Nález Ústavního soudu ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ve věci návrhu na zrušení § 171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., respektive na vyslovení protiústavnosti § 171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2010

Odůvodnění

I. Vymezení věci, argumentace navrhovatele I.

1. 1. Na Ústavní soud se obrátil první senát Nejvyššího správního soudu s návrhem na zrušení části zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, (dále též jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění zákona č. 427/2010 Sb., a to konkrétně ustanovení § 171 písm. a) vylučujícího soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza. Pro případ, že by Ústavní soud nemohl o protiústavnosti ustanovení rozhodovat, neboť jeho nyní platné znění není na věc řešenou před Nejvyšším správním soudem aplikovatelné, žádá navrhovatel vyslovit protiústavnost § 171 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2010.
2. 2. U navrhovatele pod spisovou značkou 1 As 85/2010 probíhá řízení o kasační stížnosti, s níž se na něj obrátila paní S. R., státní příslušnice Iráku, a která směřuje proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2010 č. j. 36 Az 39/2008-27. Krajský soud tímto usnesením odmítl jako nepřípustnou její žalobu proti rozhodnutí správního orgánu – Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, Inspektorátu cizinecké policie Brno, jímž nebylo stěžovatelce uděleno vízum. Krajský soud vyšel z ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jež soudní přezkum vylučuje, přičemž odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, podle nichž vyloučení ze soudního přezkumu se nedotýká žádného ústavně zaručeného základního práva či svobody, protože subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje.
3. 3. Prvý senát Nejvyššího správního soudu se zcela ztotožňuje s názorem paní R. prezentovaným v její kasační stížnosti, že pobývá-li již cizinec na území České republiky, přichází v úvahu i reálné ohrožení jeho ústavních práv, a rozhodnutí o neudělení víza proto nelze ze soudního přezkumu vyloučit. Jelikož sporné ustanovení zákona o pobytu cizinců nelze vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatelka nebyla krácena v právu na soudní ochranu, řízení o kasační stížnosti přerušil a obrátil se na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení.
4. 4. Návrh je podpořen obsáhlou argumentací. Navrhovatel nejprve poukazuje na skutečnost, že dle § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., na udělení dlouhodobého víza není právní nárok. Ustanovení je vnímáno jako výraz státní suverenity, kdy stát zcela autonomně rozhoduje o tom, komu z cizích státních příslušníků povolí vstup a pobyt na svém území. Tak také konstantně judikuje Ústavní soud [zejm. nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)] i sám Nejvyšší správní soud. Otázka udělování víz je ponechána na uvážení příslušných správních orgánů. Byť s tím obecně navrhovatel souhlasí, automaticky to dle něj neznamená ústavnost předmětné výluky ze soudního přezkumu. Jak opakovaně připomněl ve svých rozhodnutích Ústavní soud, podmínky připuštění pobytu cizinců na území České republiky musí být nediskriminující. To platí jak v rovině obecných zákonných norem, tak i v rovině rozhodovací praxe správních orgánů. Dle navrhovatele však není zřejmé, jak zákaz diskriminace a svévole rozhodování vynutit bez podrobení rozhodovací praxe kognici správních soudů, a to alespoň co do případných excesů ze správního uvážení. Dokonce i tam, kde správní orgán disponuje absolutní volnou úvahou co do výsledku svého rozhodování (což případ rozhodování o udělení víz není), má soudní přezkum význam v případě překročení rámce daného ústavním pořádkem, jak také konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 49/04 ze dne 16. 3. 2006 (N 62/40 SbNU 607). Ve věcech, kde správní orgán disponuje širokým uvážením či aplikuje neurčité právní pojmy, bude zásah sice spíše výjimečným, ovšem samotná možnost soudní kontroly eventuální svévoli zamezí.
5. 5. Nejen čeští občané, ale i jiné osoby, které se na území České republiky oprávněně zdržují, mají legitimní očekávání na ochranu ze strany státu. I když tedy cizinci nemají subjektivní ústavně zaručené právo zde pobývat, mají přinejmenším právo na řádný procesní postup ze strany správních orgánů, které jim hodlají další pobyt znemožnit. Tento postup musí být prost jakékoliv diskriminace či svévole. Před novelou provedenou zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se podávala žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů na zastupitelském úřadu České republiky, nestanovil-li zákon jinak. Jinak zákon o pobytu cizinců stanovil v případě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění, kdy se žádost podávala na našem území Policii České republiky. Ta v případě kladného vyřízení vízum vyznačila do cestovního dokladu. Nebylo-li vízum uděleno a cizinec již na území pobýval, byla mu stanovena lhůta k opuštění území a udělen výjezdní příkaz. Podáním žaloby proti výsledku řízení o žádosti se cizinec bránit nemohl a nemohl se taktéž bránit výjezdnímu příkazu. Zákon o pobytu cizinců neposkytoval žádnou možnost přezkumu dokonce ani v těch markantních případech, kdy bylo rozhodnutí Policie České republiky vzhledem k existenci zvláštních okolností [např. závazného stanoviska Ministerstva vnitra (dále též jen „ministerstvo“) o nemožnosti vycestování cizince do země původu jako v případě paní R.] zjevně nezákonné. Správní orgány tak vytváří pro cizince neřešitelné situace, když na jedné straně uznají nemožnost jeho vycestování, na druhé ale odmítnou legalizovat jeho pobyt. Po novele provedené zákonem č. 427/2010 Sb. je popsaná procedura u víz nad 90 dnů za účelem strpění pobytu bez větších odchylek stejná, jen přešla kompetence na Ministerstvo vnitra. V reakci na legislativu Evropské unie (vízový kodex) se však zavedla další změna, a to specifický opravný prostředek nazvaný „nové posouzení důvodů neudělení víza“, kdy ve vymezených případech rozhoduje zvláštní komise. Ta ovšem podmínky nezávislého orgánu soudního typu nesplňuje. Soudní přezkum neudělení víza ani nadále možný není. Stávající úprava naopak dle navrhovatele ve svých důsledcích znamená, že v procesu rozhodování o vízech dochází ke značné koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy; lze proto přiměřeně aplikovat logiku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.). Povinnost opustit území České republiky přitom pravidelně představuje výrazný a obtížně napravitelný zásah do soukromého, resp. rodinného života.
6. 6. Navrhovatel poukazuje na přístup Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), který ve své judikatuře zohledňuje extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). ESLP připustil, že Úmluva sice nezakazuje státům regulovat vstup a pobyt cizinců, ale přijatá omezující opatření by měla být proporcionální ke sledovanému cíli. Konstatoval také, že neprodloužení víza k pobytu a vyhoštění může mít za následek vážný zásah do rodinného života. ESLP se také zabýval souladem zásahu do rodinného života s právem a tím, zda toto právo poskytovalo ochranu před svévolným zásahem, přičemž zárukou proti němu je mimo jiné existence přezkumu rozhodnutí nezávislým orgánem. Dále navrhovatel v této souvislosti znovu připomíná nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/07 (viz výše) o zrušení § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 161/2006 Sb., týkající se vyloučení přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval neoprávněně. Právní úprava by neměla činit neodůvodněné rozdíly mezi osobami ve srovnatelném postavení.
7. 7. Pro posouzení, zda bylo zasaženo některé ze základních práv cizince, je dle navrhovatele rozhodující, kde se cizinec v době podání žádosti nachází. Žádá-li o vízum na zastupitelském úřadě v zemi svého původu, jeho neudělení mu žádnou újmu způsobit nemůže, leda by měl na území žádaného státu rodinného příslušníka, s nímž by společný rodinný život nemohl realizovat jinde než na území tohoto státu. Jiná je ovšem situace, kdy cizinec na území přijímajícího státu legálně pobývá. Pak je pravděpodobné a logické, že si zde mohl rodinné zázemí a soukromý život vytvořit. Ten je nuceným vycestováním v případě neudělení víza vážně narušen, přičemž v případě tvrzení o dotčení základního práva musí stát soudní kontrolu příslušného správního rozhodnutí zajistit. Navíc v konkrétním případě paní R. pravděpodobně došlo k porušení zákona o pobytu cizinců, neboť vízum pro strpění jí vzhledem k existenci stanoviska Ministerstva vnitra o nemožnosti vycestovat do země původu uděleno být mělo.
8. 8. Dle navrhovatele nelze ve prospěch ústavnosti napadeného ustanovení argumentovat tím, že cizincům se může dostat soudní ochrany v návaznosti na negativní výsledek azylového řízení či řízení o správním vyhoštění. Rozhodnutí o neudělení víza bez dalšího aktivuje vydání výjezdního příkazu, kdy je cizinec ve stanovené lhůtě povinen z České republiky vycestovat. Azylové řízení může cizinec zahájit při splnění dalších podmínek. Každopádně následný soudní přezkum azylových rozhodnutí je vymezen předmětem správních řízení a rozhodnutí o neudělení víza se v něm již přezkoumávat nebude. Obdobné platí i při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění; podmínkou ovšem je, že cizinec nebude respektovat výjezdní příkaz a bude na českém území pobývat nelegálně, k čemuž jej nelze nutit. Každopádně ani zde nebudou přezkoumány důvody neudělení víza.
9. 9. Navrhovatel dále připomíná názory doktríny, která neexistenci soudního přezkumu vízových rozhodnutí kritizuje. Poukázal taktéž na to, že Česká republika patří k menšině evropských států, které neposkytují žádnou soudní ochranu proti neudělení víza; právní řády Rakouska, Litvy, Německa, Francie, Švédska, Finska, Velké Británie, Polska či Nizozemí soudní přezkum tohoto typu rozhodnutí v různých podobách znají.

II. Stanovisko účastníků řízení a Ministerstva vnitra II.

1. 10. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření zrekapitulovala průběh legislativního procesu a hlasování, které schválení napadené právní úpravy předcházely. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatá právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem. Posouzení ústavnosti úpravy nechává na úvaze Ústavního soudu.
2. 11. Senát Parlamentu České republiky taktéž popsal proceduru přijímání dotčeného pravidla s tím, že předmětným napadeným ustanovením zákona o pobytu cizinců měl možnost se zabývat opakovaně, rozprava ani pozměňovací návrhy přímo k němu nikdy nesměřovaly. Kontinuálně s vládními návrhy se tak usnášel ve většinovém přesvědčení, že dosavadní dlouhodobě užívaný koncept právního řešení vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu je v souladu s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky. Taktéž Senát ponechává konečné rozhodnutí na úvaze Ústavního soudu.
3. 12. S ohledem na materii návrhu považoval Ústavní soud za účelné vyžádat stanovisko k obsahu návrhu navíc též od Ministerstva vnitra, které na daném úseku státní správy vykovává svou působnost. Ministr vnitra reagoval na výzvu sdělením, že současná právní úprava není v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“), Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ani mezinárodními závazky, a ke zrušení napadeného ustanovení zákona o pobytu cizinců proto nejsou dány důvody. Své stanovisko zdůvodnil následujícím způsobem.
4. 13. Nejprve se vyjádření věnuje konkrétnímu případu paní R., z něhož projednávaný návrh vzešel. Jmenovaná přicestovala do České republiky dne 14. 2. 2007 na základě víza k pobytu, jehož platnost končila dne 1. 3. 2007. Od 2. 3. 2007 zde pobývala na základě víza za účelem strpění s platností od 2. 3. 2007 do 29. 2. 2008. Dne 26. 10. 2007 bylo zahájeno správní řízení ve věci správního vyhoštění z území České republiky, v rámci tohoto řízení vydalo dne 29. 10. 2007 Ministerstvo vnitra závazné stanovisko k možnosti vycestování cizinky, podle něhož vycestování do země původu není možné. Řízení o správním vyhoštění bylo tedy pro odpadnutí důvodu dne 7. 11. 2007 zastaveno. Dne 12. 3. 2008 žádala paní R. o trvalý pobyt z důvodů zvláštního zřetele; žádost byla hodnocena jako nepřípustná a řízení zastaveno. Dne 19. 3. 2008 požádala o přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU; žádost byla pro nedoložení náležitostí zamítnuta (Ministerstvu vnitra žádný rodinný příslušník z EU nebyl znám), jmenovaná podala proti rozhodnutí žalobu, o níž v době zpracování vyjádření ještě nebylo rozhodnuto. Dne 18. 8. 2008 podala jmenovaná žádost o vízum za účelem strpění, která byla dne 16. 9. 2008 zamítnuta (pozn.: právě proti tomuto rozhodnutí se paní R. pokoušela bránit před správními soudy, což vyústilo v návrh nyní projednávaný). Dne 10. 10. 2008 podala další žádost o vízum za účelem strpění pobytu, která byla opět zamítnuta. Dne 16. 10. 2008 podala paní R. žádost o mezinárodní ochranu, kteréžto řízení dosud probíhá. Popis ministerstvo končí konstatováním, že platná právní úprava poskytovala cizince v rámci všech vedených řízení dostatečné právní záruky pro účinnou ochranu jejích práv. V daných souvislostech ministerstvo ještě zmínilo okolnosti, za kterých paní R. v roce 2007 vycestovala a pobývala ve Spolkové republice Německo; již to samo o sobě mohlo mít za následek zánik platnosti prvého víza za účelem strpění, každopádně to znevěrohodnilo tvrzení o snaze žít v České republice se svou rodinou. K tomu pak dodává, že rodinu v pojetí stěžovatelky a argumentace návrhu tvoří otec a tři bratři, bez nichž však žila v Iráku dlouhou dobu a kteří ve smyslu zákona o pobytu cizinců nejsou nositeli oprávnění ke sloučení rodiny. Naopak manželu stěžovatelky v obdobném řízení povolen pobyt na území České republiky nebyl, když příslušné řízení skončilo odmítnutím jeho ústavní stížnosti. Dle ministerstva z popisovaného případu vyplývá, že stěžovatelka mohla na území České republiky původně pobývat nerušeně celý jeden rok. Měla pak možnost žádat o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění (§ 43 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů), případně v budoucnu za jiným účelem (§ 42 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 165/2006 Sb.); rozhodnutí o povolení k dlouhodobému pobytu ze soudního přezkumu vyloučeno není. Anebo měla cizinka žádat o udělení mezinárodní ochrany, čemuž by ostatně důvod podávání žádostí – obava z návratu do Iráku kvůli špatné bezpečnostní situaci – napovídal. Také závazné stanovisko k možnosti vycestování předpokládá další pobyt cizince na území České republiky v režimu zákona o azylu. Při zkoumání, zda je cizincům poskytována dostatečná záruka ochrany jejich práv v případě obavy z návratu do země původu, je třeba sledovat právní úpravu v oblasti vstupu a pobytu cizinců na území České republiky v širším smyslu, tedy nejen zákon o pobytu cizinců, ale též zákon o azylu, který právě pro tento účel slouží primárně. Dvojkolejnost systému, tedy řešení téhož pobytového statusu cizinců nacházejících se v konkrétním postavení v obou předpisech, není účelná. Vízum za účelem strpění dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, je pak jen doplňkovým institutem, který má být užit v případech krátkodobých překážek vycestování v řádu měsíců.
5. 14. Soudní přezkum rozhodnutí o neudělení víza je napadeným ustanovením vyloučen záměrně, neboť jde o žádosti cizinců, kterým na území České republiky nesvědčí žádné pobytové oprávnění. Principiálně nejde o nutnost cizince vycestovat, ale otázku splnění podmínek pro udělení určitého typu pobytového oprávnění. Neudělení víza za účelem strpění samo o sobě není způsobilé zasáhnout práva cizince na ochranu života a zdraví či právo na rodinný život. Tak se může stát teprve navazujícím rozhodnutím o správním vyhoštění. Na rozdíl od navrhovatele se ministerstvo domnívá, že v řízení podle zákona o pobytu cizinců je diskreční pravomoc správního orgánu přínosem, neboť umožňuje větší individualizaci a chrání před rigidním uplatňováním zákonných podmínek. Umožňuje jednak ochránit cizince, jejichž případ se od ostatních liší, ale především zabránit, aby rozhodnutí správního orgánu bylo v rozporu se zájmy České republiky, což je právem chráněná hodnota stojící nad zájmem na ochranu soukromého a rodinného života cizince. Ministerstvo taktéž nesouhlasí, že soudní přezkum je jedinou možnou garancí zachování podmínek nediskriminace cizinců a zákazu svévole při rozhodování, a případnou vadu lze napravit i při využití opravných a dozorčích prostředků v rámci veřejné správy. Pokud jde o Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále též jen „komise“), jíž byl svěřen přezkum správních rozhodnutí o neudělení víza, ta je sice součástí organizační struktury ministerstva, ovšem její členové jsou na něm ve svém rozhodování nezávislí. Fakt, že neexistuje všeobecné přesvědčení o nutnosti soudního přezkumu, dokládá i nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), podle něhož mají neúspěšní žadatelé právo na odvolání (článek 32 odst. 3), ovšem na jaký typ opravného řízení, zda soudní či správní, nařízeno není.

III. Dikce napadeného ustanovení, petit návrhu III.

1. 15. Ustanovení zákona o pobytu cizinců, jehož tučně zvýrazněná část je návrhem napadena, zní:
   1. – ve znění účinném do 31. 12. 2010 (tj. ve znění aplikovatelném na stěžovatelčinu věc):

   Soudní přezkum

   § 171

   Odkaz § 171

   (1) Z přezkoumání soudem jsou vyloučena

   1. a) rozhodnutí o neudělení víza,
   2. b) rozhodnutí o odepření vstupu,
   3. c) zrušeno
   4. d) rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně,
   5. e) rozhodnutí o nevydání zelené karty.

   (2) Jde-li o občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, jsou z přezkoumání soudem vyloučena rozhodnutí o odepření vstupu nebo o správním vyhoštění po dobu platnosti předchozího rozhodnutí o jeho správním nebo soudním vyhoštění.

   1. – v platném znění (ve znění zákona č. 427/2010 Sb.):

   Soudní přezkum

   § 171

   Odkaz § 171

   Z přezkoumání soudem jsou vyloučena

   1. a) rozhodnutí o neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie,
   2. b) rozhodnutí o odepření vstupu; to neplatí, jde-li o odepření vstupu občanu Evropské unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi,
   3. c) zrušeno
   4. d) rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně,
   5. e) rozhodnutí o nevydání zelené karty. Ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí lze podat žalobu proti rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jímž se tato žádost zamítá jako zjevně nedůvodná.