Nález Ústavního soudu ze dne 1. července 2010 ve věci návrhu na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky

VII./a Identifikace účelu ustanovení § 29 zákona o půdě VII./a

1. 22. Dřívější úvahy obsažené v judikatuře Ústavního soudu již předznamenaly výklad účelu napadeného ustanovení, k němuž Ústavní soud dospěl i nyní ve zvláštním řízení o návrhu na zrušení části právního předpisu.
2. 23. Z obecně známého průběhu legislativního procesu ve vztahu k historickému majetku církví v letech 1990 a 1991 je zřejmé, že ustanovení § 29 zákona o půdě je výsledkem objektivní potřeby přijmout takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup, a nebylo ji vhodné spojovat se zákony, které měly za cíl zmírnění majetkových křivd při uznání odpovědnosti státu za minulost i na základě specifických politických úvah, a to v období, kdy deetatizace majetku ve státě musela být esenciálním prvkem ekonomické transformace původně centrálně plánovaného hospodářství. Konkrétní legislativní návrhy na vypořádání historického majetku církví při složitosti celého problému neměly úspěch. Průběh parlamentní rozpravy dokládá, že nezařazení církví mezi osoby oprávněné v obecných restitučních předpisech s cílem následně přijmout zvláštní zákon v jejich prospěch bylo předem deklarovaným záměrem [Z vystoupení ministra hospodářství vlády ČSFR Vladimíra Dlouhého na 14. společné schůzi FS ČSFR dne 5. dubna 1991 (k tisku č. 547) se podává: „Třetí oblastí je oblast oprávněných osob. Zde bych se chtěl zmínit o církvi a obcích, i když se o tom zmíní i zpravodajové. Vláda se domnívá, ze je nutno podpořit problém řešení církve samostatným zákonem na úrovni federace (...)“ (čti v souvislosti s rozpravou k tiskům č. 393 a 643); tento i další v nálezu citované stenozáznamy a tisky jsou zveřejněny ve Společné česko-slovenské digitální parlamentní knihovně na http://www.psp.cz]. Podle tehdejšího názoru vlády měl být tento přístup dokonce (ve světle legislativní konstrukce již přijatého zákona č. 298/1990 Sb.) důsledkem zvláštního ohledu na církve a náboženské společnosti, které by neměly být zatíženy poměrně komplikovaným procesem uplatňování restitučních nároků, který pro vydání nemovitosti předpokládaly obecné restituční zákony [Z vystoupení místopředsedy vlády ČSFR Pavla Rychetského na 13. společné schůzi FS ČSFR dne 20. února 1991 (k tisku č. 477, návrh zákona o mimosoudních rehabilitacích) se podává: „Myslím, že významná otázka je otázka toho, zda můžeme předloženou osnovou restituovat majetek církví a náboženských společností či nikoliv. Federální vláda jako první restituční zákon, předložený po 17. listopadu, předložila tomuto shromáždění zákon o majetkových poměrech některých řádů a kongregací. Federální vláda tedy jednoznačně projevila svůj jasný úmysl, že chce obnovit vlastnické poměry církví a náboženských společností. Učinila to novým zákonem, který nepožaduje od oprávněného subjektu nic. Ze zákona se odevzdává majetek církve, nemusí v žádných lhůtách, za žádných hmotněprávních podmínek ničeho prokazovat. Zde mám zákon, který je jednoznačně formulovaný jako zákon, ve kterém jsou na jedné straně subjekty oprávněné, na druhé straně subjekty povinné a v případě konfliktu je oprávněn nezávislý soud, který bude posuzovat a vykládat tento zákon. Vláda nechce, aby církve byly postaveny do tohoto postavení, vláda nechce, aby byly navíc omezeny případnou lhůtou, ve které, když neuplatní nárok, jejich nárok beze zbytku a jednou provždy zaniká, a vláda dále připouští a nikdy to nezapírala, že nemůže souhlasit s tak zásadní změnou osnovy zákona, jde-li o změnu, která dopadá výlučně na jiné vlády, nikoliv na vládu federální.“; viz Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, odkaz výše].
3. 24. Právní řád obsahuje z tohoto důvodu i další ustanovení regulující (omezující) dispozice s majetkem, jehož původním vlastníkem nebyl stát, která rovněž předpokládají přijetí zvláštní právní úpravy k podrobné úpravě nároků dalších oprávněných subjektů. Explicitně na „majetek církví“ dopadá ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, které zní: „Předmětem tohoto zákona není majetek, který má být vrácen právnickým osobám zvláštními předpisy.¹) Předmětem tohoto zákona rovněž není majetek, který na stát přešel po 25. únoru 1948 z vlastnictví církví, řádů a kongregací a náboženských společností.“. V přiřazené poznámce pod čarou ustanovení odkazuje „např. [na] zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého.“.
4. 25. Ze smyslu napadeného ustanovení a z jeho dosavadní interpretace Ústavním soudem (navázání na shora rekapitulovanou judikaturu) plyne, že jeho účelem není toliko samotná „blokace“ určité části státního majetku (zčásti též majetku evidovaného ve vlastnictví třetích osob, zejm. obcí), tedy např. snaha o zachování určitého majetkového statu quo. Podstatu napadeného ustanovení je nutno spatřovat především v závazku (příslibu) zákonodárce v časově odložené době přijmout právní úpravu vypořádávající historický majetek církví a náboženských společností, která zohlední objektivní specifika pojednávané materie a ustanovení § 29 zákona o půdě fakticky konzumuje. Dispoziční omezení s historickým církevním majetkem slouží toliko k ochraně tohoto majetku do doby přijetí zvláštního zákona. Takto pojatý účel napadeného ustanovení vychází jak z konkrétních historických okolností tvorby tzv. restitučního zákonodárství, neboť tento unikátní proces provázející nejzásadnější společenské změny lze hodnotit výhradně v dobových kontextech [srov. typicky nález sp. zn. Pl. ÚS 14/94 ze dne 8. 3. 1995 (N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.) či další rozhodnutí týkající se legality a legitimity dekretů prezidenta republiky], tak i z pozdějšího výkladu provedeného Ústavním soudem ve věcech sp. zn. II. ÚS 528/02, sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 a sp. zn. I. ÚS 663/06.

VII./b Identifikace dotčených ústavně chráněných zájmů VII./b

1. 26. Na straně subjektů (odlišných od státu), které jsou evidovány jako vlastníci určité části nemovitostí, na něž dopadá dispoziční omezení plynoucí z § 29 zákona o půdě, přichází v úvahu především čl. 11 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (srov. i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). V případě obcí, které navrhovatel zvláště zdůrazňuje, může být namítán i rozpor s čl. 101 odst. 3 Ústavy, neboť omezením vlastnických práv obcí jako územních samosprávných celků může být bráněno v nerušeném výkonu práva územní samosprávy (čl. 8 Ústavy).
2. 27. V případě dotčených církví a náboženských společností se jedná nejen o obecný praktický i symbolický význam přijetí zákonů „o zmírnění některých majetkových křivd“, tedy o morální závazek demokratického právního státu vůči osobám stiženým systematickým porušováním základních práv v době komunistického režimu, které často zároveň patří k těm, kterým Česká republika vděčí za svůj nynější demokratický a právní charakter, nýbrž zároveň - co do někdejší ekonomické základny církevní a náboženské činnosti - o zejména tristní historickou realitu plnění explicitních závazků státu vůči (historickým) církvím a náboženským společnostem, které na sebe převzal zákonem č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 1, 4, 6, 8, § 11 odst. 1 a § 12), na jedné straně a požadavku na materiální naplnění záruk plynoucích z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod na straně druhé. Ve vztahu k legitimnímu očekávání (majetkovým zájmům) církevních právnických osob se jedná o čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
3. 28. Dále lze vzhledem k nečinnosti zákonodárce zvažovat dotčení principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, který plyne ze základu materiálního právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ve výše uvedených souvislostech je možno rovněž zvážit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.