Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

VIII.a Podstata a rozsah přezkumu

1. 115. Navrhovatelka v bodě 122 návrhu formulovala tzv. eventuální petit, v němž uvedla, že neshledá-li Ústavní soud důvody pro zrušení změnového zákona z procesních důvodů (z důvodu vad legislativního procesu), pak navrhuje pouze zrušení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona. Proti žádným jiným obsahovým změnám zákona o důchodovém pojištění navrhovatelka nebrojí. Ústavní soud tedy věcnému přezkumu podrobil právě a jen tato ustanovení, resp. jejich spojení a dále se v tomto nálezu nevěnuje např. změnám v oblasti tzv. krácení za předčasnost podle § 36 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění či úpravě valorizačního mechanismu podle § 67 téhož zákona.
2. 116. Nad rámec toho je třeba doplnit, že Ústavní soud posuzuje ústavní konformitu § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění právě a jen ve spojení s čl. III změnového zákona, který stanovil účinnost nové právní úpravy (dále společně jako „napadená úprava“). Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění s účinností od 1. 10. 2023 změnilo podmínky pro odchod do předčasného starobního důchodu a nově stanovilo, že do něj lze vstoupit nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku. Před touto změnou přitom zákon umožňoval některým pojištěncům odejít do předčasného důchodu až pět let před dosažením řádného důchodového věku. Proti této změně jako takové však navrhovatelka nebrojí. V bodě 88 návrhu výslovně uvedla, že „... nenapadají tuto změnu z hlediska její možné protiústavnosti co do samého zmíněného parametru“. Protiústavnost spatřuje navrhovatelka až v tom, jaké dopady měla napadená úprava na legitimní očekávání pojištěnců, a to zejména těch, kteří před její účinností splnili věkovou podmínku, ale od účinnosti ji splňovat dočasně přestali.
3. 117. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud ve zde posuzované věci neprovádí tzv. test racionality, který formuloval pro účely ústavněprávního přezkumu v oblasti sociálních práv [viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 103; Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48; Pl. ÚS 15/24 ze dne 2. 4. 2025 (132/2025 Sb.), bod 97]. Základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, kterého je napadená úprava součástí, je sice sociální právo, navrhovatelka však rozpor napadené úpravy s čl. 30 odst. 1 Listiny nenamítá. Proto Ústavní soud zaměřil svou pozornost výhradně na otázku tvrzeného zásahu do legitimního očekávání pojištěnců a jejich důvěry v neměnnost právního řádu.

VIII.b Právní úprava předčasných starobních důchodů a její účel

1. 118. Ústavní soud považuje pro kontext posouzení návrhu za důležité nejprve shrnout základy právní úpravy předčasných starobních důchodů (dále jen „předčasné důchody“). Účelem předčasných důchodů je primárně poskytnout dávky osobám, které v předdůchodovém věku ztratí zaměstnání a je pro ně obtížné je znovu nalézt (srov. Lang, R., Voříšek, V., Pelikánová, H., Pikorová, G., Holečková, R. Zákon o důchodovém pojištění. Komentář. Wolters Kluwer, 2024, s. 206 a 266). Právě proto jsou dávky předčasného důchodu koncipovány tak, že je na rozdíl od řádného starobního důchodu nelze vyplácet souběžně s výkonem výdělečné činnosti; započetím výdělečné činnosti tedy vlastně zaniká hlavní důvod, který vedl k přiznání předčasného důchodu (§ 37 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění).
2. 119. V praxi si lze představit širokou škálu důvodů a životních okolností, které k odchodu do předčasného důchodu vedou. Může jít např. o dlouhodobou únavu či nemoc, péči o blízkého člověka, ale i chuť užít si ve stáří více volného času. Tyto důvody není třeba prokazovat a je na každém pojištěnci, zda do předčasného důchodu po splnění zákonných předpokladů odejde. Nelze však opomíjet, že základním účelem předčasných důchodů je kompenzovat snížení schopnosti vykonávat soustavnou výdělečnou činnost a s tím související ztíženou možnost nalézt zaměstnání. Zatímco pobírání řádného starobního důchodu je běžným důsledkem splnění podmínek pro jeho přiznání, oproti tomu předčasný důchod představuje výjimku, jejíž využití závisí na individuálním rozhodnutí pojištěnce dle konkrétních životních okolností. Předčasný důchod tedy není standardním a očekávatelným prodloužením doby řádného starobního důchodu (srov. obdobně větu druhou bodu 27 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2025 č. j. 4 Ads 184/2024-20).
3. 120. S výše uvedeným bezprostředně souvisí další odlišnost předčasných a řádných starobních důchodů spočívající v tom, že nárok na předčasný důchod nevzniká pouhým splněním podmínek, ale až dnem, od něhož je přiznán, a to na základě žádosti pojištěnce (§ 31 odst. 2 věta druhá zákona o důchodovém pojištění). Podání žádosti je tedy hmotněprávní podmínkou nároku na předčasný důchod (právní věta rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2025 č. j. 4 Ads 184/2024-20, shodně komentář k zákonu o důchodovém pojištění, cit. výše, s. 208). Předčasný důchod je proto možné přiznat nejdříve ode dne podání žádosti; nelze jej na rozdíl od řádného starobního důchodu přiznat zpětně za období, kdy pojištěnec nepodal žádost o přiznání, přestože ostatní podmínky pro přiznání splňoval.
4. 121. Podmínky pro přiznání dávek předčasného důchodu stanoví § 31 zákona o důchodovém pojištění. Zákon vyžaduje postupné splnění tří podmínek: nejprve je třeba získat potřebnou dobu pojištění a určitý věk, a nakonec podat samotnou žádost o důchod. Do 30. 9. 2023 zákon umožňoval odejít do předčasného důchodu s až pětiletým předstihem (v závislosti na výši důchodového věku dané osoby). Napadená úprava věkovou podmínku s účinností od 1. 10. 2023 zpřísnila a sjednotila. Nově platí, že všichni pojištěnci, kteří nezískali nárok na předčasný důchod do konce září roku 2023, mohou do tohoto důchodu odejít nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku.
5. 122. Pokud jde o podávání žádostí o předčasný starobní důchod, podle § 81 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 30. 11. 2023, se za den uplatnění nároku na dávku důchodového pojištění považuje den, kdy se oprávněná osoba poprvé obrátila na příslušný orgán s žádostí o přiznání dávky. S účinností od 1. 12. 2023 došlo k určitým změnám, které směřují ke zjednodušení celého procesu (zejména zavedením možnosti elektronického podání žádosti). Již před účinností napadené úpravy však bylo možné podávat prosté blanketní žádosti, které se nepovažují za žádosti v pravém slova smyslu, ale za pouhé uplatnění nároku podle § 81 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Pojištěnec, který podal blanketní žádost, má následně 90 dnů na to, aby se dostavil na příslušnou pobočku OSSZ k sepsání formální žádosti. Během této doby si může odchod do předčasného důchodu rozmyslet. Pokud k sepsání řádné žádosti ve lhůtě 90 dnů nedošlo, považuje se blanketní uplatnění nároku za neúčinné.¹

1. 123. Konečně, důležitou okolností, která se pojí s přiznáním předčasného důchodu, je, že zbavuje pojištěnce jednou provždy možnosti čerpat řádný starobní důchod v plné výši (§ 31 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění). Účinkem přiznání předčasného důchodu je tedy obecně trvalé snížení dávky, která bude pojištěnci nadále vyplácena (tzv. krácení za předčasnost).

VIII.c Vymezení modelových situací a účinků, které napadená úprava vyvolává

1. 124. Ústavní soud nyní popíše, jaké účinky napadená právní úprava vyvolala z hlediska zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád a jeho stabilitu (neměnnost). Tyto účinky lze rozdělit na dvě modelové situace různých skupin pojištěnců, které je nutné posuzovat odděleně.