Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/24 ve věci návrhu na zrušení § 6 odst. 3 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů

VII.B Nepřípustnost snížení dosažené úrovně ochrany základních práv

1. 74. Navrhovatel dále poukázal na tzv. stand-still doktrínu, jejíž podstatu spatřuje v nepřípustnosti snižování již dosažené úrovně ochrany základních práv. Domnívá se, že ji Ústavní soud uznává ve vztahu k již dosažené procedurální úrovni jejich ochrany [k odlišení procedurální a hmotněprávní úrovně ochrany viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/18 ze dne 18. 12. 2018, Limity hluku z dopravy, (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), body 61 až 62]. Z vývoje právní úpravy pozastavení činnosti auditorů v návaznosti na zahájení trestního stíhání dovozuje, že zákonodárce nepřípustně přistoupil právě ke snížení procedurální úrovně ochrany práva podnikat.
2. 75. Ústavní soud však dosud hovořil o nepřípustnosti snižování procedurální úrovně ochrany základních práv pouze v souvislosti se zachováním mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách jako referenčního kritéria pro přezkum ústavnosti, a to poprvé obiter dictum v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002, Konkurzní nález, (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.). V jeho specifickém kontextu s poukázáním na podstatné náležitosti demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) konstatoval, že „[ú]stavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky“. V podobném smyslu potom o nepřípustnosti snižování procedurální ochrany základních práv pojednával i v dalších rozhodnutích [viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/08 ze dne 2. 12. 2008 (U 12/51 SbNU 823)].
3. 76. V kontextu nyní projednávané věci tak nelze hovořit o a priori nepřípustném snížení procedurální úrovně ochrany základních práv osob vykonávajících činnost auditora v tom smyslu, který by bylo možné dovozovat z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Jde o pouhý procesní důsledek změny hmotněprávních podmínek omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
4. 77. Je však namístě posoudit, zda napadená úprava naplňuje čl. 36 odst. 2 Listiny.
5. 78. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Ústavní soud dal ve své předchozí judikatuře opakovaně najevo, že má-li každý podle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak zákon vydaný na základě tohoto ústavního zmocnění nemůže toto právo – v něm stanovenými podmínkami a pravidly – na druhé straně popřít. Citovaný čl. 36 odst. 2 Listiny je toho logickým důsledkem; reflektuje odlišnou relevanci základních práv a svobod, jimž přísluší z jejich rozdílné povahy logicky vyšší ochrana než právům založeným toliko zákonem [nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015, K protiústavnosti výluky soudního přezkumu u pozastavení výplaty části dotace, (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.), bod 44].
6. 79. Ústavní soud nezpochybňuje základní úvahu navrhovatele, že obsah hmotněprávní úpravy ovlivňuje obsah a rozsah soudního přezkumu. „Automatismus“ v rozhodování Komory, která nemá možnost použít správní uvážení a při naplnění hypotézy právní normy (zahájení trestního stíhání auditorské společnosti pro trestný čin spáchaný úmyslně) musí postupovat, jak vyžaduje dispozice normy (pozastavit rozhodnutím výkon auditorské činnosti), omezuje okruh právních otázek, jež posuzuje správní orgán a jejichž posouzení může následně na základě žaloby proti správnímu rozhodnutí přezkoumávat správní soud. Pokud by Komora měla možnost provést správní úvahu ohledně toho, zda k pozastavení auditorské činnosti přistoupí, náleželo by správnímu soudu mimo jiné posoudit, zda nedošlo k překročení mezí nebo zneužití správního uvážení (§ 78 odst. 1 soudního řádu správního). Správní soud by tak mohl ve větší míře posoudit, zda mělo, či nemělo k pozastavení činnosti dojít, aniž by ovšem nahrazoval úvahu správních orgánů. V „automatickém“ režimu rozhodování se přezkum zákonnosti správního soudu omezuje na ověření naplnění formálních zákonných podmínek, bez možnosti zohlednit materiální stránku věci (zejména okolnosti trestního stíhání).
7. 80. Navzdory tomu však zůstává v plné míře zachován přístup jednotlivce k soudu a správní soud se může zabývat zákonností postupu správního orgánu v jeho úplnosti, aniž by byl soudní přezkum věcně omezen v tom smyslu, že by některé otázky posuzované správním orgánem a rozhodné pro výsledek věci byly zcela vyloučeny ze soudního přezkumu.
8. 81. To nynější věc odlišuje od věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), na nějž poukazuje navrhovatel. V něm se Ústavní soud zabýval efektivitou soudního přezkumu správního rozhodnutí o odepření vydání a odnětí cestovního dokladu trestně stíhané osobě. Ústavní soud identifikoval neústavnost tehdy napadené úpravy v tom, že správnímu orgánu nedávala žádnou možnost diskrece. To je však nutno zasadit do úplného právního kontextu dané věci. Vydání správního rozhodnutí bylo automatickým následkem žádosti orgánu činného v trestním řízení, takže otázka přiměřenosti takového odnětí cestovního dokladu nemohla být posuzována ani správními soudy. Orgán činný v trestním řízení však při podání žádosti diskreci uplatňoval – byl ze zákona oprávněn, nikoli povinen, takovou žádost podat. Žádost policejního orgánu, nepodléhající účinnému přezkumu ve správním soudnictví, však současně nepodléhala přezkumu v rámci trestního řízení. Trestně stíhaná osoba se tak nemohla účinně bránit, považovala-li odnětí cestovního dokladu za nepřiměřené omezení svobody pohybu. Ačkoli de iure výluka ze soudního přezkumu stanovena nebyla, existovala neústavní výluka ze soudního přezkumu de facto.
9. 82. V nyní projednávané věci správní orgán sice také nemá možnost diskrece, což ovlivňuje rozsah přezkumu před správními soudy. Avšak vznik povinnosti vydat správní rozhodnutí už nezávisí na uvážení jiného orgánu; povinnost vydat správní rozhodnutí v návaznosti na zahájení trestního stíhání totiž ukládá přímo zákon. Rozhodnutí o zahájení trestního stíhání, které je právním důvodem vydání správního rozhodnutí, pak je v rámci trestního řízení přezkoumatelné standardními prostředky (viz výše bod 69). Ústavní soud proto nemá za to, že by v tomto ohledu docházelo k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny.