Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

VIII.e Posouzení ústavnosti napadené úpravy v druhé modelové situaci

1. 168. Ústavní soud se nakonec vypořádá s ústavností účinků napadené úpravy v druhé modelové situaci. Jde o pojištěnce, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, a tedy nemohli podat žádost o předčasný důchod. Mohli však mít důvěru v to, že pokud se právní úprava nezmění, budou i někdy po 30. 9. 2023 moci žádost podat, jelikož brzy začnou věkovou podmínku splňovat.
2. 169. Pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že nepravá retroaktivita v první modelové situaci je přípustná, lze konstatovat, že tím spíše napadená úprava nevyvolává ústavněprávní problémy v druhé modelové situaci. V tomto případě totiž ani nedošlo k odnětí již splněné věkové (ani jiné) podmínky. Zásah do důvěry v právní řád je proto v této druhé modelové situaci výrazně nižší.
3. 170. Napadená úprava pouze zasáhla do obecné důvěry pojištěnce v to, že za několik týdnů či měsíců po dni 30. 9. 2023 začne splňovat podmínku pro to, aby mohl v případě zájmu podat žádost o přiznání předčasného důchodu. Takový zásah však ve světle všeho výše uvedeného obstojí. Argumenty týkající se přípustnosti nepravé retroaktivity v první modelové situaci lze v zásadě analogicky použít i na druhou situaci. Cíl napadené úpravy je legitimní, ochrana důvěry v nezměnitelnost podmínek pro přiznání předčasného důchodu je nízká, a to jak s ohledem na povahu dané právní úpravy, tak vzhledem ke konkrétním okolnostem, které přijetí napadené úpravy provázely.
4. 171. Naopak jediným důsledkem napadené úpravy, který lze v druhé modelové situaci označit za tvrdší než v situaci první, je nemožnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě před její účinností. Pojištěnci totiž před 1. 10. 2023 nesplňovali obě podmínky pro podání žádosti o předčasný důchod. Ústavní soud v této souvislosti nemíní zlehčovat určité obtíže, které mohly některým pojištěncům v této souvislosti vzniknout tím, že napadená úprava zmařila jejich plány. Mohlo jít ilustrativně o osobu, která v červnu 2023 plánovala odchod do předčasného důchodu s očekáváním, že od listopadu 2023 bude splňovat věkovou podmínku. Nová úprava však od září, resp. začátku října stanovila, že tuto možnost mít pojištěnec nebude. Jde o důsledek napadené úpravy, který je teoreticky způsobilý vyvolat v životě jednotlivce jisté nepříjemnosti. To však neznamená, že je v právním státě nepřípustný. Jak Ústavní soud uvedl výše, téměř každá změna právní úpravy je přirozeně spojena se zásahy do důvěry v právo. Plánování odchodu do předčasného důchodu, a to navíc v momentě, kdy ještě pojištenec ani nesplňuje podmínky pro podání žádosti (tedy nesplňuje minimálně dvě ze tří hmotněprávních podmínek nároku), nepožívá ústavněprávní ochrany.
5. 172. Napadená úprava způsobila to, že pojištěncům o dva roky odložila (nikoli navždy odňala) možnost odejít do předčasného důchodu. I přes nemožnost odejít do předčasného důchodu však pojištěncům zůstávají v případě potřeby (která vůbec nemusí nastat) zachovány jiné formy podpory. Ztráta zaměstnání krátce před dosažením řádného důchodového věku – situace, na kterou reaguje i institut předčasného důchodu – může vést k nároku na podporu v nezaměstnanosti. Ta má oproti předčasnému důchodu navíc tu výhodu, že se při splnění zákonných podmínek započítává jako náhradní doba pojištění, a tedy z dlouhodobého hlediska zvyšuje dávky starobního důchodu [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona o důchodovém pojištění].
6. 173. V této souvislosti si však dílčí pozornost zaslouží aplikační problém, který z druhé modelové situace vyplývá. Podle § 82 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení lze žádost o dávku předčasného důchodu podat nejdříve 4 měsíce přede dnem, od kterého občan žádá dávku přiznat. Existuje zde tedy jistá skupina pojištěnců, kteří podali předběžnou žádost, např. v srpnu 2023, s tím, že např. od 20. 10. 2023 začnou splňovat věkovou podmínku. Navrhovatelka přitom na tento aspekt posuzované věci na okraj upozorňuje v souvislosti s vyjádřením poslance Víta Kaňkovského, který vyslovil své zklamání z toho, že praxe orgánů státní správy tyto předběžně podané žádosti zamítá.³

1. 174. Ústavní soud považuje za vhodné uvést, že tento aspekt posuzované věci neopomněl. Zároveň se jím však nemůže v tomto nálezu blíže zabývat. V této fázi se Ústavní soud pohybuje v rovině abstraktního přezkumu a zkoumá důsledky, které z novelizované právní úpravy bezpochyby plynou. Pokud jde o posuzování předběžných žádostí, zákon zjevně připouští vícero výkladových možností, což dokládá i určitá nejednotnost ve správní judikatuře – byť i ta se kloní spíše k zamítání předběžných žádostí, a to v souladu s praxí správních orgánů (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 34 Ad 4/2024-30, který potvrdil zamítnutí předběžné žádosti; opačně např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 17 Ad 19/2024-18). Jde tedy v každém případě o otázku aplikace a interpretace práva v konkrétním případě, ke které se Ústavní soud v tomto řízení nemůže vyjádřit. Je na správních soudech, aby se výkladem této otázky zabývaly. Až poté může jejich výklad případně přezkoumat Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti.
2. 175. Lze shrnout, že napadená úprava v druhé modelové situaci pojištěnců, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, nemá protiústavní dopady. Otázkou, jak mají být posuzovány předběžné žádosti o přiznání předčasných důchodů, se Ústavní soud v nynějším abstraktním přezkumu nezabýval.

VIII.f Tvrzené porušení § 3 odst. 3 sbírkového zákona

1. 176. Ústavní soud se nakonec stručně vyjádří také k argumentaci navrhovatelky týkající se tvrzeného porušení § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění zákona č. 277/2019 Sb.
2. 177. Podle § 3 odst. 3 sbírkového zákona nabývají právní předpisy účinnosti k 1. 1. nebo k 1. 7. kalendářního roku. Ustanovení § 3 odst. 4 sbírkového zákona z tohoto pravidla stanoví výjimku: „Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze ve zvlášť výjimečných případech stanovit dřívější den nabytí účinnosti než stanovený v odstavci 3, nejdříve však počátkem dne následujícího po dni vyhlášení právního předpisu.“ Podle navrhovatelky v případě napadené úpravy nebyly dány výjimečné okolnosti svědčící pro stanovení dřívějšího dne nabytí účinnosti. Když už nebyla napadená úprava přijata s přechodným obdobím, měla její účinnost být stanovena alespoň k 1. 1. 2024 podle sbírkového zákona.
3. 178. Ústavní soud předně uvádí, že délka legisvakance, a zejména stanovení data účinnosti zákona je primárně otázkou politické úvahy (srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Wolters Kluwer, 2015, s. 513). Z ústavního pořádku v tomto směru pouze plyne, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen (čl. 52 odst. 1 Ústavy), a že způsob vyhlášení zákona stanoví zákon (čl. 52 odst. 2 Ústavy). Ústava tedy ponechává podrobnosti na zákonné úpravě, která je obsažena ve sbírkovém zákoně, ale i v konkrétních nově přijatých zákonech. Nelze totiž odhlédnout právě od toho, že každý nově přijatý zákon, který v sobě obsahuje stanovení data své účinnosti, má stejnou právní sílu jako sbírkový zákon, a proto jde ve vztahu k němu fakticky o lex specialis.
4. 179. Na druhou stranu, stanovení doby legisvakance v konkrétním případě může představovat zásah do základních práv a ústavních principů. Ústavní soud již ve své judikatuře vymezil některé základní hranice ústavnosti při publikaci zákonů. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/13 ze dne 12. 11. 2013 (N 185/71 SbNU 221; 22/2014 Sb.) zdůraznil, že datum účinnosti právního předpisu nesmí být stanoveno před datem jeho vyhlášení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 pak vyzdvihl požadavek předvídatelnosti právní úpravy, tedy zachování minimální ochrany důvěry v právo (srov. body 47 a 61 nálezu). Také v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20 Ústavní soud upozornil, že extrémně krátké legisvakance mohou teoreticky vyvolat protiústavnost, a to zejména v otázkách daňových předpisů, na jejichž změnu se adresáti nemohou adaptovat; ani v tomto případě však Ústavní soud vzhledem ke konkrétním okolnostem neshledal protiústavnost (body 138 a 139 nálezu).
5. 180. Ústavní soud považuje za důležité odlišit při zkoumání přípustné délky legisvakance konkrétní a abstraktní rovinu. Konkrétní rovinu představuje posuzování únosnosti zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád a jeho stabilitu, které Ústavní soud provedl výše. V abstraktní rovině, tedy v rovině tvrzeného porušení § 3 odst. 4 sbírkového zákona, však není na Ústavním soudu, aby nyní, ani do budoucna v konkrétních případech, přezkoumával naplnění podmínky naléhavého obecného zájmu pro dřívější nabytí dne účinnosti (a tedy i zkrácení legisvakance). Pokud by v případě všech zákonů Ústavní soud měl zkoumat konkrétní okolnosti jejich přijetí a současně, zda tyto okolnosti jsou dostatečně naléhavé ve smyslu sbírkového zákona, překračoval by svou roli ochránce ústavnosti.
6. 181. Ústavní soud tedy shrnuje, že stanovení data účinnosti napadené úpravy na 1. 10. 2023 se již v konkrétní rovině (tedy z pohledu zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád) podrobně věnoval výše. V abstraktní rovině, tedy z pohledu existence naléhavého obecného zájmu pro dřívější stanovení účinnosti zákona, jde o rovinu výkladu podústavního práva a politickou úvahu.
7. 182. Ve zde posuzované věci lze alespoň podpůrně poukázat na to, že jak bylo rovněž uvedeno výše, dřívější účinnost napadené úpravy sledovala legitimní cíl, který byl zákonodárcem deklarován jak veřejně, tak v důvodové zprávě k návrhu zákona. Z těchto důvodů Ústavní soud neshledal protiústavnost napadené úpravy ani v té okolnosti, že nabyla účinnosti k jinému dni než 1. 1. nebo 1. 7. kalendářního roku.