Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení

vyhlášené znění

VII. / VII./c

VII./c Posouzení ústavnosti § 5 odst. 2 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy VII./c

  1. 185. Znění napadeného ustanovení:

    „[§ 5]

    Odkaz „[§ 5]

    [Služba a obory služby]

    (2) Vláda stanoví nařízením obory služby.“

  1. 186. Základním východiskem pro posouzení ústavnosti výše uvedeného ustanovení zákona o státní službě je čl. 78 Ústavy, který stanoví: „K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády.“
  2. 187. Vláda je tak oprávněna vydávat nařízení vlády bez zmocnění v zákoně, a to na rozdíl od ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy, které mohou ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vydávat podzákonné předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
  3. 188. S ohledem na skutečnost, že vláda má ústavní oprávnění (generální zmocnění) provést nařízením vlády jakýkoli zákon, resp. jakékoli jeho ustanovení, je otázka dodržení ústavních podmínek vyjádřených slovy „k provedení zákona“ a „v jeho mezích“ v prvé řadě otázkou posouzení konkrétního nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění, neboť to vláda ke své normotvorné činnosti nepotřebuje. Obecně tedy platí, že derogace jakéhokoli zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády nijak nemění pravomoc vlády nařízení vydat, neboť to je založeno samotnou Ústavou v čl. 78.
  4. 189. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (viz výše) Ústavní soud při přezkumu nařízení vlády (nikoli zákonného zmocnění) uvedl: „[Ú]stavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).“
  5. 190. V nyní posuzovaném případě je zjevné, že zákonem je zmocněn oprávněný orgán (vláda), a zřejmá je i vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, neboť navzdory generálnímu zmocnění v Ústavě zákonodárce vládu výslovně zmocňuje k úpravě otázek v zákoně podrobně neupravených.
  6. 191. Při posuzování ústavnosti samotného zákonného zmocnění tak bude podstatné posoudit, zda z dikce zákonného zmocnění není zjevné, že zákonodárce zmocňuje vládu k normotvorbě, která jí ústavně nepřísluší.
  7. 192. Typicky půjde o situaci, kdy by byla vláda zmocněna upravit otázky ústavně vyhrazené zákonodárci, např. ukládání primárních povinností (čl. 4 odst. 1 Listiny) či stanovování mezí základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny). Řadu výhrad zákona obsahuje též Ústava (např. čl. 20, čl. 22 odst. 1, čl. 24, čl. 27 odst. 3, čl. 79 odst. 1 a 2 a další). Ústavní soud tak v minulosti zrušil zákonné zmocnění, které zmocňovalo vládu k regulaci oblastí vyhrazených zákonu dle čl. 31 Listiny základních práv a svobod [sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.)] či zákonné zmocnění, které v rozporu s čl. 39 Listiny delegovalo vymezení skutkové podstaty trestného činu na nařízení vlády [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/12 ze dne 23. 7. 2013 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V obou nálezech Ústavní soud zdůraznil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněná. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12 Ústavní soud s odkazem na nález Ústavního soudu Československé republiky č. j. úst. 120/22-2/10 ze dne 7. listopadu 1922 (Úřední list republiky Československé 1922: 284, 5605-5608) připomněl, že již v počátcích budování demokratické republiky v tuzemsku bylo konstatováno, že zákonodárný akt obsahující vpravdě delegaci zákonodárné moci na vládu by měnil ústavní listinu tím, že by k ní připojil dosud neobsaženou výhradu, že moc zákonodárnou vykonává Národní shromáždění jen potud, pokud ji nedelegovalo na vládu.
  8. 193. Dále půjde o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění zjevné, že zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící mimo předmět prováděného zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem prováděného zákona). Limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotného zmocňovacího ustanovení, ani z prováděného zákona jako celku. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), vláda „nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona.“
  9. 194. Poslední problematickou situací pak může být zmocnění k vydání nařízení vlády v oblastech, kde došlo ve smyslu čl. 10a Ústavy k přenesení pravomocí na nadnárodní organizaci nebo instituci, tj. kde vnitrostátní orgán svou kompetenci vykonávat nemůže v rozsahu, ve kterém k přenosu pravomocí podle čl. 10a Ústavy došlo [k tomu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), který se však touto otázkou zabýval v souvislosti s posouzením ústavnosti nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění].
  10. 195. Pokud však zákonné zmocnění některý z výše uvedených deficitů nemá, bude nutno posuzovat z hlediska naplnění podmínek čl. 78 Ústavy až konkrétní nařízení vlády, u kterého lze na základě jeho obsahu a formulace dovodit, zda se pohybuje v mezích zákona, nebo zda tyto meze překračuje.
  11. 196. Navrhovatel napadá § 5 odst. 2 zákona o státní službě s tím, že „ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona“. Jak již bylo shora uvedeno, meze pro nařízení vlády nemusí vyplývat z konkrétního zákonného zmocňovacího ustanovení (zde napadený § 5 odst. 2), které ostatně vláda ke své normotvorbě díky generálnímu ústavnímu zmocnění ani nepotřebuje, nýbrž mohou být dovozeny „ze smyslu a účelu zákona“.
  12. 197. V § 5 odst. 1 písm. a) až t) stanoví zákon o státní službě výčet činností, které vymezuje jako „službu“ [legislativní zkratka pro státní službu zavedená v § 1 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě]. V § 1 a 2 je pak vymezen předmět úpravy a rozsah působnosti zákona o státní službě. Nenastává zde tak situace, kdy zmocnění ukládá vládě upravovat otázky vyhrazené zákonu nebo upravovat otázky nacházející se zjevně mimo předmět zákonné úpravy a kdy by již z pouhé zákonné dikce bylo zřejmé, že se vláda při vydání nařízení nemůže pohybovat „v mezích zákona“, jak jí ukládá Ústava.
  13. 198. Z obsahu a účelu zákona, zejména pak z jeho § 5 odst. 1 vymezujícího činnosti spadající pod státní službu, lze dovodit meze, ve kterých se vláda při své nařizovací činnosti bude pohybovat. Obory služby tedy nejsou tematickou oblastí, která by se ocitala mimo obsah a účel zákona o státní službě, stejně tak nejde o otázky, u kterých by bylo možno z ústavního pořádku dovodit výhradu zákona. Posouzení toho, zda se konkrétní nařízení vlády pohybuje v mezích zákona, je pak již věcí přezkumu onoho nařízení vlády.

VII./d Posouzení ústavnosti § 21 odst. 3, § 104 odst. 3 - tvrzené porušení čl. 78 Ústavy VII./d

  1. 199. Napadená ustanovení § 21 odst. 3 a § 104 odst. 3 zákona o státní službě posuzuje Ústavní soud společně s ohledem na tvrzený shodný důvod protiústavnosti napadaných ustanovení.
  2. 200. Znění napadených ustanovení:

    „[§ 21]

    Odkaz „[§ 21]

    (3) Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením.

    ...

    [SLUŽEBNÍ VOLNO]

    [Překážky ve službě na straně státního zaměstnance a služební volno]

    [§ 104]

    Odkaz [§ 104]

    (3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat.“

  1. 201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že „[d]o služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance.“ Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to „s ohledem na zvláštní povahu služby“. Podle navrhovatele je pojem „zvláštní povaha služby“ neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
  2. 202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek „nad rámec zákona“.
  3. 203. Úvodem Ústavní soud odkazuje na všechna shora uvedená východiska, pokud jde o posuzování souladu zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády s ústavním pořádkem. Opět platí, že Ústavní soud nyní neposuzuje ústavnost konkrétního nařízení vlády, ale pouze ústavnost zákonného zmocnění.
  4. 204. Vůle zákonodárce upravit některé otázky nařízením vlády nad zákonný standard je z dikcí obou napadených ustanovení zjevná, ať již jde o stanovení možností přijetí do služebního poměru na dobu určitou či vymezení překážek ve službě, za které přísluší zaměstnanci plat.
  5. 205. Ani jedno z napadených ustanovení neupravuje otázky, u kterých platí výhrada zákona, tj. které jsou ústavně zapovězeny k úpravě ve formě podzákonné normotvorby.
  6. 206. Stejně tak napadená ustanovení nezmocňují vládu k úpravě oblastí, která se nachází mimo předmět úpravy zákona, tedy k úpravě takových otázek, u kterých by se nařízení vlády muselo nutně pohybovat mimo meze zákona.
  7. 207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu „zvláštní povaha služby“, opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny neurčitým právním pojmem „zvláštní povaha služby“, je nutno dodat, že uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, „rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv. neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech“ (Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).
  8. 208. Opět by pak bylo věcí až posuzování konkrétního nařízení vlády, pokud by nařízení z takto (byť neurčitým právním pojmem) stanovených mezí vybočilo a ocitlo se v rozporu s čl. 78 Ústavy. Samo o sobě však použití neurčitého právního pojmu pro stanovení mezí normotvorby vlády protiústavnost nezakládá.
  9. 209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, „vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější“. Právě důvody spočívající ve „zvláštní povaze služby“ mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12) „nepředvídatelné v momentu přijetí zákona“ či „podléhající častým změnám“, a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným právním předpisem.
  10. 210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy, které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády, upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v § 104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst. 3), že jde o úpravu „nad rámec zákona“.
  11. 211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní. Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky (další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky další. Nejde tak o úpravu „nad rámec zákona“, neboť zákon s touto úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu, resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání povinností ani o zásah do základních práv.
  12. 212. Meze podzákonné právní úpravy překážek ve službě lze dovodit jednak z účelu a smyslu institutu překážek ve službě (resp. překážek v práci), jakož i analogicky druhovou či typovou povahou těch překážek, které zákonodárce upravil sám výslovně. Nelze sice vyloučit exces výkonné moci při sekundární normotvorbě, což je však opět již otázkou ústavnosti konkrétního prováděcího právního předpisu.

VII./e Posouzení ústavnosti § 145 odst. 3 - tvrzený rozpor se základními principy právního státu zakládající právní nejistotu a možnost libovůle VII./e

  1. 213. Znění napadeného ustanovení:

    „[§ 145]

    Odkaz „[§ 145]

    [Zvláštní ustanovení o platovém tarifu a platových třídách]

    (3) Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají vykonávat činnosti neuvedené v katalogu správních činností, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí.“

  1. 214. Navrhovatel považuje napadené ustanovení za rozporné se základními principy právního státu, zakládající právní nejistotu a vytvářející, mimo normativní úpravu obsaženou v nařízení vlády (katalog správních činností), prostor pro libovůli při rozhodování.
  2. 215. Jak již Ústavní soud shora zmínil, v případě řízení o kontrole právních předpisů je vždy nutno zvažovat, zda existuje ústavně konformní možnost interpretace napadeného zákonného ustanovení, přičemž teprve v případě, že ústavně konformní výklad není možný, lze přistoupit k derogaci napadeného ustanovení.
  3. 216. Podle vyjádření vlády je účelem napadeného ustanovení překlenout období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních činností doplní.
  4. 217. Zákonné ustanovení má tedy zjevně za cíl zajistit možnost stanovení platového ohodnocení státního zaměstnance do doby, než bude do nařízení vlády vymezujícího katalog správních činností příslušná činnost novelizací doplněna. Z hlediska cíle právní úpravy tak jde o naplnění požadavku čl. 28 Listiny základních práv a svobod (právo zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci).
  5. 218. Tvrzenému riziku právní nejistoty a libovůle plynoucí z uvedeného ustanovení však dle názoru Ústavního soudu dostatečně brání ústavní principy, jejichž optikou je nutno uvedené ustanovení aplikovat a interpretovat. Při stanovení platové třídy musí služební orgán dbát principu rovného zacházení při odměňování (za obdobnou práci obdobná odměna), jednak postupuje v procesním rámci předvídaném zákonem o státní službě [řízení ve věcech služby dle § 159-169 zákona o státní službě, mj. též ve věcech rozhodování o odměňování dle § 159 odst. 1 písm. d)], resp. předvídaném v rámci subsidiárně aplikovatelného správního řádu (§ 160 zákona o státní službě).
  6. 219. Ústavní soud má za to, že samotná dikce napadeného ustanovení tak není v rozporu s principy právního státu, naopak jeho ústavně konformní intepretace a zejména aplikace je možná, tudíž k derogačnímu zásahu ze strany Ústavního soudu není dán prostor.