Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
14. Poslanecká sněmovna nejprve shrnula některé aspekty průběhu legislativního procesu. Návrh změnového zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 25. 5. 2023 a tentýž den byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk číslo 458/0. První čtení proběhlo ve dnech 8. a 9. 6. 2023, kdy bylo schváleno zkrácení lhůty pro projednání ve výborech na 30 dní. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 11. 7. 2023, kdy v podrobné rozpravě předneslo další pozměňovací návrhy celkem 6 poslanců. Zároveň bylo schváleno zkrácení lhůty mezi druhým a třetím čtením návrhu na 7 dnů. Souhrn pozměňovacích a jiných návrhů byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 458/2. Třetí čtení návrhu zákona se konalo ve dnech 19. 7., 21. 7. a 26. 7. 2023. Jde-li o předložené pozměňovací návrhy, přijaty byly pouze pozměňovací návrhy výboru pro sociální politiku. S návrhem zákona byl vysloven souhlas v hlasování č. 55, v němž ze 155 přítomných poslanců hlasovalo 86 pro návrh a 69 proti. Poslanecká sněmovna konstatovala, že s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným postupem souhlas, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
15. Nad rámec toho uvedla předsedkyně Poslanecké sněmovny v témže vyjádření své osobní vyjádření (které podle ní nelze považovat za vyjádření komory). Zdůraznila, že parlamentní opozice je „povinována k plnění role odpovědné a konstruktivní opozice“, namísto toho však parlamentní většina čelila ze strany opozice jednání „obstrukčního až destrukčního charakteru“. Ani sama navrhovatelka nezpochybňuje řádnost 1. a 2. čtení návrhu zákona, v nichž má probíhat podrobné posuzování návrhu zákona, přičemž navrhovatelka současně výslovně uvedla, že vystoupili všichni poslanci, kteří o to projevili zájem. Obsahem rozpravy ve 3. čtení návrhu zákona má však být podle § 95JŘPS pouze případná oprava data účinnosti návrhu zákona, legislativně-technických chyb, gramatických chyb atp. I tak třetí čtení probíhalo ve třech dnech, celkově přibližně 13 hodin, přičemž poslanci opozice vystupovali přibližně po dobu 10 hodin. V naprosté většině případů se přitom vyjadřovali k otázkám, které nemají být předmětem třetího čtení návrhu zákona. Sněmovní opozice měla při projednávání návrhu zákona dostatek času na vyjádření svých názorů a stanovisek, přičemž k žádnému porušení jejích práv nedošlo. Z důvodu zachování principů parlamentní demokracie a legitimních zájmů vládnoucí většiny nezbylo než přistoupit ke stanovení konkrétní doby pro zahájení hlasování o pozměňovacích návrzích a návrhu zákona jako celku.
16. Senát se ve svém vyjádření omezil na shrnutí argumentace navrhovatelky a popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí napadených ustanovení. Odkázal také na vystoupení několika senátorů a senátorek při projednávání návrhu zákona. Senát uvedl, že je plně na Ústavním soudu, aby věc posoudil.
IV.b Vyjádření vlády
17. Vláda usnesením č. 5 ze dne 3. 1. 2024 schválila vstup do řízení a navrhla zamítnutí návrhu. K průběhu celého legislativního procesu uvedla, že „s ohledem na princip dělby moci, autonomie Parlamentu a svobodného výkonu mandátu všech jeho členů se vláda necítí být povolána k tomu, aby hodnotila ústavní relevanci navrhovateli namítaných vad legislativního procesu“. Pouze stručně proto shrnula, že z jejího pohledu nedošlo k ústavněprávně relevantnímu porušení pravidel zákonodárné procedury, protože poslanci měli dostatečný prostor k seznámení se s návrhem zákona.
18. Podrobněji se však vláda vyjádřila ke způsobu, jakým byl přijat pozměňovací návrh poslance Víta Kaňkovského. Jednalo se o návrh souladný s vládním návrhem zákona (a cílem nové právní úpravy), což dokládá i souhlasné stanovisko vlády k němu. Vláda zdůraznila, že Parlament je v oblasti zákonodárné moci suverénem, který není vázán vůlí vlády. Skutečnost, že vládní návrh zákona prodělá v průběhu legislativního procesu podstatné změny, není ničím výjimečným; jde o ústavně souladný projev výkonu moci zákonodárné. Pozměňovací návrh byl řádně předložen na schůzi výboru pro sociální politiku a přijat usnesením výboru č. 111 ze dne 21. 6. 2023.
19. Vláda se dále vyjádřila k povaze hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi která spadá i zde posuzovaná problematika, přičemž z judikatury Ústavního soudu dovozuje, že zákonodárce má široký prostor při stanovení konkrétních podmínek a realizace těchto práv.
20. Důvodem přijetí napadené úpravy byla podle vlády celková neudržitelnost důchodového systému. Novela přímo reaguje na nežádoucí efekty, které měly valorizace v mimořádných termínech v průběhu roku 2022, kdy vlivem rychlého zvyšování procentních výměr důchodů nastala situace, že výše předčasných důchodů přiznaných v roce 2022 výrazně překonala výši řádných důchodů přiznávaných v roce 2023. Dle přesvědčení vlády by odchod do předčasného starobního důchodu neměl být považován za „standardní postup“, neboť jde o jev společensky a ekonomicky nežádoucí. Předčasný důchod by měl být výjimečným řešením pro osoby, u nichž v období krátce před dosažením důchodového věku náhle nastanou okolnosti, které jim neumožňují pokračovat ve výkonu ekonomické aktivity.
21. Vláda rovněž zdůraznila, že zaváděná restriktivní opatření byla navržena tak, aby se dotkla pouze těch osob, jimž bude předčasný důchod přiznán od data účinnosti nové úpravy. Jelikož cílem zákona bylo mimo jiné urychleně zamezit odchodům do předčasného důchodu s velmi dlouhou dobou předčasnosti, je podle vlády logické, že účinnost právní úpravy musela nastat co nejdříve po vyhlášení. Je třeba odmítnout názor navrhovatelky, že novela odebrala již individualizované právní nároky. Navrhovatelka pomíjí znění § 31 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, podle něhož se předčasný důchod přizná nejdříve ode dne podání žádosti o přiznání tohoto důchodu. Nelze samozřejmě vyloučit, že napadená úprava někomu zmařila plány na odchod do předčasného důchodu, avšak s ohledem na účel této dávky nelze něco takového považovat za překročení mantinelů legitimního očekávání. Z hlediska transparentnosti a předvídatelnosti nové právní úpravy argumentuje vláda, že zákon byl vyhlášen necelý jeden měsíc před jeho účinností, avšak celá problematika byla rovněž široce medializována. Každý potenciální žadatel měl tedy možnost změnu právní úpravy reflektovat a řada z nich toho také využila. Odkaz navrhovatelky na nález sp. zn. III. ÚS 3493/15 považuje vláda (z důvodů podrobně rozebraných) za nepřiléhavý.
22. Závěrem vláda upozornila na to, že v případě vyhovění návrhu by nebylo možné využívat institut předčasného důchodu, neboť ten by byl fakticky zrušen, a stejně tak by nebylo možné přistupovat ke zvyšování důchodů.
IV.c Replika navrhovatelky
23. Navrhovatelka v replice stručně reagovala na vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. její předsedkyně. Vyjádřila nesouhlas s argumentací postavenou na výčtu hodin věnovaných projednávání návrhu zákona. V podmínkách materiálního právního státu je v prvé řadě nezbytné dodržovat stanovená pravidla. Ta však byla v průběhu projednávání zákona opakovaně porušena, a to způsobem zakládajícím důvod pro zrušení napadených ustanovení. V podrobnostech navrhovatelka odkázala na svůj návrh. K vyjádření Senátu uvedla, že s ohledem na jeho ryze formální charakter nemá v této části na co reagovat.
24. Podrobněji navrhovatelka reagovala na vyjádření vlády. Jádro problému nadále spatřuje v tom, že pozměňovací návrh, kterým byla vypuštěna odložená účinnost (přechodné období), byl předložen protiprávně. MPSV jej předložilo v rozporu s původním usnesením vlády, kterým je podle navrhovatelky celá výkonná moc vázána.
25. Navrhovatelka dále uvedla, že rozbor charakteru sociálních práv je ze strany vlády nadbytečný, jelikož jimi navrhovatelka vůbec ve svém návrhu neargumentuje. V posuzované věci jde o ochranu základních principů právního státu. Navrhovatelka trvá na tom, že bylo zasaženo do legitimního očekávání pojištěnců. Legisvakance o délce jednoho měsíce je nedostatečná. Existoval zde konkrétní nárok na přiznání předčasného důchodu v případě osob, které do dne účinnosti novely splňovaly podmínky podle zákona o důchodovém pojištění.
IV.d Sdělení veřejného ochránce práv
26. Veřejný ochránce práv vyrozuměním ze dne 20. 12. 2023 sdělil Ústavnímu soudu, že svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nevyužije a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí. Současně uvedl, že považuje za vhodné, aby se Ústavní soud seznámil s jeho veřejně dostupnými stanovisky ke změnám v předčasných důchodech.