Nález Ústavního soudu ze dne 28. března 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

III. Rekapitulace vyjádření dalších subjektů dle § 49 zákona o Ústavním soudu III.

1. 22. Podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu oslovil Ústavní soud i sdružení osob hájících zájmy vlastníků domů a bytů, tj. zájmy pronajímatelů, a sdružení hájící zájmy nájemníků a poskytl jim možnost, aby se k návrhu vyjádřila.
2. 23. Sdružení nájemníků České republiky (dále též „sdružení nájemníků“) ústy svého předsedy ve svém vyjádření návrh na zrušení napadených ustanovení občanského zákoníku podpořilo s tím, že argumentaci shledalo případnou. Uvedlo, že obě napadená ustanovení byla do občanského zákoníku pojata především s ohledem na existující stav regulace nájmu v roce 1992, kde nepochybně úmyslem zákonodárce bylo znemožnit, aby nájemci zneužívali regulovaného nájemného k užívání více bytů, popřípadě užívali byt, který v současné době aktuálně nepotřebují. Podle sdružení nájemníků je nyní situace zcela jiná. U nově uzavřených smluv již žádná regulace nájmu neexistuje, a pokud je uzavírána nová nájemní smlouva k dalšímu bytu, pak již původní záměr zákonodárce patrně naplňován není, a toto opatření ztratilo již původní smysl. Sdružení nájemníků připomnělo, že oba výpovědní důvody jsou determinovány judikaturou, neboť užívání dvou bytů je v některých případech nezbytné a nelze spravedlivě požadovat, jak ostatně zákon předpokládá, aby nájemce užíval jen jeden byt. Neužívání bytu je obtížně prokazatelné a stejně tak je obtížně prokazatelné užívání bytu za situace, kdy způsob života různých občanů je různý, a není možné explicitně stanovit, jaký rozsah užívání bytů je nebo není v souladu se zákonem, resp. jak vysokou míru (např. každodenní) užívání bytu bude zákon tolerovat či nikoli.
3. 24. Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí v České republice (dále jen „sdružení majitelů“) ústy svého předsedy vyslovilo názor, že by Ústavní soud měl návrh zamítnout. Podle něj aplikace napadených ustanovení občanského zákoníku na byty družstevní, popř. na byty pronajaté svobodně a za smluvní nájemné by mohla být v rozporu s dobrými mravy podle § 3 občanského zákoníku, což může soud zhodnotit a k výpovědi z tohoto důvodu nepřivolit, vedle toho má soud i možnost v rámci napadených ustanovení tyto skutečnosti zhodnotit (arg. „...na nájemci nelze spravedlivě požadovat...“, „...nájemce má závažné důvody pro to, aby byt užíval jen občas.“). Případ, který řeší navrhovatel, lze podle sdružení majitelů vyřešit právě aplikací napadených ustanovení občanského zákoníku, a to pouhou jejich interpretací. Lze přece říci, že po nájemcích, kteří jsou současně členy družstva a kteří vynaložili nemalou částku na získání družstevního podílu, jenž má pro ně cenu jen v souvislosti s nájmem družstevního bytu, nelze spravedlivě požadovat, aby užívali jen jeden byt. Stejně tak lze argumentovat stran „vážných důvodů“. V obou případech může soud konstatovat, že výkon vlastnického práva družstva jako vlastníka proti jeho členu by byl v rozporu s dobrými mravy, a proto s odkazem na § 3 odst. 1 občanského zákoníku k výpovědi nepřivolit.
4. 25. Podle sdružení majitelů je tedy problém jen v absenci podrobnějšího výkladu napadených ustanovení. Napadená ustanovení jsou a po přechodné období budou nedílnou součástí dosud nedostatečně transformovaného nájemního práva, jak bylo založeno zákonem č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, a zákonem č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty. Případné změny výpovědních důvodů nebo jejich zrušení by podle sdružení majitelů muselo být doprovázeno systematickým přechodem všech nájemních vztahů na klasické nájemní vztahy charakterizované svobodnou vůlí obou stran tento dočasný vztah uzavřít za podmínek, na něž obě strany svobodně přistoupí.
5. 26. Sdružení majitelů připomnělo, že právo užívání bytu, které bylo přejmenováno na nájem bytu v § 871 občanského zákoníku, postrádá charakter svobodně uzavřené smlouvy. Byl tak zakonzervován stav před rokem 1989, kdy právo užívání bytu mělo charakter sociální dávky. Aby tuto sociální dávku nemohli její příjemci zneužívat k negativním spekulacím a získávání těžko postižitelných a bezpracných příjmů a aby tato dávka nebyla nadměrná, socialistický zákonodárce zakomponoval do tehdejšího občanského zákoníku oprávnění soudu rozhodnout o zániku práva osobního užívání bytu z důvodů, že uživatel užívá nebo vlastní byty dva nebo že byt neužívá bez vážného důvodu vůbec nebo jen občas [§ 184 písm. c) a d)]. Ze stejného důvodu bylo i po roce 1989 zavedeno do občanského zákoníku omezení těch, kteří by v rámci své sociální dávky ve formě práva užívat byt za regulované nájemné mohli zneužívat této výhody, aniž by ji potřebovali. I dnes se tedy nájemní vztah podobá spíše dřívějšímu právu trvalého užívání bytu, přičemž pronajímatelům takových bytů zůstává jen „holé vlastnictví“. Výpovědní důvody je totiž nutno také vnímat v kontextu jiných institutů, které byly převzaty z úpravy práva osobního užívání [přechod nájmu bez souhlasu pronajímatele podle § 706 a násl. (dříve § 179 a násl.), výměna bytu bez souhlasu pronajímatele pode § 715 a násl. (dříve § 188), vznik společného nájmu bytu manželů ze zákona bez souhlasu pronajímatele podle § 703 a násl. občanského zákoníku (dříve § 175)].
6. 27. Sdružení majitelů v této souvislosti poukázalo i na úvahy Ústavního soudu vyslovené v nálezech vyhlášených pod č. 231/2000 Sb. a zejména č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb. Konstatovalo, že pokud by nyní Ústavní soud návrhu vyhověl, došlo by k prohloubení kvazivlastnického charakteru nájmu a k dalšímu okleštění ius utendi a ius disponendi jako základních složek práva vlastnického. Sdružení majitelů připouští, že aplikovat napadená ustanovení na družstevní, tj. de facto vlastnické bydlení, je absurdní, avšak podle jeho názoru by Ústavní soud neměl přehlédnout, jaké účinky by vyhovující nález přivodil u jiné skupiny nájemních vztahů, vztahů vzniklých na základě ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku; důsledkem by bylo porušení vlastnického práva podle čl. 11 Listiny. Sdružení majitelů připomnělo, že napadená ustanovení mají i transformační význam: umožňují převod nájemních vztahů k bytům ze sféry protiústavního stavu regulace nájmu a nekonečnosti tohoto stavu do sféry obvyklého nájemního poměru bez kvazivlastnických prvků vztahu nájemce k pronajaté věci, bytu.
7. 28. Možné porušení práv nájemců bytů podle sdružení majitelů nespočívá v tom, že zde existují napadené výpovědní důvody z nájmu bytu, ale že zde není pozitivním ustanovením obyčejného práva vyloučena aplikace těchto výpovědních důvodů na družstevní byty (popř. též na smluvní nájemní vztahy vzniklé svobodnou nájemní smlouvou po 1. lednu 1992, kde se vzhledem k autonomii vůle o aplikaci těchto výpovědních důvodů ani neuvažuje).

IV. Dikce napadených ustanovení zákona a jejich legislativní historie IV.

1. 29. Ústavní soud konstatuje, že návrhem napadená ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a h) občanského zákoníku zněla v době podání návrhu i nyní takto:

   㤠711

   Odkaz 㤠711

   (1) Pronajímatel může vypovědět nájem bytu jen s přivolením soudu z těchto důvodů:

   ....

   1. g) má-li nájemce dva nebo více bytů, vyjma případů, že na něm nelze spravedlivě požadovat, aby užíval pouze jeden byt;
   2. h) neužívá-li nájemce byt bez vážných důvodů a nebo ho bez závažných důvodů užívá jen občas;“.

1. 30. Ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a h) občanského zákoníku se stala jeho součástí zákonem č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, s účinností od 1. ledna 1992. Původní znění napadených ustanovení podle tohoto zákona bylo následující: „g) má-li nájemce dva nebo více bytů, vyjma případů, že na něm nelze spravedlivě požadovat, aby užíval pouze jeden byt; h) neužívá-li nájemce byt bez vážných důvodů.“.
2. 31. V důvodové zprávě k vládnímu návrhu tohoto zákona (tisk 685, 18. schůze Federálního shromáždění) se uvádí: „Do oblasti závazkového práva se vrací i dosavadní instituty osobního užívání, a to zejména osobního užívání bytů. S právní úpravou užívání bytů (napříště už nájmu bytů) jsou ovšem spjaty některé problémy. Především ten, že dosud neexistuje trh s byty a se zřetelem k dané situaci bude jeho zavedení – jak ukázaly i zkušenosti v právních státech našich západních sousedů – dlouhodobějším procesem. ... Zvláštní ustanovení o nájmu bytu (§ 685 a násl.) převzala dosavadní úprava o osobním užívání bytu se změnami, které odrážejí novou společenskou situaci. ... Nová úprava sice sama o sobě nemůže vytvořit trh s byty, může ale jeho vytvoření stimulovat a podpořit. Odstraňuje dosavadní administrativní zasahování do nájemních vztahů. ... Ochrana nájmu bytu, která je vlastní zákonodárství právních států, je založena na tom, že pokud nedojde k dohodě, pronajímatel nemůže nájem vypovědět bez uvedení důvodů, ale může pouze podat u soudu návrh na přivolení k výpovědi z nájmu bytu z důvodů taxativně uvedených v § 711. Tyto důvody novela rozšiřuje a respektuje přitom též potřeby pronajímatele. ... Novela počítá s tím, že nájem bytu vzniká i u družstevních bytů. Způsob uzavírání nájemní smlouvy, obsah nájmu a jeho zánik je však modifikován podle podmínek stanovených ve stanovách bytových družstev.“. V rozpravách k vládnímu návrhu zákona se žádný z poslanců Federálního shromáždění k předmětným ustanovením nevyjádřil.
3. 32. Zákonem č. 267/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský zákoník, byla v ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) s účinností od 1. ledna 1995 na konci doplněna slova „a nebo ho bez závažných důvodů užívá jen občas;“. Návrh na úpravu znění tohoto ustanovení nebyl součástí vládní předlohy. Součástí návrhu zákona se stal na základě společné zprávy výborů ústavněprávního, rozpočtového a hospodářského Poslanecké sněmovny, přičemž předkladatel (za vládu ministr hospodářství) tento pozměňovací návrh podpořil. Společná zpráva výborů nebyla odůvodněna a v průběhu rozpravy se žádný z poslanců k pozměňovacímu návrhu nevyjádřil.

V. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele V.

1. 33. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel – Obvodní soud pro Prahu 7 – oprávněn návrh na zrušení napadených ustanovení podat. Dospěl k závěru kladnému. Navrhovatel správně uvedl, že musí napadená ustanovení aplikovat v občanskoprávním řízení o přivolení k výpovědi z nájmu bytu, neboť o napadená ustanovení žalobce v tomto řízení opírá důvod výpovědi. Návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 tedy souvisí s jeho rozhodovací činností, a proto je tento soud oprávněným navrhovatelem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.

VI. Ústavní konformita legislativního procesu VI.

1. 34. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťovat, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vychází přitom z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je návrh nepřípustný, jestliže ústavní zákon, s nímž je podle návrhu přezkoumávaný předpis v rozporu, pozbyl před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy (1. ledna 1993) je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat pouze jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence (viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 10/99, publikován jako nález č. 150, svazek 16 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 115, 119; vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.).
2. 35. V dané věci tedy Ústavní soud nezjišťoval, zda zákon č. 509/1991 Sb., který s účinností od 1. ledna 1992 vložil do občanského zákoníku napadená ustanovení, byl přijat a vydán v mezích tehdejší federální ústavou stanovené kompetence a jí předepsaným způsobem.
3. 36. Zákon č. 267/1994 Sb., který napadená ustanovení novelizoval, však již byl přijat a vydán za účinnosti Ústavy, a proto je třeba nejprve zjistit, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 37. Z usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 536 z 25. schůze 15. prosince 1994 Ústavní soud zjistil, že vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje občanský zákoník, podle sněmovního tisku 112, ve znění společné zprávy výborů podle sněmovního tisku 1264 a schváleného pozměňovacího návrhu, byl schválen Poslaneckou sněmovnou. Ze stenozáznamu z této schůze Ústavní soud zjistil, že pro návrh zákona ze 163 přítomných poslanců hlasovalo 96 poslanců, 32 poslanců bylo proti, 33 poslanci se zdrželi a 2 nehlasovali (399. hlasování). Senát v té době ještě nebyl zvolen. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podepsání 16. prosince 1994, prezident republiky jej podepsal 22. prosince 1994. Zákon byl vyhlášen 30. prosince 1994 ve Sbírce zákonů v částce 79 pod číslem 267/1994 Sb. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 267/1994 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
5. 38. Na tomto místě Ústavní soud poznamenává, že si je vědom, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schválila 14. března 2006 návrh zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, ve znění schváleném Senátem, podle něhož se podstatně mění též ustanovení § 711 občanského zákoníku s předpokládanou účinností od 31. března 2006. Avšak vzhledem k tomu, že napadená ustanovení v dosavadním znění budou muset být aplikována na právní vztahy vzniklé před účinností novely občanského zákoníku, o nichž mohou před obecnými soudu probíhat mnohá řízení, neshledal Ústavní soud důvod k tomu, aby vyčkal vyhlášení novely občanského zákoníku ve Sbírce zákonů a poté řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zastavil (podobně postupoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. ledna 2001, publikován jako nález č. 5, svazek 21 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 29; ve Sbírce zákonů vyhlášen pod č. 78/2001 Sb.). Ostatně v době rozhodování Ústavního soudu jsou napadená ustanovení stále v platnosti, a proto podmínky pro zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu splněny nejsou.

VII. Hodnocení Ústavního soudu VII.

1. 39. Ústavněprávní námitky navrhovatele proti napadeným ustanovením jsou vedeny ze dvou pozic: jednak z hlediska rovnosti, jednak z hlediska ochrany autonomie vůle. Podpůrně uplatňuje navrhovatel argumenty zásahu do soukromého a rodinného života nájemce a svobody jeho pobytu. Ústavní soud přikročil nejprve k posouzení námitek ochrany autonomie vůle, soukromého a rodinného života a svobody pobytu, neboť ty se týkají všech nájemců, bez rozlišování nájemců bytů družstevních a nedružstevních. Posléze se zabýval námitkami, které se opíraly o zvláštnosti nájmu družstevního bytu.