Nález Ústavního soudu ze dne 1. července 2010 ve věci návrhu na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele I.

1. 1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“) podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“), ve kterém požaduje, aby Ústavní soud vyslovil, že

   „Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu upravujícího nakládání s majetkem, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace, porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1, odst. 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“.

1. 2. Dále navrhuje, aby Ústavní soud zrušil § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen „zákon o půdě“). Toto ustanovení včetně nadpisu správně zní (navrhovatel uvádí chybný text podle ASPI, nikoli podle Sbírky zákonů):

   „Majetek církví

   Majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákonů o tomto majetku.“.

1. 3. Z citovaného ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vyplývá, že nebylo vůlí zákonodárce řešit v zákonu o půdě problematiku tzv. církevních restitucí. Vzhledem k tomu, že nezanedbatelná část majetku patřila původně do vlastnictví církví, náboženských řádů a kongregací, vyjádřil zákonodárce v zákonu o půdě explicitně, že tento majetek nebude řešen zákonem o půdě, ale v jiných zákonech, které teprve budou přijaty. Zákonodárce podle navrhovatele zamýšlel v krátkém časovém období přijmout zákony, jejichž předmětem bude vymezení postavení církví, vztahu církví a státu, financování církví a v souvislosti s tím i restituce původního církevního majetku. Vzhledem k tomu, že zákonodárce předpokládal, že původní církevní majetek (nebo jeho část), bude církvím vydán, má ustanovení § 29 zákona o půdě tzv. blokační charakter, neboť s tímto majetkem nelze nakládat (nelze jej převádět). Délka tohoto přechodného období omezení vlastnického práva není zákonem limitována.
2. 4. Navrhovatel především zdůrazňuje, že nepovažuje za protiústavní samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuje stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu - v době podání návrhu - přesahující patnáct let. V tom spatřuje navrhovatel rozpor s požadavkem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), neboť § 29 zákona o půdě tak jistotu v právních vztazích nevytváří, ale odsunutím zamýšlené zákonné úpravy do neurčité budoucnosti naopak vnáší do právních vztahů výrazný prvek nejistoty, což lze tolerovat toliko po časově omezenou, přechodnou dobu.
3. 5. V ustanovení § 29 zákona o půdě si podle názoru navrhovatele zákonodárce uložil povinnost přijmout zákony, které budou řešit právní úpravu vztahu k majetku, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace. Skutečnost, že žádný takový zákon dosud nebyl přijat, je důsledkem dlouhodobé nečinnosti zákonodárného sboru. V tomto poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a dále na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 71/04.
4. 6. Ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vytváří vlastnickou nerovnost. Část vlastníků - zejména obcí - nemůže se svým majetkem dlouhodobě svobodně nakládat. Blokační ustanovení znemožňuje např. i takové uspořádání vlastnických vztahů, při kterém by blokovaný majetek byl převeden do vlastnictví příslušné církve nebo při kterém by se oprávněná církev tohoto majetku platně vzdala a umožnila vlastníku zapsanému v katastru nemovitostí tento majetek „odblokovat“. Tento stav tak má podle navrhovatele zasahovat i do práva na samosprávu, neboť obce nemohou blokovaný majetek využívat pro projekty čerpající finance z veřejných zdrojů a fondů Evropské unie. Dochází tak k porušení čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“). Navrhovatel dále odkázal na závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02 (vyslovení povinnosti zákonodárce vydat zvláštní zákon) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (co do časové přiměřenosti omezení základního práva).
5. 7. Vzhledem k nutnosti přijetí napadeným ustanovením předvídaného zákona v řádném legislativním procesu navrhovatel navrhl odložit vykonatelnost derogačního nálezu k 31. prosinci 2008. Zároveň navrhl přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

1. 8. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 12. července 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem dne 21. května 1991 potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyjádření dále obsahuje pouze odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 528/02 a připomínku, že návrh nenapadá ústavnost § 29 zákona o půdě, nýbrž stav, kdy nedošlo k jeho naplnění.
2. 9. Za Senát se vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který především uvedl, že koncepce restitucí vycházela z principu vracení majetku při splnění určitých podmínek, a nikoli z automatického obnovení vlastnických práv bez dalšího řízení. V té době neexistoval žádný ústavní nebo jiný zákon, který by zákonodárce k podobnému kroku zavazoval. Připomenul v této souvislosti význam preambule zákona o půdě a obsah samotného § 29 tohoto zákona, ze kterého plyne vůle zákonodárce zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, a současně vůle blokovat převody uvedeného majetku do doby přijetí zákonných úprav. Rovněž on poukázal na nález II. ÚS 528/02 a jeho význam z hlediska zdůraznění závazku státu splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob. Připomenul rovněž aktivity Senátu v tomto směru (veřejné slyšení k této problematice v dubnu 2007).

III. Ústní jednání před Ústavním soudem a procesní varia III.

1. 10. Dne 1. července 2010 se konalo veřejné ústní jednání Ústavního soudu, z něhož se zástupci účastníků řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky omluvili.
2. 11. Zástupce navrhovatele v jeho rámci nevznesl návrhy na provedení dalších důkazů. V rekapitulaci návrhu zdůraznil provizorní charakter napadené normy a rozdíl mezi mlčením zákonodárce a opomenutím zákonodárce, přičemž v projednávané věci se má jednat o druhý případ. Tento stav trvá již více než devatenáct let. Připomenul širší souvislosti vztahu státu a církví, otázku nezávislosti církví na státu a v tomto ohledu i závěry prof. Tretery. Zástupce navrhovatele dále upozornil na určitou paralelu posuzovaného stavu s dřívějším problémem deregulace nájmů. Závěrem setrval na svých návrzích předložených v původním návrhu s tím, aby Ústavní soud stanovil den, k němuž se napadené ustanovení zrušuje, dle své úvahy.
3. 12. Při poradě pléna Ústavního soudu předložil původně určený soudce zpravodaj Jiří Mucha zpravodajskou zprávu spolu s návrhem na zrušení napadeného ustanovení. Pro tento návrh se však nevyslovila kvalifikovaná většina soudců předpokládaná ustanovením § 13 zákona o Ústavním soudu, které vyžaduje pro přijetí rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy většinu devíti hlasů. Rozhodnutím předsedajícího došlo ve smyslu ustanovení § 55 zákona o Ústavním soudu ke změně na místě soudce zpravodaje a k určení nového soudce pro vypracování nálezu, kterým se stala soudkyně Ivana Janů.

IV. Předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury IV.

1. 13. Ústavní soud dospěl k závěru, že po formální stránce je návrh v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). To však lze pouze v případě, že platí ústavní úprava, na jejímž základě byl přezkoumávaný právní předpis přijat. Ustanovení § 29 zákona o půdě platí v původním znění. Bylo přijato Federálním shromážděním ČSFR dne 21. května 1991 a vyhlášeno ve Sbírce zákonů 24. června 1991 na základě ústavního zákona č. 143/1968 Sb. Tento ústavní zákon byl zrušen čl. 112 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dnem 1. ledna 1993. Proto se již Ústavní soud otázkou splnění těchto dvou podmínek nezabýval.

V. Formální posouzení návrhu V.

1. 14. Ústavní soud posoudil návrh jak z hlediska argumentace předložené navrhovatelem, tak z ústavněprávních hledisek dalších. Dospěl k závěru, že důvodnost návrhu na zrušení napadeného ustanovení dána není (výrok sub I), ovšem argumentace navrhovatele (resp. jeho intence) má ústavněprávní význam, což vedlo Ústavní soud k vyhovění navrhovateli co do samostatného výroku (výrok sub II). Byl přitom veden následujícími úvahami.
2. 15. V daném případě navrhovatel předložil takovou argumentační konstrukci, ve které představuje petit pouze prostředek, kterým má být dosaženo skutečného cíle. Tím není odstranění § 29 zákona o půdě jako ustanovení neústavního, nýbrž odstranění stavu, kdy v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce nedošlo k naplnění legitimního očekávání založeného tímto překlenovacím ustanovením. Tento stav tak nevytváří jistotu v právních vztazích, jak by to odpovídalo čl. 1 odst. 1 Ústavy, a současně se dotýká jiných ústavně zaručených pozic dalších právních subjektů, především obcí. Navrhovatel v odůvodnění svého návrhu netvrdí, že by obsah tohoto ustanovení byl v rozporu s některou součástí ústavního pořádku. Svým návrhem se snaží o dosažení stavu, který naplní legitimní očekávání založené závazkem zákonodárce zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace. K dosažení tohoto cíle má podle jeho názoru vést zrušení § 29 zákona o půdě ve spojení s konstatováním dlouhodobé protiústavní nečinnosti zákonodárce spočívající v nepřijetí zvláštního zákona.
3. 16. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vychází z toho, že je vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním. V této souvislosti se proto musel vypořádat s otázkou, zda je možné zrušení ustanovení, které ani sám navrhovatel nepovažuje za neústavní. Zásah Ústavního soudu v takovém případě není možný, neboť by znamenal, že Ústavní soud opouští roli tzv. negativního zákonodárce, a dostává se na pole vyhrazené pouze zákonodárci pozitivnímu, tj. Parlamentu České republiky. Možnost vyhovujícího nálezu Ústavního soudu - tedy zrušení napadeného ustanovení - spojuje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se závěrem, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem, který stanoví pravidla řízení před Ústavním soudem. Pokud by samotné ustanovení § 29 zákona o půdě nebylo shledáno protiústavním, nebyly by dány důvody pro vyhovující nález, nýbrž pro zamítnutí návrhu nebo jeho odmítnutí jako zjevně neopodstatněného. K tomu je tedy možno shrnout, že argumentace předložená navrhovatelem vyzývá Ústavní soud, aby přezkoumal ústavnost napadeného ustanovení ve světle širších souvislostí (nepřijetí jiného právního předpisu). Abstraktní přezkum ústavnosti právních předpisů - ani pravomoci Ústavního soudu - nejsou konstruovány k plnohodnotnému nahrazování eventuálních protiústavních mezer v právu do budoucna (vyjma poskytnutí ochrany v individuálních případech). Nelze očekávat „zústavnění“ takové mezery v právu interpretací vyslovenou Ústavním soudem, a tím vlastně vyřešení problému. Ústavní soud by nepřípustně vstupoval na pole pozitivního zákonodárce.
4. 17. Ústavní soud si je zároveň vědom, že nepřijetí předpokládaného zvláštního zákona dopadá na široký okruh různých subjektů, přičemž při abstraktním přezkumu normy, byť by Ústavní soud neshledal důvody pro její zrušení, nelze vyloučit, že se vyskytne takový individuální případ aplikace (dopadů) napadeného ustanovení, který vyvolá další ústavněprávní konsekvence.