Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ve věci návrhů na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů

vyhlášené znění

XII. / XII./a

XII./a Argumentace navrhovatelek XII./a

  1. 170. Navrhovatelky shledávají § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nadbytečným, neboť povinnost splatnosti kupní ceny je již obsažena v zákoně č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o cenách“) a § 1963 a násl. občanského zákoníku, jenž stanoví délku splatnosti peněžního plnění na 30 dnů, případně na 60 dnů, a umožňuje dovolat se neplatnosti odlišného ujednání. Požadavek, aby peněžitá plnění dodavatele vůči odběrateli nepřekročila 3 % z celkových ročních tržeb vůči jednotlivému odběrateli, není dostatečně specifikován ani odůvodněn. Není zřejmé, zda jde o platby za vrácené zboží nebo uplatněné změny. V tomto ohledu navrhovatelka b) namítá neurčitost příslušné části § 3a písm. a) napadeného zákona, která je patrná i z častých změn výkladových stanovisek Úřadu k zákonu o významné tržní síle. Úřad postupně měnil svůj názor na to, co lze řadit mezi předmětné finanční plnění, aniž by tyto změny svého stanoviska náležitě odůvodnil. Není patrné, jaká finanční plnění mají být tímto způsobem limitována. Tím je dotčeno legitimní očekávání dotčených subjektů, jakož i jejich právní jistota.
  2. 171. Omezení peněžitých plnění ve své podstatě představuje regulaci cen. Takováto regulace je využívána zpravidla v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže, které by se mohly negativně projevit v úrovni cen sjednávaných mezi prodávajícím a kupujícím, nebo kdy to vyžaduje mimořádná tržní situace nebo kdy to vyžadují předpisy Evropské unie nebo veřejný zájem spočívající v udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího u zboží zcela nebo zčásti dotovaného z veřejných rozpočtů. O žádný z těchto případů však v dané věci nejde, v důsledku čehož má tato regulace představovat nepřiměřený zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
  3. 172. Uvedenou argumentaci doplnila navrhovatelka b) v tom smyslu, že považuje cenovou regulaci podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle za nepodloženou a nemající místo ve svobodné tržní ekonomice. Hranice 3 % byla zvolena arbitrárně. Předmětná povinnost zakládá nepřiměřený zásah do práva podnikat a práva vlastnit majetek dotčených odběratelů a současně nepřiměřeně omezuje v právu podnikat také dodavatele. Ti, i když chtějí, nemohou dosáhnout na rozsah marketingových, logistických a dalších služeb, který by jim vyhovoval, neboť odběratelé jim ho nejsou za příslušné finanční protiplnění schopni poskytovat. Dotčení dodavatelé nemohou svobodně investovat do efektivních marketingových opatření, která jim nabízejí maloobchodní řetězce, ačkoliv právě takováto marketingová opatření přímo v místě prodeje jsou mimořádně účinná. Toto omezení s ohledem na svou vazbu na výši dosaženého obratu nejtíživěji dopadá na menší dodavatele, zejména nové inovativní dodavatele, kterým zabraňuje ve vytvoření efektivního konkurenčního tlaku na dodavatele etablované, jimž jejich vysoký obrat umožňuje s ohledem na zákonnou konstrukci příslušné limitace i rozsáhlejší marketingové akce. Napadené ustanovení je tak vůči menším dodavatelům také nepřípustně diskriminační a v rozporu s požadavky na efektivní fungování hospodářské soutěže, která je nezbytná pro rozvoj svobodné ekonomiky, přispívá ke konzervaci existujícího stavu na trhu. Větší dodavatele totiž nedůvodně chrání před konkurencí ze strany menších dodavatelů.

XII./b Vyjádření vlády XII./b

  1. 173. Vláda reagovala na tuto část argumentace navrhovatelek tak, že § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nepředstavuje cenovou regulaci podobnou regulaci podle zákona o cenách. Tímto ustanovením je regulována jiná problematika nežli výše kupní ceny, a sice některé náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem týkající se kupní ceny. Ani případná duplicita tohoto ustanovení ve vztahu k zákonu o cenách a občanskému zákoníku by ale nezakládala jeho neústavnost. Případné výkladové problémy lze překlenout pomocí standardních výkladových metod. Ze samotné dikce tohoto ustanovení se podává, že limit 3 % se nevztahuje na slevy poskytované dodavatelem odběrateli. Vláda rovněž podotýká, že nesjednání smluvních náležitostí podle tohoto ustanovení je správním deliktem podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Nejde bez dalšího o zneužití významné tržní síly, i když samozřejmě může nastat situace, kdy určité jednání bude možné hodnotit jako nedodržení povinností podle § 3a písm. a) napadeného zákona a zároveň i jako zneužití významně tržní síly podle § 4 odst. 2 napadeného zákona. Napadené ustanovení šetří podstatu a smysl práva podnikat, tedy podnikání ve férovém prostředí.

XII./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže XII./c

  1. 174. Úřad se navzdory ne příliš šťastné formulaci tohoto ustanovení pokusil o překlenutí nejasností prostřednictvím výkladu, který poskytl v jím vydávaném informačním listu ze srpna 2016 a který reprodukoval ve svém vyjádření (viz body 186-188 tohoto nálezu). Stanoviska Úřadu ovšem představují pouze vodítko k použití zákona. Právně závazné jsou jen závěry uvedené v pravomocných rozhodnutích, případně v rozhodnutích správních soudů. Podle Úřadem provedeného výkladu lze za peněžní plnění podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle považovat veškeré závazky dodavatele, jejichž obsahem je jeho povinnost zaplatit odběrateli peněžní plnění, za které je poskytováno konkrétní plnění odběratele, nespadající do kategorie slev z kupní ceny potravin, a to bez ohledu na to, zda je jejich výše vypočítávána z obratu dosaženého mezi stranami konkrétní smlouvy nebo je jejich konečná výše stanovena pevnou částkou. Úřad nakonec dodal, že pokud odběratel nesjedná povinné náležitosti smlouvy, dopouští se tím správního deliktu podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Pokud by příslušná ustanovení ve smlouvě zakotvena měl, ale nedodržoval by je, šlo by o zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 tohoto zákona.

XII./d Replika navrhovatelky b) XII./d

  1. 175. Navrhovatelka b) v reakci na uvedená vyjádření konstatovala, že vláda i Úřad uplatnily odlišný výklad § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Toto ustanovení mělo údajně pouze stanovit povinné náležitosti smlouvy, zatímco nedodržení takto stanovené limitace finančních plnění lze údajně hodnotit jako porušení samostatného zákazu podle § 4 odst. 2 napadeného zákona. To ale znamená, že jestliže odběratel s dodavatelem dané omezení nesjedná a ani jej nebude v příslušných vztazích dodržovat, bude Úřad muset složitě řešit otázku souběhu dvou správních deliktů. Výsledný stav rozhodně nenapomáhá deklarovanému cíli snazší vymahatelnosti zákona o významné tržní síle.
  2. 176. Obdobně Úřad ve svém vyjádření ukazuje, že záleží především na jeho uvážení, jaký rozsah bude přiřčen značně problematickému omezení výše peněžitých plnění podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Jen tak lze rozumět výkladu, že toto omezení, jehož nezohlednění ve smlouvě může představovat přestupek podle § 8 odst. 1 písm. d) napadeného zákona, má zahrnovat právě taková plnění, která Úřad zrovna určí ve svých interpretačních stanoviscích. Podle navrhovatelky b) rozsah a obsah skutkových podstat přestupků podle napadeného zákona v rozporu s ústavní zásadou nullum crimen sine lege certa není stanoven zákonem, ale naopak závisí ve značné míře na uvážení Úřadu, které se neomezuje na pouhou interpretaci zákonných ustanovení, nýbrž v jeho rámci dochází ke kreativnímu dotváření zákona.

XII./e Určitost vymezení náležitosti smlouvy spočívající v uvedení výše veškerých peněžních plnění dodavatele XII./e

  1. 177. Ústavní soud podotýká, že § 3a zákona o významné tržní síle stanoví povinné náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem, jejichž nedodržení zakládá kromě následků plynoucích z občanského zákoníku také skutkovou podstatu přestupku podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Již s ohledem na tento možný sankční následek tak neobstojí závěr, že jde o zákonnou úpravu duplicitní, ať už ve vztahu k zákonu o cenách, nebo občanskému zákoníku.
  2. 178. Povinnou náležitostí předmětné smlouvy podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle je údaj o „výši veškerých peněžních plnění dodavatele“. Tento údaj musí být vymezen tak, že „celková suma“ těchto plnění „nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění“. Uvedené ustanovení stanoví pouze povinnost sjednat ve smlouvě takto omezenou výši veškerých peněžních plnění dodavatele, nikoliv povinnost zajistit, aby výše peněžních plnění, která odběratel s významnou tržní silou přijme od dodavatele v příslušném období, nepřekročila toto ohraničení. Jiný výklad nepřipouští ani § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle, který v souvislosti s § 3a tohoto zákona označuje za přestupek nesjednání povinných náležitostí, a nikoliv porušení v rámci těchto náležitostí vyjádřené povinnosti.
  3. 179. Protože další argumentace navrhovatelek míří výlučně proti § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle v části, kterou se vymezuje uvedená povinná náležitost, Ústavní soud toto ustanovení přezkoumal jen v tomto rozsahu. V první řadě se zabýval otázkou, zda neústavnost nevyplývá již z namítané neurčitosti napadeného ustanovení.
  4. 180. Zákon o významné tržní síle blíže nestanoví, co se rozumí „veškerými peněžními plněními dodavatele“. Nepochybně jde o neurčitý pojem, jehož obsah musí být dovozen výkladem. V úvahu přichází několik možností. Může jít o veškerá peněžní plnění dodavatele vůči odběrateli, jež vyplývají z jakýchkoliv jejich vzájemných právních vztahů. Stejně tak se ale může tento pojem vztahovat jen na některá plnění, například ta, k nimž je dodavatel zavázán odběrateli za služby poskytnuté v souvislosti s nákupem a prodejem potravin ze strany tohoto odběratele. Upřednostnění jakékoliv z možných výkladových variant vyžaduje vyjasnění účelu, jehož má být posuzovanou náležitostí dosaženo.
  5. 181. Předmětná náležitost musí být vykládána v kontextu celého § 3a zákona o významné tržní síle, který vyžaduje, aby mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem byly před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb písemně sjednány kupní cena, způsob její úhrady, slevy z kupní ceny a jiná plnění, k nimž dochází v souvislosti s nákupem nebo prodejem potravin. Ve spojení se zákazem uplatňování či získávání plateb či slev, jež takto sjednány nejsou [§ 4 odst. 2 písm. c) napadeného zákona], by tak dodavatel měl mít jistotu, že po něm ze strany odběratele nebude požadována změna již sjednaných podmínek, za kterých měly být dodány potraviny či poskytnuty služby, a že uplatňování slev z kupní ceny či jiných dodatečných plateb bude realizováno sjednaným způsobem.
  6. 182. Omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele hranicí 3 % z ročních tržeb dodavatele jde nad rámec požadavku předem sjednané písemné smlouvy, neboť se jím upravuje samotný obsah dodavatelsko-odběratelského vztahu. Přestože veřejnoprávní povinnost odběratele je splněna již sjednáním takto vymezené náležitosti, nelze přehlédnout, že toto omezení se stává součástí smluvního vztahu mezi odběratelem a dodavatelem a z jeho nedodržení mohou vyplynout následky v rovině soukromoprávní. Ústavní soud považuje za cíl tohoto omezení ochranu dodavatele před sjednáváním nepřiměřených peněžních plnění placených odběrateli bez protiplnění adekvátní protihodnoty (shodně Kindl, J., Koudelka, M. Zákon o významné tržní síle. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 61-62).
  7. 183. Uvedený cíl ohraničení výše peněžních plnění dodavatele je velmi obecný a sám neposkytuje jednoznačnou odpověď na otázku, na která peněžní plnění se má vztahovat. Jeho relevance může být dána i v případě, že půjde skutečně o veškerá vzájemná peněžní plnění dodavatele vůči odběrateli bez ohledu na souvislost s nákupem a prodejem potravin. Ke zneužití významné tržní síly totiž může dojít i dosažením výhody v jiném zdánlivě nesouvisejícím právním vztahu [skutková podstata zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 písm. b) napadeného zákona umožňuje postihnout i takovéto jednání]. Takto široké pojetí by ovšem znamenalo, že předmětné ohraničení by se muselo vztahovat i na nesouvisející plnění, která mají samostatný právní i hospodářský důvod. Ve své podstatě by šlo o požadavek na dodatečnou úpravu všech vzájemných právních vztahů, což je následek, který je z hlediska účelu zákona o významné tržní síle zjevně nepřiměřený a věcně neopodstatněný.
  8. 184. Na druhé straně lze připustit i výklad, který by navázal na to, jaká peněžitá plnění dodavatele předpokládá zákon v jednotlivých svých ustanoveních. Podle § 3a písm. c) napadeného zákona musí být písemně sjednáno ve smlouvě poskytování služeb souvisejících s nákupem nebo prodejem potravin, což zahrnuje i protiplnění dodavatele za služby poskytované odběratelem. Rovněž je třeba poukázat na § 4 odst. 2 písm. c) zákona o významné tržní síle, podle něhož je zakázáno uplatňování nebo získávání jakékoliv platby nebo slevy, jejíž výše, předmět a rozsah poskytovaného protiplnění za tuto platbu nebo slevu nebyly písemně sjednány před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb, ke kterým se platba nebo sleva vztahuje. Toto ustanovení v podstatě předpokládá, že jakékoliv peněžní plnění v rámci dodavatelsko-odběratelského vztahu, na které by odběratel měl mít nárok vůči dodavateli, musí mít základ v písemně sjednané smlouvě. Odpovídalo by tak koncepci zákona, pokud by údaj o výši veškerých peněžních plnění dodavatele podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle byl součtem právě těchto peněžních plnění.
  9. 185. Pro druhou z uvedených variant svědčí nejen přesvědčivější důvody, ale také skutečnost, že u posuzované náležitosti, jejímž nesjednáním se odběratel s významnou tržní silou dopustí přestupku podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle, je třeba dát přednost výkladu, který je pro pachatele mírnější (uplatní se zde zásada in dubio mitius). Možnost ještě odlišného výkladu, který by některé z těchto peněžních plnění z uvedeného ohraničení vylučoval, nebo by naopak zahrnoval i jiná peněžní plnění, nemá v textu zákona potřebný základ.
  10. 186. Namítané neurčitosti § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle si je vědom i Úřad, který k napadenému ustanovení zaujal výkladové stanovisko, podle něhož je třeba za peněžní plnění podle tohoto ustanovení považovat „veškeré závazky dodavatele, jejichž obsahem je povinnost dodavatele zaplatit odběrateli peněžní plnění, za které je poskytováno konkrétní plnění odběratele, nespadající do kategorie slev z kupní ceny potravin, a to bez ohledu na to, zda je jejich výše vypočítávána z obratu dosaženého mezi stranami konkrétní smlouvy nebo je jejich konečná výše stanovena pevnou částkou“.
  11. 187. Podle Úřadu jde „tedy o platby za poskytnutí veškerých služeb dodavateli ze strany odběratele, který od něho nakupuje potraviny za účelem jejich dalšího prodeje nebo za jiná plnění v souvislosti s nákupem potravin, zejména platby za reklamní a propagační služby, sjednané logistické služby, druhotná vystavení nebo za vyhodnocování a reportování prodejnosti a obrátkovosti zboží dodavatele prodávaného odběratelem. Do peněžních plnění se naopak nezahrnují slevy navázané na kupní cenu potravin, např. akční slevy z kupní ceny a zpětné množstevní slevy. Je však nezbytné upozornit na to, že nelze sjednat žádnou ad hoc slevu bez odpovídajícího protiplnění odběratele. Za slevu není přitom považováno cenové ujednání, jímž se snižuje cena z jednotného základního ceníku dodavatele při sjednávání kupní ceny potravin pro delší časové období, jde pouze o způsob stanovení jejich kupní ceny“.
  12. 188. Závěrem Úřad dodal, že předmětná peněžní plnění „nesmí být rovněž v rozporu s ostatními ustanoveními zákona o významné tržní síle, zejména s § 4. Za peněžní plnění tak nelze považovat zákonem zakázaná plnění (např. placení zalistovacích poplatků) nebo ad hoc slevy bez sjednaného protiplnění“ (Souhrn výkladových stanovisek k některým problematickým ustanovením zákona o významné tržní síle; dostupný na http://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/vykladova-stanoviska-a-metodiky/souhrn-vykladovych-stanovisek.html, shlédnuto dne 7. 4. 2020).
  13. 189. Výklad provedený Úřadem sice není závazný, v základních rysech však odpovídá výkladové variantě, která byla výše shledána jako odpovídající účelu zákona o významné tržní síle a jako mírnější ve vztahu k odběratelům s významnou tržní silou. Odlišení slev na kupní ceně od jiných peněžních plnění, které se v něm provádí, reflektuje znění § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle.
  14. 190. Ústavní soud neshledal důvod, pro který by měl zaujmout podrobnější stanovisko k otázce, které služby poskytované odběratelem dodavateli souvisí s nákupem a prodejem potravin podle § 3a písm. c) zákona o významné tržní síle, v důsledku čehož se jednotlivá peněžní plnění dodavatele zahrnou do údaje o jejich celkové výši podle § 3a písm. a) tohoto zákona. Toto posouzení je již otázkou výkladu a použití podústavního práva, k níž by se nejdříve měl v souvislosti s konkrétní věcí vyjádřit Úřad a správní soudy. Až jejich rozhodnutí by byla následně přezkoumatelná Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti.
  15. 191. Za situace, kdy výkladem lze konkretizovat, co se rozumí „výší veškerých peněžitých plnění dodavatele“ podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle, obstojí závěr, že toto ustanovení v této části je v souladu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy.