III.

Předchozí stránka

1. 26. Pokud jde o zadržení podle trestního řádu, je velmi limitována doba omezení osobní svobody, což vychází již z čl. 8 odst. 3 Listiny. Osoba zadrženého obviněného nebo podezřelého z trestného činu musí být ihned seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 48 hodin propuštěna na svobodu nebo odevzdána soudu. Soudce musí zadrženou osobu do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhodnout o vazbě nebo ji propustit na svobodu. Je tedy zřejmé, že v případě zadržení lze osobu omezit na svobodě bez souhlasu soudu pouze na velmi krátkou dobu (ještě patrnější je rozdíl mezi zajištěním cizince a zajištěním podle § 14 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Fakticky tak může být osoba omezena na svobodě 72 hodin (48 + 24), což je šedesátkrát méně než v případě zajištění cizince. Důvodem, proč se podobné omezení nevztahuje i na zajištění cizince, je (jak přiznává i důvodová zpráva) fakt, že povinnost předvést zajištěného cizince před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu pravomoci podle Úmluvy se nevztahuje na tento případ (cizinec nebyl zatčen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu). Z materiálního hlediska přitom není důvodu, aby se s obviněným či podezřelým z trestného činu zacházelo nesrovnatelně mírněji než s osobou, u níž hrozí nebezpečí, že by mohla ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, či je evidována v evidenci nežádoucích osob.
2. 27. Skutečnost, že mezi zajištěním cizinců a např. vazbou či držením v ústavní zdravotnické péči činí rozdíl i Úmluva (čl. 5 odst. 1), není podle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodující. Jednak je prý nutno mít na paměti, že Listina by vzhledem k tomu, že je o více než 40 let mladším dokumentem než Úmluva a zaručuje vyšší standard ochrany lidských práv, měla poskytovat vyšší ochranu osobám omezeným na svobodě. K postavení cizinců je třeba poznamenat, že právě v této oblasti prý učinilo právo v posledních desetiletích (zejména v souvislosti s rozvojem mezinárodního práva) obrovský pokrok a cizinci mají v mnoha ohledech stejná práva jako občané státu. Ačkoliv je na jedné straně obvyklé a legitimní, že stát mezi cizinci a občany rozlišuje, pokud jde o politická práva či sociální práva, rozlišování v oblasti základních práv (zejména právo na život, právo nebýt mučen, osobní svoboda, zákaz nucené práce) by mělo být co nejvíce minimalizováno. Dále prý je třeba říci, že samotné rozlišení v Úmluvě neznamená, že je možné úpravu provést libovolně. Úmluva tak sice pro případy vazby stanoví vyšší standard ochrany, avšak mezi držením v ústavní zdravotnické péči a zajištěním cizinců rozdíl nečiní. Přesto byly zvoleny pro posledně jmenované případy omezení osobní svobody diametrálně odlišné modely. Otázkou prý je, zda existuje racionální důvod, proč zákonodárce zvolil v případě zajištění cizinců tak nepoměrně méně výhodný model než v ostatních případech omezení osobní svobody. Jediným patrným rozdílem mezi zajištěním cizinců a ostatními srovnávanými případy je to, že zajištění cizinců se vztahuje pouze na cizince. Ačkoliv rozlišování na základě státní příslušnosti může být v některých případech odůvodněno (například u některých politických či sociálních práv), má Nejvyšší správní soud za to, že zde racionální důvod dán není a kritérium státní příslušnosti je zde diskriminační. Nelze samozřejmě po zákonodárci požadovat, aby zvolil stejný model přezkumu pro všechny případy omezení osobní svobody, avšak je prý třeba trvat na tom, že důvody rozlišování musejí být racionálně odůvodněny. Pokud je zvolen zcela jiný model omezení osobní svobody, délky tohoto omezení a jeho přezkumu, je nutné, aby pro to existoval racionální důvod a aby mezi tímto důvodem a zvoleným řešením existovalo spojení. To, že byl zákonodárce veden toliko formálními kritérii ústavnosti, vyplývá prý i z důvodové zprávy k zákonu (důvodová zpráva ze dne 28. dubna 1999, PSP, tisk 204), která je tradičně skoupá na argumentaci týkající se souladu s ústavním pořádkem. Lze tak uzavřít, že zákonodárce v rozporu s principem rovnosti a bez racionálního důvodu zvolil v případě zajištění cizinců model omezení osobní svobody, který jde jednoznačně k tíži zajištěných osob. Ve vztahu ke srovnatelným případům omezení osobní svobody je zajištění cizince buď nepřiměřeně dlouhé (zadržení, zajištění), či postrádá automatický a efektivní soudní přezkum (jako je tomu v případě vazby či držení v ústavní zdravotnické péči).
3. 28. Úprava ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců, uvedl Nejvyšší správní soud, porušuje také princip proporcionality. Důležitost uplatňování tohoto principu při posuzování zásahů do základních práv je přitom enormní, což potvrzuje i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.). Ke zkoumání, zda je zákonná úprava v souladu s principem proporcionality, doporučuje Nejvyšší správní soud použít standardní test proporcionality v podobě používané Ústavním soudem.
4. 29. Navrhovatel uznává, že zákonnou úpravou je sledován legitimní cíl, který je nezbytný ve svobodné demokratické společnosti. Cílem institutu zajištění cizince je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
5. 30. Navrhovatel uznává, že je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení, neboť zajištění skutečně může účinně odvrátit hrozby, jimž má bránit, tj. narušení veřejného pořádku, ohrožení bezpečnosti státu a ztěžování výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
6. 31. Nejvyšší správní soud se však domnívá, že zákonná úprava nemůže uspět ve třetím kroku testu proporcionality, protože existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní, popř. jej zcela vyloučilo. To je prý zcela patrné z toho, že existují vhodnější alternativy přezkumu, než je přezkum ex post na návrh zajištěného. Jde například o model podobný modelu vazebnímu, kdy soud vyslovuje souhlas s omezením osobní svobody a po určitém čase zkoumá, zda podmínky omezení trvají, či model podobný postupu podle čl. 8 odst. 6 Listiny, kdy soud musí v určité lhůtě vyslovit souhlas s omezením osobní svobody. Úloha soudu v těchto modelech poskytuje vyšší záruky respektování základních práv a svobod zajištěného, a tyto alternativy jsou tak z hlediska principu proporcionality vhodnější. Nelze samozřejmě po zákonodárci požadovat, aby zvolil stejný model přezkumu pro všechny případy omezení osobní svobody, avšak je třeba trvat na tom, že důvody rozlišování musejí být racionálně odůvodněny a zvolený způsob zásahu do zaručených práv musí být nejmírnější z těch, které stále postačují ke splnění stanoveného legitimního cíle, či by se měl alespoň pohybovat v určitém rozumném rámci. Jelikož je prý prokázáno, že takové způsoby existují a že reálně fungují, musí je (nebo podobné způsoby) zákonodárce použít. Samotná volba prostředků je přirozeně na něm, ale nesmí být natolik excesivní jako v tomto případě. Současná zákonná úprava zajištění cizince je tedy prý v rozporu s principem proporcionality, neboť existují alternativní způsoby dosažení sledovaného cíle, jejichž využití by učinilo zásah do osobní svobody méně intenzivním.
7. 32. Nejvyšší správní soud se tedy domnívá, že předmětné ustanovení, které je ve věci aplikováno, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, jelikož porušuje principy rovnosti a proporcionality, a tento rozpor nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem. Ústavně konformní výklad by totiž v tomto případě musel nutně spočívat nejen ve stanovení nových povinností správním orgánům, ale i ve vytvoření nového druhu řízení před soudem včetně stanovení lhůt, způsobu projednání, rozhodování a účinků rozhodnutí. Tím by se soud dostal mimo své kompetence, neboť úprava takovýchto záležitostí je úlohou zákonodárce.
8. 33. Nejvyšší správní soud dále podotýká, že nesoulad institutu zajištění cizince s ústavním pořádkem není pouze akademickým tématem. Nevhodnost a nepřiměřenost zvoleného řešení má za následek existenci mnoha praktických problémů. Bez automatické kontroly soudy není dostatečně zajištěno dodržování práv zajištěných, kteří sice mají možnost podat návrh na přezkum rozhodnutí i trvání podmínek zajištění, avšak této možnosti prý téměř nevyužívají. Důvodem může být jejich nedostatečná jazyková vybavenost i fakt, že policejní orgány neplní své povinnosti podle zákona o pobytu cizinců (srov. např. zprávu ombudsmana z návštěv zařízení pro zajištění cizinců ze dne 14. června 2007, www.ochrance.cz). Tato povinnost je přitom v rámci zajištění cizince zcela klíčovou, neboť při absenci automatického soudního dohledu tvoří pojistku, že cizinec nebude zajištěn bezdůvodně.
9. 34. V této souvislosti se prý nelze ubránit pochybnostem o plnění dalších povinností ze strany policejních orgánů, a to zejména poučovací povinnosti podle ustanovení § 126 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Pokud by tato povinnost byla plněna pouze formálně, tedy bez toho, aby byl cizinec o možnostech přezkumu a jejich uplatnění skutečně důkladně informován, znamenalo by to při soustavném neplnění kontrolní povinnosti podle ustanovení § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců efektivní znemožnění přezkumu soudy.
10. 35. Jedním z navazujících problémů je i to, že cizinci z rozvojových zemí často neznají řeč, ve které musejí být poučeni o možnosti soudního přezkumu. Zatímco vnitřní řád zařízení musí být vydán v devíti cizojazyčných mutacích (ustanovení § 138 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění zákona č. 428/2005 Sb.), zákonné požadavky poučení o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění počítají již jen s osmi cizojazyčnými verzemi, a to bez znění hindského [ustanovení § 126 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (pozn. red. – správně: vietnamského)]. Nejvyšší správní soud si je vědom, že může být často velmi obtížné poučit cizince v jazyce, kterému rozumí, ale nemožnost tohoto poučení nesmí být cizinci na újmu a nesmí mu bránit v efektivní obraně proti omezení osobní svobody. O tom, že soudní přezkum rozhodnutí není častý, svědčí prý i fakt, že Nejvyšší správní soud vynesl za celou dobu své existence pouze osm rozhodnutí o kasační stížnosti týkající se zajištění cizince, což je ve srovnání např. se stovkami stížností s azylovou problematikou velice nízké číslo.
11. 36. Je tedy prý zřejmé, že za současného stavu je uplatňování práv zajištěných bez aktivní součinnosti správních orgánů pouze iluzorní. O plnění těchto povinností pak lze mít s odkazem na zprávu ombudsmana vážné pochybnosti. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tento stav je důsledkem nevhodně, nepřiměřeně a protiústavně zvoleného způsobu institutu zajištění a jeho přezkumu. Náprava situace je přitom bez zapojení soudů do procesu zajištění a jeho přezkumu velice nepravděpodobná. V případě, že se Ústavní soud rozhodne napadené zákonné ustanovení zrušit, navrhuje Nejvyšší správní soud, aby byla odložena vykonatelnost zrušujícího nálezu, neboť určitou (avšak ústavně konformní) úpravu detence cizinců pokládá za nutnou. Je tedy třeba dát zákonodárci dostatek času k projednání a přijetí nové, ústavně konformní úpravy.
12. 37. Vzhledem k výše uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že citované zákonné ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.

Následující stránka