Nález Ústavního soudu ze dne 12. května 2009 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb.

IX. Hodnocení Ústavního soudu IX.

1. 78. Podle napadeného ustanovení je policie oprávněna zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
2. 79. Uvedené ustanovení je reakcí na vážná bezpečnostní rizika a má zajistit, aby cizinci, kteří na území České republiky pobývají v rozporu s jejím právním řádem a čekají na výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, kterým však teprve bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, nemohli zmařit účel správního vyhoštění a aby území opustili co nejdříve. Je třeba podotknout, že uvedené ustanovení zakotvuje oprávnění policie, neukládá jí však povinnost tímto způsobem postupovat. To znamená, že je na uvážení policie, zda v konkrétním případě dospěje k závěru, že je dána důvodná obava, že by cizinec svým pobytem na území České republiky mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, a rozhodne o zajištění cizince.
3. 80. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 289/2000 ze dne 27. 11. 2000 (N 177/20 SbNU 249) Ústavní soud vyslovil, že osobní svoboda představuje jedno ze základních lidských práv chráněných Listinou i mezinárodními smlouvami o lidských právech. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je zásahem do jeho osobní svobody, a proto může být provedeno pouze v souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána.
4. 81. Ustanovení čl. 8 odst. 1 Listiny zní: „Osobní svoboda je zaručena.“.

Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny zní: „Nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Nikdo nesmí být zbaven svobody pouze pro neschopnost dostát smluvnímu závazku.“.

1. 82. Ustanovení čl. 14 Listiny zní:

   „(1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.

   (2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit.

   (3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.

   (4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti.

   (5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.“.

1. 83. Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy zní: „Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: ...
   1. f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.“.

1. 84. Ustanovení čl. 5 odst. 2 Úmluvy zní: „Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu.“.
2. 85. Ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy zní: „Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“.
3. 86. V čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě je zakotvena svoboda pohybu:
   1. „1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu.
   2. 2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní.
   3. 3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
   4. 4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti.“.

1. 87. V čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě jsou zakotveny procesní záruky týkající se vyhoštění cizinců:
   1. „1. Cizinec, který má povolen pobyt na území některého státu, může být vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost:
      1. a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění;
      2. b) dát přezkoumat svůj případ;
      3. c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před osobou nebo osobami tímto úřadem určenými.

   1. 2. Cizinec může být vyhoštěn před výkonem práv uvedených v odstavci 1 a), b) a c) tohoto článku, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti.“.

1. 88. Listina jako součást ústavního pořádku České republiky zaručuje osobní svobodu. V čl. 8 odst. 2 Listiny se umožňuje zbavení osobní svobody, pokud se tak stane za podmínek stanovených zákonem. Tímto zákonem je v projednávané věci právě zákon o pobytu cizinců. Institut zajištění upravoval v rozhodné době dále zákon č. 283/1991 Sb., a to zejména v ustanovení § 14 odst. 1 (nyní zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). Právní úprava tedy v rozhodné době umožňovala (a rovněž v současné době umožňuje), aby cizinec byl zbaven svobody i rozhodnutím policie, pokud se rozhodnutí opírá o zákon č. 283/1991 Sb. (ustanovení § 14 odst. 1) a o ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců.
2. 89. Právní úprava institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění není v rozporu s Úmluvou, která v čl. 5 odst. 1 písm. f) zakotvuje možnost zbavení osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem toho, proti němuž probíhá řízení o vyhoštění. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu (čl. 5 odst. 2 Úmluvy). Úmluva dále stanoví, že kdo byl zbaven osobní svobody zatčením nebo jiným způsobem, může podat návrh na zahájení řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (čl. 5 odst. 4 Úmluvy). Právní úprava zajištění cizince obsažená v zákoně o pobytu cizinců (v rozhodném znění) stanoví podmínky zajištění, jeho důvody, dobu zajištění, informační povinnosti policie, povinnosti policie po celou dobu zajištění cizince, důvody ukončení zajištění a též soudní přezkum rozhodnutí o zajištění cizince.
3. 90. Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců je možné jen za podmínek a z důvodů, které stanoví tento zákon. Zákon o pobytu cizinců stanoví, že doba zajištění nesmí překročit 180 dní a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. Policie je povinna neprodleně po zajištění poučit zajištěného cizince v jazyce, ve kterém je cizinec schopen se dorozumět, o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění. Nelze-li tento jazyk zjistit a nelze-li toto seznámení provést ani jiným způsobem, policie cizince poučí předáním písemně vyhotoveného poučení v jazycích českém, anglickém, francouzském, německém, čínském, ruském, arabském a španělském o možnosti soudního přezkumu zákonnosti zajištění. Policie je povinna po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodu pro zajištění, rozhodne-li soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince nebo nařídil-li soud v řízení podle zvláštního právního předpisu propuštění cizince nebo je-li cizinci udělen azyl.
4. 91. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je zajištěna, a to dokonce dvěma způsoby. Zajištěný cizinec je jednak oprávněn proti rozhodnutí správního orgánu o zajištění cizince podat správní žalobu podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. a požádat soud o přezkum zákonnosti zajištění, jednak je proti rozhodnutí správního soudu přípustná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Dále je zajištěný cizinec oprávněn podle ustanovení § 200o a násl. o. s. ř. podat návrh soudu, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zákonem o pobytu cizinců. Soud přezkoumá, zda trvají podmínky zajištění, a rozhodne o trvání zajištění nebo nařídí propuštění, jestliže zákonné důvody trvání zajištění pominuly. Toto řízení může zajištěný iniciovat každé tři týdny od právní moci rozhodnutí.
5. 92. Skutečnost, že cizinci v praxi využívají svého práva na soudní přezkum relativně zřídka a že k zahájení soudního řízení je nutný návrh cizince, není argumentem svědčícím o protiústavnosti napadeného ustanovení.
6. 93. Ve svém návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., též pro jeho údajný rozpor s čl. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny.
7. 94. V čl. 1 Ústavy se uvádí:

   „(1) Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.

   (2) Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“.

1. 95. V čl. 1 Listiny se uvádí:

   „Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.“.

1. 96. V podaném návrhu Nejvyšší správní soud srovnává právní úpravu zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění s právní úpravou vazby v trestním řízení a dále s právní úpravou řízení o vyslovení přípustnosti vzetí a držení v ústavu zdravotnické péče dle občanského soudního řádu a dovozuje, že napadené ustanovení zákona o pobytu cizinců (v rozhodném znění) porušuje ústavní princip rovnosti.
2. 97. Nejvyšší správní soud nenapadá samotný institut zajištění cizince, který je upraven ustanovením § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To, proti čemu brojí, je spíše nedostatek podrobnější právní úpravy, nedostatek automatického, pravidelného a efektivního soudního přezkumu. Dalším důvodem namítané protiústavnosti má být délka pobytu cizince v zařízení pro zajištění cizinců (zajištění cizince je podle navrhovatele nepřiměřeně dlouhé).
3. 98. Ústavní soud podotýká, že úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, nikoli běžné zákonnosti. V souladu s čl. 87 Ústavy a s ustanovením § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavní soud tak plní funkci negativního zákonodárce, je oprávněn zrušit protiústavní právní předpisy a jejich jednotlivá ustanovení. Ústavní soud však již není oprávněn zrušené zákony a jiné právní předpisy nahrazovat novými, tedy vlastní normotvornou činností vyplňovat mezery v platném právním řádu.
4. 99. Argumentace Nejvyššího správního soudu, namítající porušení principu rovnosti, je zavádějící. Srovnávat ve smyslu principu rovnosti, zakotveného v čl. 1 Listiny, lze toliko práva a povinnosti osob ve srovnatelných situacích (např. s ohledem na tradičně zapovězená kritéria rozlišování - srov. čl. 3 Listiny). Srovnání právní úpravy dvou či více institutů, uplatňujících se v odlišných situacích, nelze vydávat za záležitost rovnosti mezi osobami.
5. 100. Dle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakotvuje rovnost ve vztahu k zárukám základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 3 Listiny musí zákonná omezení základních práv a svobod platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Zásadu rovnosti v právech je přitom třeba vnímat i v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle něhož jsou si všichni před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákon má zakázat jakoukoli diskriminaci a zaručit všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
6. 101. Ústavní princip rovnosti, zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený čl. 3 Listiny, zakotvujícím zákaz diskriminace v přiznaných základních právech, interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu [např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), Pl. ÚS 9/99 ze dne 6. 10. 1999 (N 135/16 SbNU 9; 289/1999 Sb.), Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (291/2008 Sb.)]. První je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce.
7. 102. Ve své judikatuře Ústavní soud zastává jednak koncepci rovnosti akcesorické, tzn. rovnosti ve vztahu k jinému základnímu právu nebo svobodě, jednak koncepci rovnosti neakcesorické, tj. všeobecné rovnosti před zákonem. Přitom chápe rovnost nikoli absolutně, nýbrž relativně: zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.), Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), Pl. ÚS 5/95 ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.), Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 33/96 ze dne 4. 6. 1997 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)].