní opozice totiž není vždy a za každých okolností zastávat postoj odlišný od vládní většiny a ani od ní nelze požadovat, aby svůj názor na projednávanou materii v průběhu času, tváří v tvář realitě, neměnila. Úkolem Ústavního soudu pak není – na základě podnětu členů jiné parlamentní komory – poskytovat ochranu právům parlamentní menšiny, která sama – ve vztahu ke konkrétní materii – nepovažuje výsledek projednávání uvedené předlohy na půdě Poslanecké sněmovny za protiústavní.
7. 37. Ze stenozáznamu z prvního dne 25. schůze Senátu dne 12. listopadu 2010 plyne, že předseda vlády dopisem ze dne 27. října 2010 požádal jménem vlády Senát, aby projednal návrh zákona dle senátního tisku č. 366 (návrh zákona, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb.) v tzv. zkráceném jednání, a to podle § 118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb. Podle tohoto ustanovení ve zkráceném jednání může Senát projednat návrh zákona postoupený Poslaneckou sněmovnou, jestliže byl tento návrh projednán v Poslanecké sněmovně ve zkráceném jednání podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a jestliže vláda o to požádala. Návrh podle § 118 odst. 1 jednacího řádu Senátu byl schválen: registrováno 78, kvorum 40, pro 43, proti 34. Výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (80/2011 Sb.) v bodu 104 odůvodnění zdůraznil, že Ústavní soud v předmětné věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10 rozhodoval o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců domáhala zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně garantovaných právech v rámci legislativního procesu. „Jiná situace by však nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách.“ Nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 pak dále k otázce pochybností o složení Senátu v době mezi volbami a první schůzí Senátu jasně konstatoval, že Senát zasedá v obměněném složení od své první schůze (§ 24 odst. 2 a § 26 jednacího řádu Senátu), kterou se zároveň začíná jeho funkční období [srov. usnesení ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 47/10 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Až do tohoto dne trvá jeho dosavadní funkční období, a tedy zasedá ve svém dosavadním složení, což ale nemá vliv na trvání mandátu dosluhujících senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum následující první schůze zaniká mandát již uplynutím jejich volebního období ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy (viz bod 138 citovaného nálezu). V tomto ohledu má Ústavní soud za zřejmé, že návrh v nyní projednávané věci nemůže uspět v té části, v níž zpochybňuje legislativní proceduru ve vztahu k senátnímu tisku č. 366. Ke schválení předlohy Senátem podle zjištění Ústavního soudu došlo dne 12. 11. 2010, k vyhlášení zákona č. 346/2010 Sb. dne 8. 12. 2010. K podání návrhu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 došlo až dne 11. 3. 2011, kdy byl návrh doručen Ústavnímu soudu. Tuto situaci Ústavní soud hodnotí jako „odstup několika měsíců“ ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), kdy již nelze poskytnout ochranu právům menšiny zákonodárců (senátorů) prostřednictvím derogace zákona. Ve věci nebyla zjištěna objektivní překážka na straně navrhovatele, která by mu znemožňovala podat návrh bez zbytečného odkladu po projednání a vyhlášení napadeného zákona podobně, jak učinila skupina poslanců ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (viz výše). V nich byly podány návrhy s argumentací vztahující se ke zneužití institutu legislativní nouze již 9. 12. 2010, ačkoliv napadené zákony byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů teprve dne 8. 12. 2010. Ke stejnému datu byl vyhlášen v částce 127 Sbírky zákonů i zákon č. 346/2010 Sb.
8. 38. Nad rámec uvedeného je zřejmé, že je významně dotčena i další mez stanovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, a to otázka politického poměru sil v komorách Parlamentu a jeho změna. Pokud Ústavní soud neshledal ani v minulosti protiústavnost v otázce složení Senátu v mezidobí po volbách a první schůzí Senátu (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10), je nutno konstatovat, že by do svých dalších případných úvah musel Ústavní soud eventuálně zahrnout i právě odlišné složení (včetně politického poměru sil) Senátu v době podání návrhu. Konečně by musel vážit i odlišnou roli Senátu (a institutu zkráceného jednání) v legislativním procesu v poměru k Poslanecké sněmovně (a institutu legislativní nouze), v níž se odehrává základní politický střet mezi vládní většinou a opozicí a která má de constitutione lata v legislativním procesu poslední slovo (čl. 47 Ústavy, rovněž čl. 50 odst. 2 Ústavy). Odlišnost nyní předložené věci plyne i ze skutečnosti, že navrhovatelé ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, tedy institutem legislativní nouze primárně dotčená skupina opozičních poslanců, sami na základě své ústavně-politické úvahy návrh na zrušení zákona č. 346/2010 Sb. nepodali, ač k tomu měli příležitost, kterou v obdobných případech (shora citovaných) využili. Pokud zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu má především umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem“ [nález ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011, bod 106], nebylo v řízení zjištěno, že by aplikace § 118 odst. 1 jednacího řádu Senátu naplnění tohoto požadavku vyloučila.
9. 39. Ústavní soud konstatuje, že k přijetí a vydání právních předpisů, které jsou předmětem přezkumu, došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

VII. Právní hodnocení Ústavního soudu VII.

1. 40. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.
2. 41. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah napadených zákonných ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého přezkumu na tři části. V první řadě se jedná o otázku ústavnosti zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření (novelizace zákona č. 180/2005 Sb. zákonem č. 402/2010 Sb. a přechodné ustanovení zákona č. 402/2010 Sb.), v druhé řadě jde o přezkum ústavnosti uvalení daně darovací na bezúplatné nabytí povolenek (novelizace zákona č. 357/1992 Sb.) a konečně článek II bod 2 – přechodné ustanovení zákona č. 346/2010 Sb., kterým se do budoucna ruší osvobození od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. e) nebo § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 586/1992 Sb. (příjmy z provozu solárních zařízení).