Nález Ústavního soudu ze dne 11. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ve věci návrhu na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb.
42. Napadený § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů.“
43. Případy uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) zákona o služebním poměru, na které dle dikce napadeného ustanovení nedopadá zákaz výdělečné činnosti, představují obecné výjimky týkající se příslušníků v činné záloze (§ 29), příslušníků ve zvláštní záloze (§ 31) a příslušníků v neplacené záloze z důvodu rodičovské dovolené [§ 33 písm. a)]. Pro běžný výkon služby však zákon žádné, ať již konkrétně, či alespoň obecně nebo typově vymezené výjimky ze zákazu výdělečné činnosti nestanovuje, pouze odkazuje na interní akty řízení, ze kterých mohou tyto výjimky vyplývat. Zákon však nestanoví žádné podmínky či kritéria, ze kterých by ony výjimky měly vycházet, resp. jakékoli meze či parametry těchto výjimek.
44. Dle vládního návrhu zákona č. 530/2005 Sb. (tisk 1002, IV. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, 2005) měl § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů znít následovně: „Příslušník může s písemným souhlasem služebního funkcionáře vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona, jestliže tato činnost nemůže vést ke střetu zájmů, k ohrožení dobrého jména bezpečnostního sboru nebo příslušníka, nebo k ohrožení schopnosti příslušníka řádně plnit služební povinnosti. Souhlas služebního funkcionáře se nevyžaduje v případech uvedených v § 29, § 31 a § 33 písm. a), pro činnost zastupitele, na správu vlastního majetku nebo na výdělečnou činnost ve výkonu vazby.“
VIII. 2. Obecné principy týkající se ústavní výhrady zákonaVIII. 2.
46. Z hlediska posouzení ústavnosti napadeného ustanovení jsou optikou tvrzeného porušení výhrady zákona relevantními ustanoveními čl. 4 odst. 1Listiny, podle něhož „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“, resp. čl. 4 odst. 2Listiny, podle něhož „meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod ... upraveny pouze zákonem“. Podle čl. 2 odst. 3Listiny pak platí, že „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“.
47. Z hlediska činností, které jsou napadeným ustanovením limitovány, je relevantním právem „právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost“ dle čl. 26 odst. 1Listiny, jakož i „právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací“ zaručené v čl. 26 odst. 3Listiny. Konkrétní výhradu zákona zakotvuje čl. 26 odst. 2Listiny tak, že „zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“.
48. Právo na podnikání, provozování hospodářské činnosti, resp. na získávání prostředků pro své životní potřeby prací spadá pod režim čl. 41 odst. 1Listiny, podle něhož „práv uvedených v čl. 26 ... Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“.
49. Podle čl. 44Listiny „zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2; zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které určí, též právo uvedené v čl. 27 odst. 4; příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil též práva uvedená v čl. 18, 19 a čl. 27 odst. 1 až 3, pokud souvisí s výkonem služby. Osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, může zákon omezit právo na stávku“. Podle zmíněného ustanovení tak může být omezeno právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost mj. též příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil, přičemž omezení musí mít formu zákona.
50. Ústavní soud se k otázce výhrady zákona a limitů delegované normotvorby již mnohokráte vyjádřil. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 [(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 192] Ústavní soud konkrétně ve vztahu k nařízením vlády uvedl, že vláda nemůže být zmocněna k úpravě otázek ústavně vyhrazených zákonodárci, jako např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2Listiny).
51. V minulosti tak Ústavní soud zrušil např. zákonné zmocnění, které přenášelo na vládu vymezení obsahu a rozsahu podmínek a způsobu uplatnění práva na bezplatnou zdravotní péči dle čl. 31Listiny [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)]. Podobně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (231/2017 Sb.) Ústavní soud uvedl, že zákonem stanovené podmínky, za nichž mohou být zdravotnické prostředky poskytovány za úhradu z veřejného zdravotního pojištění, představují meze základního práva dodavatelů zdravotnických prostředků podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1Listiny. Podle citovaného nálezu je zákon, který stanoví meze základních práv a svobod natolik obecně či vágně, že určení jejich obsahu fakticky přenechá praxi státních orgánů či jiných subjektů, v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 2Listiny. Ústavní soud též zrušil zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)], a to za situace, kdy zmocňovací ustanovení nestanovilo žádná kritéria, tudíž vláda na jeho základě zákon nekonkretizovala, nýbrž skutkové podstaty přímo doplňovala.
52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) Ústavní soud připomněl význam principu dělby moci při limitaci delegace normotvorby a uvedl, že „pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných právních předpisů. Zmocnění ovšem musí být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí, musí tedy být vydán na jeho základě a v jeho mezích. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby, a porušuje tak i principy dělby moci“.
53. V rozhodnutí týkajícím se elektronické evidence tržeb [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)] zrušil Ústavní soud zmocnění k podzákonné normotvorbě vlády, přičemž uvedl, že „sám zákon, kromě zcela obecného kritéria znemožnění nebo zásadního ztížení hospodárného výkonu činnosti, vládě žádné hranice nedává, což vytváří prostor pro prováděcí normotvorbu vedoucí k možné diskriminaci těch, kteří do těchto zvýhodněných podmínek zahrnuti nebudou, popř. s ohledem na chybějící meze též nejistotu, zda tam někdo (a kdo konkrétně) zahrnut bude. Na nedostatečné vymezení jakýchkoli kritérií lze usuzovat už jen z toho, že zákon používá naprosto stejného uvedeného obecného kritéria jak pro úplné vyloučení z evidence, tak pro zařazení do zjednodušeného režimu. Je tak zcela na úvaze vlády, zda tržbu z evidence úplně vyjme jednou provždy nebo ji vyjme jen dočasně nebo ji zařadí do zjednodušeného režimu“ (bod 111). Jak dále Ústavní soud dodal, v případě elektronické evidence tržeb musí být primárně zákonem definováno, na koho povinnost evidence dopadá a v jakém rozsahu, přičemž proti případnému excesivnímu výkladu i aplikaci zmocnění „zákon sám neobsahuje žádné mechanismy a omezení bránící ve svém důsledku např. tomu, aby to bylo až nařízení vlády, které stanoví, jaké tržby budou evidovány a v jakém režimu“. Dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 též není rozhodné, že napadená zmocňovací ustanovení (obsahově naplněná příslušným nařízením vlády nebo jen metodickým pokynem) žádné další povinnosti či omezení základních práv a svobod neukládají, nýbrž stanovují výjimky, neboť z pohledu principu rovnosti „daňové subjekty, jejichž hospodářská činnost vyňata nebyla, mohou být v horším postavení než ty, u kterých k vynětí došlo. Sám zákonodárce musí dostatečně určit - racionálně a předvídatelně - eventuální možnosti vynětí daňového subjektu z evidence tržeb, a to tak, aby ústavně postulované rovnosti v právech dostál“ (bod 112).
54. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu tak plyne, že nelze ústavně připustit nejasnost, vágnost, či dokonce absenci zákonných kritérií při delegaci normotvorby na orgány moci výkonné. Neobstojí ani konstrukce zákona spočívající v tom, že zákon limity základního práva vymezí tak, že určitou činnost obecně zakáže či přikáže (stanoví povinnost), přičemž následnými akty exekutivy budou určovány výjimky z této povinnosti, a to bez jakýchkoli kritérií a mezí či při nedostatečně jasném a konkrétním vymezení oněch kritérií a mezí.
55. Lze shrnout, že obsah a rozsah stanovené povinnosti, resp. mezí základního práva, musí v základních rysech vždy plynout přímo ze zákona.