Nález Ústavního soudu ze dne 1. července 2010 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů
18. Ústavní soud se nejprve zabýval postavením insolvenčního správce při uznávání pohledávek věřitelů v insolvenčním řízení a zhodnotil jej jako postavení orgánu veřejné moci, nikoli jako zástupce věřitelů.
19. Pojem veřejný orgán Ústava nedefinuje; proto k jeho obsahovému ohraničení přistoupil Ústavní soud ve své judikatuře, ve které se přiklonil k tzv. mocenské teorii [srov. např. rozhodnutí Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. I. ÚS 191/92 ze dne 9. 6. 1992, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky, ročník 1992, rozhodnutí č. 3; usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993 (U 3/2 SbNU 201*); a další].
20. Uznání pohledávky věřitele insolvenčním správcem je upraveno v § 188 a násl.insolvenčního zákona. Insolvenční správce tím, že přihlášenou pohledávku uzná (nepopře), určuje závazně právo věřitele na jeho poměrné uspokojení v rámci insolvenčního řízení (včetně všech dalších důsledků spojených s výsledkem přezkumu, tj. hlasování a účast ve věřitelských orgánech, příp. sankce a další procesní práva a povinnosti), a současně tím závazně určuje právo všech ostatních věřitelů na jejich poměrné uspokojení [důsledkem uznání pohledávky věřitele je rovněž stanovení výše (poměrného) uspokojení ostatních přihlášených věřitelů, jejichž pohledávky si vzájemně konkurují]. Uznání (nepopření) pohledávky insolvenčním správcem má tedy za následek zjištění přihlášené pohledávky, a to v insolvenčním řízení s konečnou platností.
21. I když insolvenční zákon výslovně neuvádí, jakou povahu má úkon insolvenčního správce, jímž projevuje vůli uznat přihlášenou pohledávku, je úkon insolvenčního správce přirozeně nezbytné zkoumat podle materiálního hlediska, tj. podle jeho skutečné povahy a účinků [srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 233/02 ze dne 28. 8. 2002 (U 30/27 SbNU 337)].
22. Na danou problematiku je aplikovatelný i právní názor vyslovený v nálezové judikatuře Ústavního soudu. Ústavní soud kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) vyslovil právní názor, že správce konkursní podstaty není účastníkem konkursního řízení; jako zvláštní procesní subjekt má však samostatné postavení jak vůči úpadci, tak vůči konkursním věřitelům a nelze jej považovat za zástupce konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce. Ústavní soud k tomu posléze dodal, že „vycházeje z hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu: jsou jimi veřejný účel, způsob ustavení a pravomoc. Veřejný účel instituce správce konkursní podstaty nutno spatřovat v akceptaci omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly do krizové situace. Způsob jeho ustavení je dán rozhodnutím státního orgánu (soudu). Jeho oprávnění, jež jsou zakotvena v řadě ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání (§ 14, 17 až 20, 24, 26 až 29), vzhledem k jejich heteronomní povaze (když správce nelze považovat za zástupce konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce) pak představují výkon pravomoci (na rozdíl od heteronomní povahy veřejnoprávních aktů, akty soukromoprávní - právní úkony - mají povahu autonomní).“.
23. Veřejný účel instituce insolvenčního správce rovněž nutno spatřovat v akceptaci omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly do krizové situace. Jeho oprávnění, jež jsou zakotvena v řadě ustanovení insolvenčního zákona, vzhledem k jejich heteronomní povaze (když insolvenčního správce nelze považovat za zástupce věřitelů ani za zástupce dlužníka), pak představují výkon pravomoci (srov. kupř. právě pravomoc uznat přihlášené pohledávky, o kteroužto problematiku jde i v dané věci). Způsob jeho ustavení je dán rozhodnutím státního orgánu (soudu), a to dle § 25insolvenčního zákona (srov. odst. 1 větu první: „Insolvenčního správce pro insolvenční řízení ustanovuje insolvenční soud.“)
24. Na tom ničeho nemění skutečnost, že v procesu ustavování insolvenčního správce může - ale nemusí - hrát roli též spoluúčast věřitelů na výběru správce. Osobu insolvenčního správce mohou věřitelé pouze změnit, mohou tak postupovat jen po ukončení přezkumného jednání (§ 29 odst. 1insolvenčního zákona), kdy již není možné posouzení správnosti nároků uplatněných jednotlivými přihláškami pohledávek (dle § 192 odst. 1insolvenčního zákona může insolvenční správce své stanovisko k přihlášeným pohledávkám změnit nejpozději na přezkumném jednání).
25. Koneckonců i důvodová zpráva k návrhu zákona uváděla explicitně, že insolvenční správce je zvláštním procesním subjektem, jenž není ani zástupcem dlužníka ani zástupcem věřitelů. Záměr zákonodárce, že insolvenční správce není zástupcem věřitelů, nebyl přitom při projednávání návrhu zákona zpochybněn a byl deklarován právě v souvislosti s možností věřitelů vyměnit osobu insolvenčního správce.
26. Teze, že insolvenční správce při uznání (pravosti, výše a pořadí) přihlášených pohledávek vystupuje jako zástupce věřitelů, je ovšem vyloučena i povahou věci, v insolvenčním řízení zpravidla vystupuje více věřitelů, jejichž pohledávky si ale vzájemně konkurují. Navíc i dle § 24insolvenčního zákona se důvody podjatosti insolvenčního správce mohou týkat i účastníků řízení; tedy nejen dlužníka, nýbrž i jeho věřitelů. Jak by mohl být insolvenční správce podjatý z důvodu vlastního poměru k osobám věřitelů (nepodjatost v tomto směru vyžaduje § 24insolvenčního zákona), když by současně platila teze, že insolvenční správce je zástupcem věřitelů.
27. Insolvenční správce tedy autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech věřitelů, kteří se nenacházejí v rovnoprávném postavení s insolvenčním správcem, obsah rozhodnutí nezávisí na jejich vůli. Za rozhodnutí insolvenčního správce tak lze považovat stanovisko insolvenčního správce k pohledávce věřitele na přezkumném jednání, které je vyjádřeno v seznamu přihlášených pohledávek, jenž je přílohou protokolu z přezkumného jednání.
28. Navrhovatelky navrhují z důvodu protiústavnosti zrušit především ustanovení § 192 odst. 1 věty první včetně věty za středníkem insolvenčního zákona, dle kterého: „Dlužník a insolvenční správce mohou popírat pravost, výši a pořadí všech přihlášených pohledávek; jednotliví věřitelé toto právo nemají.“.
29. Napadené ustanovení obsahuje taxativní výčet okruhu osob, které mají právo popírat pohledávky. Seznatelnost této normy je navíc posílena výslovným uvedením, že jednotliví věřitelé (tedy i navrhovatelky) toto právo nemají.
30. Základním účelem úpadkového práva upraveného insolvenčním zákonem je řešení majetkových vztahů dlužníka, který je v úpadku, a uspokojení pohledávek věřitelů dlužníka z majetkové podstaty dlužníka. Kupříkladu dle § 1 písm. a)insolvenčního zákona platí, že „Tento zákon upravuje řešení úpadku a hrozícího úpadku dlužníka soudním řízením některým ze stanovených způsobů tak, aby došlo k uspořádání majetkových vztahů k osobám dotčeným dlužníkovým úpadkem a k co nejvyššímu a zásadně poměrnému uspokojení dlužníkových věřitelů.“. Více věřitelů uplatňuje právo na uspokojení své pohledávky z jedné majetkové podstaty dlužníka. Nesprávné přihlášení, resp. uznání (nepopření) insolvenčním správcem té které pohledávky (její pravosti, výše, pořadí) jednoho věřitele může mít proto za důsledek (mimo jiné) uspokojení pohledávky druhého věřitele v menší míře, než by tomu bylo za předpokladu správného zjištění předmětné pohledávky. Tedy může důsledně vzato značit dotčení majetkových práv věřitele a dotčení i jiných jeho práv (srov. další důsledky spojené s výsledkem přezkumu, tj. hlasování a účast ve věřitelských orgánech, příp. sankce a další procesní práva a povinnosti). Lze totiž souhlasit s názorem navrhovatelek, že rozhodnutí insolvenčního správce o tom, že přihlášenou pohledávku uznává nebo popírá (příp. v jakém rozsahu), určuje závazně právo věřitele na jeho poměrné uspokojení v rámci insolvenčního řízení (včetně všech dalších důsledků spojených s výsledkem přezkumu), a současně se závazně rozhoduje o právu všech ostatních věřitelů na jejich poměrné uspokojení. Jak uvádí odborná literatura, nezřídka dochází k tomu, že v insolvenčním řízení se snaží prosazovat svůj vliv osoby, které tvrdí, že jsou věřiteli, ač jimi ve skutečnosti nejsou, anebo se celá řada věřitelů pokouší úmyslně nadsadit (nadhodnotit) výši své pohledávky, aby získali v tomto řízení větší vliv, než jim po zásluze náleží (srov. např. Taranda, P.: Nad některými souvislostmi sankce za nadsazenou přihlášku v insolvenčním řízení, Daně, 2008, č. 6, str. 53).
31. Napadené ustanovení přitom vylučuje možnost jednoho věřitele zpochybnit pohledávky jiných věřitelů, a to prostřednictvím jakéhokoli procesního prostředku, kupř. na podkladě přiměřené aplikace občanského soudního řádu. Standardním právním instrumentem směřujícím ke zpochybnění pohledávky věřitele dlužníka je právě tzv. popěrné právo. Jestliže je § 192 odst. 1 větou první a větou za středníkem insolvenčního zákona věřitelům odepřeno právo popírat pohledávky jiných věřitelů, zákonodárce projevil vůli, že věřitelé nemají možnost domáhat se zpochybnění pohledávky nejen popěrným úkonem v rámci přezkumného jednání, ale ani jakýmkoli právním institutem uplatnění práva (jako je např. žaloba na určení pohledávky jiného věřitele nebo odvolání proti rozhodnutí insolvenčního správce). Vůči všem jiným procesním prostředkům k ochranně práva je tedy § 192 odst. 1 věta první a věta za středníkem insolvenčního zákona lex specialis. V opačném případě by docházelo k obcházení vůle zákonodárce, samotné ustanovení § 192 odst. 1 věty první a věty za středníkem insolvenčního zákona by ztrácelo rozumný smysl.
32. Nastíněnou problematikou se Ústavní soud ve své nálezové judikatuře již zabýval.
33. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.) se Ústavní soud zabýval ústavní konformitou zákonné úpravy, která omezovala okruh skutečností, které byl daňový ručitel oprávněn namítat v odvolání proti „ručitelské“ výzvě.
34. V tomto nálezu [jakož i následně v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.) či Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 (163/2009 Sb.); oba dostupné na http://nalus.usoud.cz] vyslovil Ústavní soud právní názor, že článek 36 odst. 1Listiny zakotvuje právo každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu. Smyslem a účelem tohoto ustanovení je stanovení povinnosti státu poskytnout ochranu práva každému, neboť v právním státě nemůže existovat situace, v níž by se nositel práva nemohl domoci jeho ochrany (u soudu či jiného orgánu). Vychází se obecně ze skutečnosti, že stát je zde proto, aby své občany, ale i osoby zdržující se na jeho území, chránil, aby jim poskytoval záruky, že jejich práva budou chráněna. Odstavec 4 čl. 36Listiny (na který v podstatě odkazuje odstavec 1 čl. 36Listiny textací „stanoveným postupem“) sice odkazuje na zákon, který upravuje „podmínky a podrobnosti“ v relaci ke všem předcházejícím odstavcům čl. 36Listiny, nicméně takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, je ustanovením čl. 36Listiny vázán, od jeho obsahu se tedy nemůže odchýlit. Smyslem a účelem „obyčejného“ zákona dle čl. 36 odst. 4Listiny je pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36Listiny zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti čistě procesní povahy (nikoli „materiálněprávní“). Ústavní soud tehdy rovněž uvedl, že »je tak irelevantní argumentace, že klíčovým hlediskem pro ústavní konformitu takového zákona je kupř. míra odepření těchto ústavních práv zákonodárcem apod., jak argumentoval např. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Afs 51/2004: „... ústavní kautely vyplývající z čl. 36 odst. 1Listiny základních práv a svobod a z čl. 1 odst. 1Ústavy ovšem nepřipouštějí, aby daňovému ručiteli bylo v tak rozsáhlé míře ... odepřeno právo na účinnou obranu jeho subjektivních veřejných práv ...“«. Má-li každý dle čl. 36 odst. 1Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo popřít. Ustanovením článku 36 odst. 1Listiny je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu pro všechny situace.
35. To plyne ostatně též z axiomy rozumného ústavodárce. S ní by totiž kolidovala představa, že by ústavodárce ponechal zákonodárci, v jehož kompetenci zakotvit fundamentální ústavní hodnoty v podobě základních práv a svobod (obsažené v Listině) však současně nedůvěřoval (proto je sám zakotvil), v zásadě volný prostor pro zakotvení vlastního obsahu jednoho z fundamentálních principů právního státu v podobě garance soudní ochrany subjektivních veřejných práv, tj. kdy ještě se jednotlivec může domoci ochrany svých práv a kdy již nikoli. V takovém hypotetickém případě by tak ústavodárce v podstatné části degradoval tento klíčový princip právního státu prakticky na princip toliko zákonný [s ohledem na (zásadně) jeho obsahové stanovení vůlí „obyčejného“ zákonodárce].
36. Nelze tak než dovodit, že zákonodárce v napadeném ustanovení omezil, dokonce anuloval právo věřitele domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, a tím tedy základní právo dle čl. 36 odst. 1Listiny v těchto případech popřel. Napadené ustanovení § 192 odst. 1 věty první včetně věty za středníkem insolvenčního zákona je v rozporu s čl. 36 odst. 1Listiny. Navíc podle čl. 4 odst. 4Listiny musí být šetřeno podstaty a smyslu základního práva, tedy základní právo nelze popřít, což však napadené ustanovení učinilo. Opačný názor by byl v rozporu se shora citovanou nálezovou judikaturou Ústavního soudu, od níž však Ústavní soud neshledal důvod se odchýlit.
37. Ostatně předchozí úprava v § 21 odst. 2zákona o konkursu a vyrovnání, která - na rozdíl od úpravy současné - tzv. popěrné právo ostatním věřitelům přiznávala, dokladuje, že ústavně konformní stav přiznání práva věřitelům popírat pohledávky ostatních věřitelů je možný.
38. Nelze přisvědčit argumentu Městského soudu v Praze uvedenému ve vyjádření k ústavní stížnosti, že zásah do čl. 36 odst. 1Listiny je opodstatněn úsilím o zábranu zneužití popěrného práva vedoucího např. k průtahům v řízení. A to již proto, že předjímá úmysl věřitele zneužívat právo přesto, že příčiny (popření pohledávky jiného věřitele) mohou být objektivní (zejména nesprávná výše přihlášené pohledávky jiného věřitele). Přístup k soudu nemůže být podřízen spekulativní úvaze typu presumpce viny [takto ostatně argumentoval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. II. ÚS 217/98 ze dne 22. 6. 1999 (N 95/14 SbNU 283)]. Je třeba nalézat jiné cesty, jak zabránit zneužití toho kterého práva v insolvenčním řízení (což ostatně insolvenční zákon v jiných aspektech splňuje - srov. např. prevenci vůči zneužití práva přihlášení pohledávky podle § 178insolvenčního zákona). Ostatně zneužít lze jakékoliv právo, což dovedeno ad absurdum by kritizovanou logikou znamenalo, že žádné právo by nemohlo být žádnému subjektu přiznáno, neboť jej lze zneužít.
39. Rychlost řízení může být uvažována až v rámci konkrétního - spravedlivého - procesu. Proces, byť by byl garantován jako „rychlý“, by neměl rozumného smyslu, pokud by nebyl spravedlivý, negarantoval spravedlivý výsledek, tedy (mj.) pokud by v něm neměl každý možnost domáhat se ochrany svého práva (jde o pojmovou součást procesu). Základní právo dle čl. 36 odst. 1Listiny každého na ochranu svého práva, realizovatelné v řízení, z povahy věci předchází rychlosti tohoto řízení, je jeho obligatorním východiskem. Jinak by se proces a v něm i jeho rychlost prakticky stávaly samoúčelem.
40. Naplnění požadavku rychlosti řízení je garantováno jinými instrumenty insolvenčního zákona. Kupříkladu důvodová zpráva k návrhu insolvenčního zákona - který přitom, opačně od napadeného ustanovení, zakotvoval popěrné právo věřitelů - vytyčuje explicitně, že „cílem je docílit rychlosti a efektivnosti řízení. Docílit rychlosti a efektivnosti řízení je snahou a cílem snad každé procesní úpravy. Praxí ověřenou skutečností však zůstává, že tohoto cíle nelze téměř nikdy dosáhnout pouhým zavedením formálních pořádkových lhůt. Návrh insolvenčního zákona zavádí formální pořádkové lhůty na řadě míst (v porovnání se stávající úpravou častěji), vychází však z koncepce, podle které se tyto lhůty prosadí jen ve spojení s dalšími opatřeními (dalšími zákonnými ustanoveními), jež umožňují příslušnou pořádkovou lhůtu skutečně dodržet. V návaznosti na tento záměr vytváří osnova prostor pro diferencované přístupy, zjednodušuje řízení tím, že odstraňuje jeho fáze a odstraňuje některé instituty, které umožňovaly protahování řízení. Jde např. o opuštění institutu ochranné lhůty v platném pojetí, o jehož nefunkčnosti svědčí, že v letech 1998 až 2003 včetně bylo povoleno pouze 8 ochranných lhůt. Návrh též umožňuje zkrácená řízení a postupy a vytváří podmínky pro reálné uplatňování procesních sankcí a pro majetkovou odpovědnost osob, které v řízení postupují způsobem, jenž je v rozporu s jeho účelem. Značný význam z tohoto hlediska má i začlenění incidenčních sporů do rámce insolvenčního řízení. Obecně ovšem platí, že žádný procesní zákon (byť by byl sebedokonalejší) nezajistí rychlost a hospodárnost řízení sám od sebe (již tím, že existuje), nýbrž, že taková norma pouze poskytuje (má poskytovat) nástroje, jichž procesní subjekty mohou využít k účinné a rychlé ochraně práv. V této souvislosti je třeba konstatovat, že řada nedostatků dnešního konkursního řízení tkví v aplikační praxi zejména soudů a správců, kteří nevyužívají nebo jen zčásti využívají možností, které jim i dnešní úprava dává. Navrhovaná úprava se snaží těmto nedostatkům předejít i tím, že klade důraz na co nejvyšší míru předvídatelnosti kroků všech subjektů podílejících se na chodu insolvenčního řízení a na co nejvyšší míru transparentnosti tak, aby pro všechny subjekty bylo seznatelné, jaká práva a povinnosti v té které fázi insolvenčního řízení mají.“. Ostatně i předkladatel návrhu insolvenčního zákona argumentoval v prvním čtení v Poslanecké sněmovně na podporu jeho přijetí: „Dalším významným prvkem návrhu insolvenčního zákona je důraz na jednotnost insolvenčního řízení a minimalizaci časové náročnosti celého procesu.“.
41. V prvním čtení přitom ještě návrh insolvenčního zákona obsahoval ustanovení opačné od napadeného ustanovení, tj. zakotvoval popěrné právo i věřitelů. Koneckonců insolvenční zákon v zásadách insolvenčního řízení přikazuje, že insolvenční řízení musí být vedeno tak, aby se dosáhlo rychlého uspokojení věřitelů [srov. § 5 písm. a)].
42. V obdobném smyslu je navíc napadené ustanovení v rozporu s čl. 6 odst. 1Úmluvy, neboť není splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky se jedná, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06 - viz výše).