Nález Ústavního soudu ze dne 11. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ve věci návrhu na zrušení § 48 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb.

III. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení III.

1. 16. Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení.
2. 17. Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření dne 13. 10. 2017 její předseda Jan Hamáček, který stručně zrekapituloval průběh legislativního procesu přijímání zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jakož i zákona č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 530/2005 Sb.“). Právě zákon č. 530/2005 Sb. změnil dikci napadeného ustanovení do současné podoby. Vyjádření dále připomíná, že znění napadeného ustanovení bylo při přijímání zákona č. 530/2005 Sb. zcela nově upraveno na návrh poslance Petra Ibla uvedený v souhrnu pozměňovacích návrhů pod písmenem D. K pozměňovacímu návrhu zaujal nesouhlasné stanovisko zpravodaj poslanec Pavel Severa, ministr vnitra František Bublan nicméně doporučil pozměňovací návrh přijmout. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že s návrhem zákona vyslovil Parlament souhlas ústavně předepsaným postupem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
3. 18. Za Senát zaslal vyjádření dne 30. 10. 2017 jeho předseda Milan Štěch, který zrekapituloval legislativní proces v Senátu jak ve vztahu k zákonu o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, tak ve vztahu k zákonu č. 530/2005 Sb. a uvádí, že Senát se rozhodl návrhem zákona č. 530/2005 Sb. nezabývat, a návrh zákona byl tak přijat. Dále připomíná předchozí právní úpravu zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, jakož i znění § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků ozbrojených sborů před novelizací s tím, že zde byly alespoň rámcově vymezeny činnosti, které mohou osoby v příslušném služebním poměru vykonávat. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení ponechává plně na Ústavním soudu.
4. 19. Vláda České republiky (dále jen „vláda“) dne 23. 10. 2017 svým usnesením č. 750 schválila vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla zamítnutí návrhu a zmocnila ministra vnitra k zastupování před Ústavním soudem. Dále zmocnila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem vnitra vypracoval vyjádření k předmětnému návrhu.
5. 20. Dne 15. 11. 2017 obdržel Ústavní soud vyjádření zaslané ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Janem Chvojkou, ve kterém vláda po rekapitulaci návrhu Nejvyššího správního soudu uvádí, že napadené ustanovení nenarušuje právní jistotu ani legitimní očekávání občanů a příslušníků bezpečnostních sborů, neboť zápověď výkonu jakékoliv živnostenské nebo jiné výdělečné činnosti je stanovena již § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., jako jeden z předpokladů k přijetí do služebního poměru. Jelikož se jedná o základní předpoklad k přijetí do služebního poměru, musí příslušník bezpečnostního sboru tento předpoklad splňovat po celou dobu trvání služebního poměru. Případné výjimky ze zákazu výdělečné činnosti (bez ohledu na to, jsou-li stanoveny vnitřním předpisem či individuálním aktem jako v jiných zákonech upravujících státnězaměstnanecké vztahy) lze chápat jako korekci rigidity zákona v odůvodněných případech, přičemž se však nejedná o zásah takové intenzity, aby docházelo k narušení právní jistoty.
6. 21. Vláda dále uvádí, že k omezení základního práva dle čl. 26 Listiny nedochází, podmínky výkonu služby jsou uchazečům předem známy, a cituje z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.), podle něhož „cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude“.
7. 22. Vyjádření vlády dále srovnává napadenou právní úpravu s právní úpravou týkající se soudců a státních zástupců a uvádí, že napadené ustanovení neporušuje rovnost v zárukách základních práv, neboť možnost vykonávat jinou výdělečnou činnost může být pro příslušníky bezpečnostních sborů naopak širší než pro soudce a státní zástupce, stanoví-li tak interní předpis. Stejně tak odmítá tvrzené porušení rovnosti ve srovnání s právní úpravou týkající se státní služby, vojáků z povolání či úředníků územních samosprávných celků, jelikož všechny tři zákony obsahují podmínku písemného souhlasu služebního orgánu, respektive územního samosprávného celku, s výkonem jiné výdělečné činnosti.
8. 23. Podle vlády se tedy v těchto předpisech počítá s určitou formou uvážení, se kterou je nezbytné počítat též při vydání interního aktu ředitele bezpečnostního sboru, přičemž v žádném ze tří zmíněných zákonů není stanovena povinnost povolení k výkonu jiné výdělečné činnosti vydat. Pro vojáka z povolání je sice stanovena explicitní podmínka „neovlivní-li tato činnost výkon jeho služby nebo jiný důležitý zájem služby“, ovšem dle vlády ze zákona o služebním poměru tato výjimka vyplývá taktéž, avšak implicitně, tj. důležitý zájem služby je nutno taktéž brát v potaz.
9. 24. Podle vlády tedy právní úprava týkající se vojáků z povolání, státních zaměstnanců v režimu státní služby a úředníků územních samosprávných celků obsahuje obdobnou možnost výjimky, jaká je obsažena v napadeném ustanovení, přičemž rozdíl v tom, zda se možnost udělení výjimky vztahuje na jednotlivce nebo na celý bezpečnostní sbor, není pro posuzování ústavnosti daného institutu rozhodující. Vláda uvádí, že pro příslušníky bezpečnostních sborů znamená napadená konstrukce naopak vyšší míru právní jistoty, neboť podmínky pro udělení výjimky z výkonu jiné výdělečné činnosti jsou stanoveny pro všechny příslušníky v bezpečnostním sboru jednotně, zatímco vojáci z povolání, úředníci územních samosprávných celků a státní zaměstnanci podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, musejí vždy vyčkat individuálního rozhodnutí ve věci, přičemž výsledek tohoto rozhodnutí může být jakýkoliv.
10. 25. Vláda dále připomíná, že základní právo garantované čl. 26 Listiny spadá do kategorie hospodářských, sociálních a kulturních práv, je tudíž možné na posuzovaný případ aplikovat test racionality, tak jak byl formulován v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Dle vlády napadená právní úprava v uvedeném testu obstojí. Smyslem a podstatou hospodářského práva stanoveného čl. 26 Listiny je svoboda jednotlivce zvolit si své povolání nebo vyvíjet podnikatelskou či jinou hospodářskou činnost, a to především za účelem získání zaopatření vlastního, případně rodiny či osob blízkých. Příslušníkům bezpečnostních sborů je garantováno nadprůměrné finanční zajištění, a napadené ustanovení se tak netýká esenciální podstaty výkonu daného základního práva, neboť možnost hmotného zabezpečení je i v této podobě plně zachována. Legitimním cílem předmětné úpravy je požadavek na nestrannost a nezávislost bezpečnostních sborů a též zachování co nejširší míry časové dostupnosti k výkonu služby příslušníka, neboť tato činnost je stěžejní pro zachování základních funkcí státu a ochrany jeho občanů a majetku. Zákonný prostředek použitý k dosažení uvedeného cíle je dle vlády rozumný, neboť tato konstrukce zákona bezpochyby pomáhá k naplňování výše uvedeného legitimního cíle, byť nemusí jít o variantu nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Dle vlády příslušníci bezpečnostních sborů vykonávat jinou výdělečnou činnost fakticky mohou, byť na základě interního předpisu ředitele bezpečnostního sboru.
11. 26. Vláda s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) připomíná, že Ústavní soud by měl zkoumat ústavnost zákona, nikoli jeho vhodnost či účelnost. Zákonodárce jednal dle vlády v mezích své pravomoci, neboť stanovil omezující nástroje (omezení výdělečné činnosti s možností výjimek) s ohledem na jejich vhodnost a účelnost, což je primárním úkolem zákonodárce.
12. 27. Vláda dále připomíná přednost ústavně konformního výkladu před derogací s tím, že omezení stanovené v napadeném ustanovení, resp. též v § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., není možné vykládat izolovaně, nýbrž vždy v kontextu ústavního pořádku. Podle vlády tak například svoboda vědeckého bádání a svoboda umělecké tvorby, které jsou zaručeny v čl. 15 odst. 2 Listiny, nemohou být příslušníkům bezpečnostních sborů zapovězeny, stejně tak správa vlastního majetku dle čl. 11 Listiny. Vlastnické právo zahrnuje mimo jiné právo majetek držet, užívat, požívat a disponovat s ním, přičemž všechny jmenované činnosti jsou přitom potenciálně výdělečné. Napadené ustanovení tak dle vlády neeliminuje právo vykonávat výdělečnou činnost, toto právo je pouze omezeno v zájmu řádného, jinými povinnostmi nerušeného, výkonu služby či s ohledem na možný střet zájmů.
13. 28. Vláda tedy navrhuje zamítnutí návrhu na zrušení předmětného ustanovení, neboť má za to, že je možný jeho ústavně konformní výklad.
14. 29. Veřejná ochránkyně práv Anna Šabatová přípisem ze dne 17. 10. 2017 Ústavnímu soudu sdělila, že do řízení jako vedlejší účastnice nevstupuje. Nad rámec uvedeného sdělila, že se s návrhem Nejvyššího správního soudu ztotožňuje.

IV. Replika navrhovatele IV.

1. 30. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovateli, který v replice k nim uvádí, že věcnou argumentaci k návrhu poskytla pouze vláda, proto podrobněji reaguje na vyjádření vlády. Argumentace vlády ustanovením § 13 odst. 1 písm. i) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 586/2004 Sb., na argumentaci navrhovatele nic nemění. Jak § 48 odst. 2, tak § 13 odst. 1 písm. i) obsahují absolutní zákaz jiné výdělečné činnosti, z něhož § 48 odst. 2 připouští výjimky v podobě činností stanovených interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů. Je to právě režim výjimek, forma jejich stanovení a oprávněný orgán veřejné moci k jejich stanovení, jež jsou dle navrhovatele v rozporu s ústavní výhradou zákona. K argumentu potřeby korigovat tvrdost zákona navrhovatel uvádí, že odstranění tvrdosti zákona z povahy věci předpokládá individualizované rozhodování zaměřené na posouzení intenzity dopadu zákona na konkrétní situaci konkrétní osoby. Zde však došlo k přenesení normotvorné kompetence, jež přísluší zákonodárné moci, na moc výkonnou, zde dokonce na orgán veřejné moci, jenž normativní kompetenci, ani delegovanou, mít podle Ústavy nemůže, nadto tak má činit nikoli obecně závazným právním předpisem, nýbrž interní instrukcí.
2. 31. Navrhovatel dále uvádí, že argumentace vlády nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (viz výše) ve věci cenové regulace nájemného není přiléhavá. Uchazeči o přijetí do služebního poměru, resp. již přijatí příslušníci mají sice zachovánu možnost svobodně se rozhodnout, zda vstoupí do služebního poměru či v něm setrvají za cenu, že pak musí akceptovat omezení vyplývající pro ně z čl. 44 Listiny. To však platí potud, pokud jsou tato omezení v souladu s podmínkami omezení základních práv, které Listina předepisuje. To však navrhovatel zpochybňuje.
3. 32. Argumentace vlády jinými služebními poměry ve skutečnosti potvrzuje výhrady navrhovatele, že rozdílným režimem může být narušena rovnost v zárukách základních práv a svobod mezi jednotlivými příslušníky v různých služebních poměrech. Navrhovatel nesouhlasí s tím, že úprava v zákoně o služebním poměru je výhodnější oproti jiným služebním profesím. Z pohledu procesní obrany je tato právní úprava naopak méně výhodná, neboť příslušníky ve služebním poměru zbavuje možnosti obrany proti negativnímu individuálnímu a individualizovanému správnímu rozhodnutí o žádosti o udělení výjimky či souhlasu s výdělečnou činností; takové se totiž nevydává a příslušník je bez dalšího propuštěn.
4. 33. Navrhovatel sice souhlasí s tvrzením vlády, že ve hře je sociální a hospodářské právo, kterému by měl příslušný obsah a rozsah stanovit zákonodárce. Zákonodárce však žádný rozsah a obsah tomuto právu v napadeném ustanovení nedal. Ačkoli se u daného práva uplatní limity čl. 41 odst. 1 Listiny, musí prováděcí zákon skutečně meze práva stanovovat, a nikoli je blanketně přenášet na orgány moci výkonné, dokonce v jiných formách než ve formě právních předpisů. Teprve pokud jsou rozsah a obsah daného práva, resp. jeho meze, stanoveny zákonem, lze jejich ústavnost poměřovat testem racionality.
5. 34. Navrhovatel konečně připomíná v mezidobí vyhlášený nález Ústavního soudu ve věci elektronické evidence tržeb [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)] a připomíná, že v odůvodnění tohoto nálezu se objevují téměř všechny argumenty, které navrhovatel snesl vůči nyní napadenému ustanovení. Ústavní soud pro porušení výhrady zákona a ústavních pravidel delegace normotvorby zrušil zmocňovací ustanovení pro vládu, aby některé tržby z dosahu povinnosti evidence vyňala, tedy aby zákonem stanovenou povinnost zmírnila. Tak jako v nyní posuzovaném případě šlo o čl. 26 Listiny, přičemž procedurální úroveň ochrany tohoto základního práva by měla být stejná jak pro podnikatele, tak pro služebníky státu vymezené v čl. 44 Listiny. Navrhovatel připomíná, že neobstálo-li obdobně konstruované zmocňovací ustanovení pro vládu, tím spíše nemůže obstát ve vztahu k regulaci nemající ani podobu právního předpisu.
6. 35. Závěrem navrhovatel uvádí, že nejde o obsah konkrétního interního aktu ředitele bezpečnostního sboru, ale o otázku dramaticky přesahující význam individuální věci stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem. Navrhovatel připomíná historické zkušenosti s tím, že nedemokratický, autoritářský či totalitní režim potlačuje ústavní princip dělby moci, přičemž význam moci zákonodárné upadá ve prospěch jednoho mocenského centra ve sféře široce pojímané exekutivy. Ústavní zakotvení výhrady zákona a limity delegace zákonodárné moci v nynější Ústavě jsou odpovědí na tuto historickou zkušenost, přičemž i v liberálním demokratickém režimu mohou být vlády v pokušení exekutivní normotvorbu nadužívat, zejména v situacích paralyzovaných parlamentů a menšinových vlád. Nález Ústavního soudu tak bude mít význam i pro případné budoucí „horší počasí“, a to nejen vůči příslušníkům bezpečnostních sborů a ozbrojených sil, ale i vůči dalším kategoriím osob v čl. 44 Listiny uvedeným, včetně soudců.

V. Upuštění od ústního jednání V.

1. 36. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, dle § 44 zákona o Ústavním soudu od něj upustil.

VI. Podmínky meritorního posouzení návrhu VI.

1. 37. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Ústavní soud tak mohl přistoupit k věcnému přezkumu napadeného ustanovení.

VII. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení VII.

1. 38. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Na základě vyjádření obou komor Parlamentu České republiky i na základě příslušných stenoprotokolů ze schůzí komor (dostupných na www.psp.cz a www.senat.cz) dospěl Ústavní soud k závěru, že k žádným procedurálním vadám při přijímání napadeného ustanovení nedošlo.
2. 39. Návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů byl ve čtvrtém volebním období Poslanecké sněmovny projednáván jako sněmovní tisk 256. Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas ve třetím čtení dne 2. 7. 2003 na své 18. schůzi v hlasování č. 260, kdy z přítomných 178 poslanců hlasovalo pro návrh 130 poslanců, proti hlasovalo 7 poslanců. Návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně Senát s pozměňovacími návrhy. Dne 23. 9. 2003 na své 20. schůzi Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění postoupeném Senátu; ze 183 přítomných poslanců hlasovalo pro 108 poslanců, proti 41 poslanců. Zákon byl vyhlášen dne 31. 10. 2003 pod č. 361/2003 Sb.
3. 40. Znění napadeného ustanovení bylo změněno zákonem č. 530/2005 Sb. Návrh tohoto zákona byl v Poslanecké sněmovně projednáván ve čtvrtém volebním období jako sněmovní tisk 1002. Poslanecká sněmovna vyslovila s tímto návrhem zákona souhlas ve třetím čtení dne 26. 10. 2005 na své 48. schůzi. Návrh byl přijat v hlasování č. 498; z přítomných 177 poslanců hlasovalo pro 128 poslanců, proti 5 poslanců. Znění napadeného ustanovení § 48 odst. 2 bylo upraveno na návrh poslance Petra Ibla uvedený v souhrnu pozměňovacích návrhů pod písmenem D. V hlasování č. 489 z přítomných 177 poslanců pro uvedený pozměňovací návrh hlasovalo 102 poslanců, proti hlasovalo 54 poslanců. Senát se dne 30. 11. 2005 usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat. Zákon byl vyhlášen dne 29. 12. 2005 pod č. 530/2005 Sb.
4. 41. Podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla ve vztahu k napadenému ustanovení splněna, což navrhovatel ostatně ani nezpochybňuje.

VIII. Věcný přezkum napadeného ustanovení VIII.