Nález Ústavního soudu ze dne 12. května 2009 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 217/2002 Sb.

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 11. Nejvyšší správní soud při projednávání věci zaujal názor, že zákonné ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců v rozhodném znění, jež mělo být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť omezení osobní svobody na základě předmětných ustanovení je v rozporu s ústavními imperativy rovnosti a proporcionality. Nejvyšší správní soud má v prvé řadě za to, že omezení osobní svobody podle ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců zakládá racionálně neodůvodněnou nerovnost. I v případě, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že princip rovnosti předmětnou zákonnou úpravou porušen nebyl, považoval by Nejvyšší správní soud tuto úpravu za neslučitelnou s principem proporcionality. Dále Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že tento rozpor není pouze akademickou otázkou, ale má řadu negativních důsledků, které zásadním způsobem zasahují do práv zajištěných osob.
2. 12. Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že není dán ani důvod k zastavení řízení o návrhu na zrušení předmětného zákonného ustanovení, byť nikterak nezpochybňuje, že novelizací provedenou zákonem č. 428/2005 Sb. došlo ke změně ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v daném případě jde o postup přímo podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, který je pojmově založen na funkčním odlišení obecného a ústavního soudnictví. Obecný soud je v ústavním systému České republiky vázán zákonem, který ve své rozhodovací činnosti aplikuje, a je povinen jej vždy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Zároveň nemůže být sporu o tom, že soud je vázán rovněž ústavním pořádkem, tzn. systémem norem nadzákonné právní síly. Pokud tedy nastane situace, kdy obecný soud dospěje k přesvědčení, že zákon nebo jeho část, kterou je povinen v konkrétní věci aplikovat, nelze vyložit ústavně konformně, a protože v podmínkách demokratického právního státu není myslitelné, aby soud vědomě postupoval podle protiústavních norem, představuje jeho jedinou možnost předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti konkrétního zákona s tím, že následný právní názor vyslovený Ústavním soudem je pro obecný soud závazný.
3. 13. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že procesně srovnatelnou situaci řešil Ústavní soud v nálezu ze dne 10. ledna 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.^*; tento nález, jakož i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná v elektronické databázi na webové adrese http://nalus.usoud.cz), kdy rozhodoval rovněž o návrhu obecného soudu, brojícím proti některým zákonným ustanovením v době rozhodování Ústavního soudu již novelizovaným. Protože situace vzniklá v nyní projednávané věci je srovnatelná s dříve vysloveným právním názorem Ústavního soudu, obsaženým v citovaném nálezu, odkazuje Nejvyšší správní soud na přímou aplikovatelnost čl. 95 odst. 2 Ústavy a navrhuje vyslovení protiústavnosti ustanovení § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců v aplikovaném znění, tzn. ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 428/2005 Sb. a zákonem č. 379/2007 Sb., zcela v intencích tohoto nálezu. Nejvyšší správní soud má proto za to, že Ústavní soud v tomto případě z důvodů, které přesvědčivě vyslovil v citovaném nálezu, není oprávněn postupovat podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tzn. usnesením zastavit řízení. Mezi základní zásady právního státu totiž patří zákaz retroaktivního působení právních předpisů, čehož přímým důsledkem je mimo jiné i povinnost všech orgánů aplikujících právo (včetně obecných soudů) používat vždy právní předpisy v takové podobě, v jaké platily v době, kdy došlo k rozhodným právním skutečnostem. Jakkoliv tedy právní předpis může být v době rozhodování Ústavního soudu již změněn či dokonce bez náhrady zrušen, musí být i nadále aplikován na právní vztahy dřívější, nastalé ještě za doby jeho platnosti a působnosti. Pokud by v těchto případech Ústavní soud odepřel meritorní posouzení ústavnosti těchto předpisů s poukazem na jejich pozdější derogaci, vyvolal by tím situaci vědomého porušování ústavně zaručených základních práv a svobod účastníků řízení, jelikož soudům by nezbylo nic jiného než podle těchto zákonů, o jejichž protiústavnosti by byly přesvědčeny, rozhodovat i nadále.
4. 14. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že osobní svoboda, jež je chráněna čl. 8 Listiny, je jednou ze základních lidských svobod, což je reflektováno nejen Listinou, nýbrž i mezinárodními smlouvami o lidských právech.
5. 15. Zajištění cizince je upraveno zejména v ustanoveních § 124 až 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 124 tohoto zákona v rozhodném znění je policie oprávněna zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, je-li nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo mařit anebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Doba zajištění přitom nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. V případě cizince mladšího 18 let nesmí doba zajištění překročit 90 dnů (ustanovení § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.). O zajištění cizince rozhoduje orgán policie, přičemž jeho rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo poté, co cizinec rozhodnutí odmítne převzít. Po právní moci rozhodnutí může policie cizince zajistit. Zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno po zániku důvodu pro zajištění. Zda důvody pro zajištění trvají, je přitom policie povinna zkoumat po celou dobu trvání zajištění. Dále se zajištění ukončuje, rozhodne-li soud ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince, nařídil-li soud v řízení podle zvláštního právního předpisu (ustanovení § 200o až 200u zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále též jen „o. s. ř.“) propuštění cizince, je-li cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana či je-li cizinci povolen dlouhodobý pobyt za účelem ochrany na území. Co se týče přezkumu zajištění, je proti rozhodnutí o zajištění možno podat správní žalobu. Správní soud poté rozhodne o zákonnosti rozhodnutí orgánu policie. Navíc je možné postupovat podle občanského soudního řádu. Na návrh cizince se zahajuje řízení podle § 200o až 200u o. s. ř., ve kterém soud zkoumá, zda trvají podmínky jeho zajištění.
6. 16. Zákonná úprava zajištění cizince nalézá svůj ústavní výraz v čl. 8 odst. 2 Listiny, který stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Toto ustanovení zakládá obecnou výjimku z pravidla, že osobní svoboda je zaručena (čl. 8 odst. 1 Listiny), přičemž dovoluje zbavit někoho osobní svobody z důvodů stanovených zákonem způsobem, který je rovněž stanoven zákonem.
7. 17. Z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) je situace jiná. Omezení osobní svobody musí nastat pouze z důvodů předvídaných Úmluvou. Omezení osobní svobody z jiných důvodů by bylo s Úmluvou v rozporu. Institut zajištění cizince je zařaditelný pod ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, které umožňuje „zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“. Zajištění cizince je sice předvídáno Úmluvou a důvody i způsob zajištění jsou upraveny zákonem, avšak v souladu s ústavním pořádkem a Úmluvou je institut zajištění podle názoru navrhovatele pouze prima facie. Přezkum ústavnosti napadených ustanovení nelze redukovat pouze na posouzení naplnění formálních znaků. Samotný fakt, že úprava je provedena zákonem, a splňuje tak požadavky izolovaně čteného čl. 8 odst. 2 Listiny, nepostačuje k tomu, aby byla úprava shledána ústavně konformní. V prvé řadě je třeba vyjít z čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny je přitom zjevně ustanovením o mezích základní svobody. Dále musí být, kromě naplnění formálních znaků, zákonná úprava v souladu s ústavními principy, mezi které patří mimo jiné rovnost a proporcionalita. Pokud dotčená zákonná úprava s těmito principy v souladu není, musí být podle ustálené judikatury Ústavního soudu zrušena [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.) či nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/2000 ze dne 31. 1. 2001 (N 22/21 SbNU 195; 77/2001 Sb.)]. S oběma těmito principy je napadená úprava podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu.
8. 18. Podle názoru Nejvyššího správního soudu úprava ustanovení § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců porušuje princip rovnosti. Princip rovnosti je zakotven zejména v čl. 1 Listiny, který praví, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Rovnost je jedním ze základních právních principů a nalézá vyjádření v řadě ustanovení ústavních i podústavních předpisů (mj. preambule Ústavy, čl. 1 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Listiny). Princip rovnosti je nepochybně též jednou z náležitostí právního státu. Rovnost v pojetí českého ústavního pořádku i v pojetí jiných moderních ústav však není kategorií abstraktní a absolutní. Rovnost osob před zákonem je chápána jako rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Jinými slovy, je věcí zákonodárce, zda některé skupině osob poskytne více práv než jiné, avšak pokud tak učiní, je nutné, aby toto rozlišení respektovalo určitá pravidla a bylo racionálně zdůvodněno. Podobný závěr byl vysloven již federálním Ústavním soudem [srov. nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 ze dne 8. 10. 1992 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, svazek 1, ročník 1992, str. 38; dostupný též na http://www.usoud.cz)] a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.). Rovnost tak není vnímána jako právo samo o sobě, nýbrž jako relativní kategorie vztahující se vždy ke konkrétnímu právu.
9. 19. V tomto případě je právem zasaženým předmětnou zákonnou úpravou osobní svoboda, zaručená čl. 8 Listiny a čl. 5 Úmluvy. Ačkoliv zákonodárce může na základě čl. 8 odst. 2 Listiny stanovit důvody a způsob omezení osobní svobody zákonem, musí ctít ústavní imperativ rovnosti. Formální rovnost de iure (či též „rovnost před zákonem“) implikuje, že zákonodárce je povinen ke stejným situacím přistupovat stejně, ke srovnatelným srovnatelně a k odlišným odlišně. To samozřejmě neznamená, že je povinen přistupovat ke všem stejně.
10. 20. Nerovnost v tomto případě spatřuje Nejvyšší správní soud ve faktu, že srovnatelné případy omezení osobní svobody jsou řešeny jinak, a to nepoměrně výhodněji, pro ostatní skupiny osob omezovaných na svobodě. První otázkou je, které případy omezení osobní svobody lze považovat za srovnatelné. Zvolení vhodného komparátoru je v tomto případě velmi obtížné. Lze však vycházet z toho, že účelem této administrativní detence je ochrana společnosti před škodlivými jevy, tedy před narušením veřejného pořádku, ohrožením bezpečnosti státu či ztěžováním výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění (§ 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Ochrana společnosti je též účelem institutů vazby a zadržení či „klasického“ zajištění. Určitou podobnost lze vysledovat i v převzetí a držení v ústavní zdravotnické péči, jelikož důvodem omezení osobní svobody podle čl. 8 odst. 6 Listiny je často ochrana okolí či života a zdraví (srov. § 23 odst. 4 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů). Nejde ovšem jen o důvod a účel zajištění. Ustanovení čl. 8 Listiny i čl. 5 Úmluvy zaručují osobní svobodu všem. Jde o právo (svobodu) každé fyzické osoby. Většinu případů, zejména pokud se shodují i důvody a účel omezení osobní svobody, lze tedy mít za srovnatelnou. To přirozeně neznamená, že by každý případ omezení osobní svobody musel být řešen stejně, je však nutné, aby pro odlišnosti existoval racionální důvod. Je tak například zcela legitimní, že osoba může být vzata do vazby na různě dlouhou dobu podle toho, z jakého trestného činu je obviněna. Vážnost činu a jeho nebezpečnost pro společnost je zcela legitimním důvodem výraznějšího zásahu do osobní svobody.
11. 21. Dále Nejvyšší správní soud provedl srovnání zajištění cizince a jeho přezkumu s výše zmíněnými srovnatelnými případy omezení osobní svobody a rovněž zkoumal, zda existují racionální důvody, které by odůvodňovaly konkrétní odlišnosti.
12. 22. Nejvyšší správní soud především srovnává instituty zajištění cizince a vazby. Podle čl. 8 odst. 5 Listiny nesmí být nikdo vzat do vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě rozhodnutí soudu. O vzetí do vazby tak musí být rozhodnuto pouze soudem, a nikoliv správním orgánem. Řízení ve věci vazby je upraveno v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „tr. ř.“). I během trvání vazby je zaručen periodický přezkum.
13. 23. Proti výše zmíněným rozhodnutím o vazbě je možno podat stížnost (§ 74 tr. ř.). Ve vazebních věcech je tak zaručeno dodržování práv osoby omezené na svobodě jednak tím, že o vzetí do vazby rozhoduje soud, a dále tím, že o ponechání ve vazbě musí být periodicky rozhodováno státním zástupcem (v přípravném řízení) či soudem (v řízení před soudem). Jak státní zástupce, tak soud jsou orgány, jejichž postavení zajišťuje vyšší míru nezávislosti než v případě orgánu policejního. Toto srovnání tak ukazuje, že zajištění cizince je mnohem méně kontrolováno soudem, a je tedy větším zásahem do práv osoby omezené na svobodě. Rozhodnutí správního orgánu neposkytuje takovou záruku nezávislosti a respektu k lidským právům jako rozhodnutí soudu. Přezkum navíc neprobíhá vždy, ale pouze tehdy, je-li podán návrh.
14. 24. Kromě faktu, že k zahájení řízení ve správním soudnictví i k zahájení řízení podle o. s. ř. je nutný návrh cizince, neobeznámeného s českým právním řádem, vzbuzuje otazníky i to, že přezkum probíhá dvoukolejně. Jde o nekoncepční řešení, přičemž jeho nevhodnost se projevuje právě ve srovnání s vazbou. V případě vazby rozhoduje o vzetí do vazby stejný soud, který rozhoduje o důvodech jejího trvání po podání obžaloby. V přípravném řízení sice o důvodech jejího trvání rozhoduje státní zástupce, avšak o stížnosti proti jeho rozhodnutí rozhoduje opět příslušný soud.
15. 25. Nejvyšší správní soud dále srovnává zajištění cizince a převzetí do ústavní zdravotnické péče podle zákona o péči o zdraví lidu. Pokud jde o držení v ústavní péči, je soudní přezkum nastartován okamžitě a proběhne velmi rychle: soud vždy rozhodne do osmi dnů od počátku omezení osobní svobody. I v tomto případě je zřejmé, že omezení základní svobody je vždy pod soudním dohledem. Automatický soudní přezkum tak může vyloučit excesy správních orgánů. Role soudu v tomto řízení je považována za velmi důležitou, ba esenciální, i Ústavním soudem [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/97 ze dne 30. 9. 1997 (N 117/9 SbNU 89; 299/1997 Sb.)]. Zajištění cizince tedy i z tohoto srovnání vychází jako závažnější a méně kontrolovatelný zásah do osobní svobody.