Nález Ústavního soudu ze dne 28. března 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) a ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
54. Navrhovatel konečně namítá, že napadená ustanovení zakládají nerovnost mezi nájemci bytů družstevních na straně jedné a nájemci bytů nedružstevních na straně druhé tím, že prvou kategorii nájemců oproti druhé kategorii nájemců nepřípustně znevýhodňují. Nájemci družstevních bytů mají být podle navrhovatele znevýhodněni tím, že zákonodárce na ně aplikoval stejná pravidla ukončení nájmu, aniž vzal v úvahu specifickou povahu nájmu družstevního bytu, který má podle navrhovatele quasivlastnický charakter. Navrhovatel tak vlastně namítá, že zákonodárce vytvořil v právní úpravě zániku nájmu bytu neústavní mezeru, protože nepamatoval zvláštní právní úpravou na zánik nájmu bytu družstevního.
55. Ústavní soud musí nejprve odpovědět na otázku, zda napadená ustanovení občanského zákoníku vůbec mohou představovat zásah do ústavně chráněného principu rovnosti, resp. práva na rovné zacházení ve smyslu čl. 1Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, čl. 1Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech, čl. 3 odst. 1Listiny, který zakotvuje rovnost ve vztahu k zárukám základních práv a svobod, a čl. 4 odst. 3Listiny, podle něhož musí zákonná omezení základních práv a svobod platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Zásadu rovnosti v právech je přitom třeba vnímat i v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.), podle něhož jsou si všichni před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákon má zakázat jakoukoli diskriminaci a zaručit všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
56. Ve své judikatuře Ústavní soud zastává jednak koncepci rovnosti akcesorické, tzn. rovnosti ve vztahu k jinému základnímu právu nebo svobodě, jednak koncepci rovnosti neakcesorické, tj. všeobecné rovnosti před zákonem. Přitom chápe rovnost nikoli absolutně, nýbrž relativně: zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle; srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (SbNU, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (SbNU, svazek 1, nález č. 24, str. 175; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (SbNU, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (SbNU, svazek 4, nález č. 74, str. 205; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (SbNU, svazek 5, nález č. 16, str. 107; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (SbNU, svazek 8, nález č. 67, str. 163; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (SbNU, svazek 29, nález č. 11, str. 79; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.). Totožně chápal princip rovnosti i Ústavní soud ČSFR. Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37) citoval monografii J. Pražáka, Rakouské právo ústavní, Praha 1902, str. 42 – 43, který dospěl k závěru, že výrazem „všichni občané jsou si před zákonem rovni“ není řečeno, že by všem občanům příslušela tatáž práva, ale stanoví se zde pouze direktiva, že jednak způsob, kterým se práva již nabytá realizují, a jednak podmínky nabývání jednotlivých práv, musí být pro všechny občany stejné. K tomuto pojetí rovnosti se Ústavní soud ČSFR tehdy přihlásil a od svého vzniku se k němu hlásí i Ústavní soud České republiky.
57. Rovnost je z definice kategorií relativní i v jiném smyslu: uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma osobami ve stejném, resp. srovnatelném postavení (srov. též citovaný nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Určit skupiny osob, které lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří přitom k nejobtížnějším úkolům při používání této argumentace [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/95 (SbNU, svazek 5, nález č. 25, str. 209; vyhlášen pod č. 122/1996 Sb.)]. Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. čl. 3 odst. 1Listiny a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních lidskoprávních instrumentech).
58. Z jiného úhlu pohledu lze základní ústavní princip rovnosti pojímat ve dvou rovinách – jako rovnost formální a též jako rovnost faktickou. Není pochyb o tom, že úlohou zákonodárce je zajistit při tvorbě právního řádu všem adresátům právních norem formální rovnost, avšak s ohledem na skutečnost, že v reálném světě přírody i společnosti existuje z řady důvodů faktická nerovnost, musí zákonodárce v odůvodněných případech zvažovat i případy normativního zakotvení nerovnosti, která například odstraní faktickou nerovnost nebo jiný handicap. Je zřejmé, že by například neodporovalo ústavnímu požadavku rovnosti normativní zvýhodnění fyzicky handicapovaného člověka před člověkem zdravým v konkrétní životní situaci (například v oblasti zaměstnávání osob se ztíženým pracovním uplatněním, zvýhodněný přístup k tzv. bezbariérovým bytům apod.). I tam, kde se zákonodárce nevydal cestou vědomého zvýhodnění „slabšího“, aby pro konkrétní životní situaci dal přednost rovnosti faktické před formální, ponechává orgánu, který pozitivní právo aplikuje, prostor pro řešení napětí mezi neúplností psaného práva a povahou konkrétního případu cestou aplikace ústavních principů v materiálním pojetí právního státu (soudcovská diskrece).
59. Ústavní soud poznamenává, že navrhovatel zaměňuje kategorii rovnosti ve výše naznačeném pojetí vztahujícím se důsledně k subjektům práva za „rovnost“ mezi právními instituty. Vychází totiž z předpokladu, že mezi nájmem tzv. družstevního bytu a nájmem nedružstevního bytu jsou rozdíly, které by si zasluhovaly rozdílnou úpravu i pokud jde o ukončení nájmu výpovědí ze strany pronajímatele. Srovnávat nájem bytu nedružstevního na straně jedné a nájem bytu družstevního na straně druhé a dovozovat z rozdílů v těchto právních institutech ústavní požadavek na jejich odlišnou právní úpravu na úrovni občanského práva je však v kontextu principu rovnosti nepřípadné.
60. Ústavní soud byl veden následujícími úvahami. Z hlediska podústavního práva je nájem družstevního bytu co do pojmových znaků nájemní smlouvy totožný s nájmem bytu nedružstevního. I nájemce-člen družstva je účastníkem nájemního vztahu se všemi právy a povinnostmi jako každý jiný nájemce, pokud zákon nestanoví jinak. Praktický rozdíl mezi těmito nájmy vyplývá ze skutečnosti, že nájem bytu družstevního je odvozen primárně od majetkové účasti člena družstva na pořízení bytu a jeho členství v bytovém družstvu. Specifikum družstevního bydlení tedy není dáno předmětem nájmu, ale právně odděleným vztahem člena družstva (nájemce) k družstvu (pronajímateli). V tomto vztahu nachází nájemce-člen družstva vyšší míru stability nájmu, která se blíží stabilitě, jakou skýtá užívání bytu ve vlastnictví. Proto také občanský zákoník v § 714 spojuje se zánikem členství v bytovém družstvu i zánik nájmu bytu. Nájemce družstevního bytu, který je současně družstevníkem, je ve výhodnějším postavení tím, že je organizován v bytovém družstvu a že se v souladu se stanovami podílí na činnosti bytového družstva, svého pronajímatele, včetně tvorby jeho vůle. S členstvím v bytovém družstvu jsou vedle toho spojeny i účinné nástroje právní obrany proti rozhodnutím družstva, která jsou v rozporu se zákonem nebo stanovami družstva. Skutečnost, že nájemce družstevního bytu je členem družstva, které je jeho pronajímatelem, tedy v jistých směrech opravdu zakládá jeho odlišné postavení ve vztahu k nájemci „nedružstevního bytu“, zejména v oblasti podmínek pro vznik nájemního vztahu, odlišnou konstrukcí nájemného (bez ziskové složky a s přímou majetkovou účastí člena družstva na údržbě, provozu a opravách domu) a zejména ve zcela exkluzivním právu dispozice s nájemním vztahem a členstvím v družstvu formou nároku na ničím neomezený převod členství podle § 230obchodního zákoníku. Tyto rozdíly jsou však dány odlišností právního vztahu, do něhož vstoupil.
61. Z uvedené argumentace zřetelně vyplývá, že napadená ustanovení nepředstavují zásah do ústavně chráněného principu rovnosti, neboť nejde o rozlišování mezi právy a povinnostmi nájemců ani vzhledem k tradičně zapovězeným kritériím (viz čl. 3 odst. 1Listiny), ani vzhledem k jinému postavení, nýbrž jde o srovnávání právních institutů nájmu družstevního a nedružstevního bytu, na něž ústavně chráněný princip rovnosti nedopadá. „Nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku.“ (viz výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 47/95). Vznik, obsah a garance práva nájmu jsou pro všechny osoby stejné. Z hlediska principu rovnosti je podstatné, že všechny osoby mají podle zákona stejné podmínky pro to, aby vstoupily do právního postavení nájemce družstevního bytu, respektive že mají stejné podmínky pro to, aby se staly nájemci nedružstevního bytu, a současně všichni nájemci družstevních bytů mají podle občanského zákoníku stejná práva a povinnosti bez ohledu na své pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru a náboženství, politické či jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné obdobné postavení.
62. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 258/03 ze dne 6. května 2004 (SbNU, svazek 33, nález č. 66, str. 156, 167) mimo jiné konstatoval, že do pravomoci demokratického zákonodárce v oblasti zákonné úpravy soukromého práva spadá i úprava smluvních typů. Z žádného ustanovení ústavního pořádku nevyplývá závazný příkaz, aby zákonodárce nájemní vztahy k bytům upravil určitým způsobem. Neexistuje žádné ustanovení Listiny, které by (například obdobným způsobem jako u vlastnictví) stanovilo, že se nájem zaručuje a nájem všech nájemců má stejný obsah a požívá stejné právní ochrany, popřípadě že se za stanovených podmínek připouští různá právní úprava podle předmětu nájemní smlouvy. Je tedy v dispozici zákonodárce, zda upraví nájem obecně pro všechny myslitelné předměty nájemní smlouvy nebo zda bude zvláštními ustanoveními reagovat na specifika nájmu tu zemědělských pozemků, tu nebytových prostor nebo bytů, popřípadě zda bude občanské právo dále diferencovat a rozlišovat nájmy bytů družstevních a nedružstevních, bytů služebních, bytů zvláštního určení, popřípadě jiných bytů podle aktuálně sledovaných cílů právní úpravy. Pokud takovou úpravu přijímá v mezích ústavního pořádku a ponechává soudu, který ji aplikuje, prostor pro ústavně konformní interpretaci předmětné normy, není žádoucí, aby Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti a současně negativní zákonodárce svým derogačním zásahem údajnou ústavní mezeru ještě rozšiřoval.
63. Přestože družstevní bydlení poskytuje nájemci-členu družstva vyšší míru stability nájmu než klasické nájemní bydlení, neopravňuje to ani k závěru, že vztah nájemce k družstevnímu bytu spadá pod kategorii vlastnictví, resp. quasivlastnictví. Vlastníkem družstevního bytu není družstevník, ale družstvo, a tento subjekt požívá ochrany vlastnického práva opírané o čl. 11Listiny [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 8/93 ze dne 13. února 1995 (SbNU, svazek 3, nález č. 8, str. 35): podle tohoto nálezu rozhodnutím o vyloučení stěžovatelky z bytového družstva nebylo „zasaženo do práva zakotveného v čl. 11Listiny, nehledě k tomu, že čl. 11Listiny je chráněno vlastnictví již existující, přitom předmětný družstevní byt ve vlastnictví stěžovatelky nebyl a není a v jejím vlastnictví nebyl ani členský podíl, když jeho hodnota představující majetkovou účast člena v družstvu byla rovněž po dobu trvání členství stěžovatelky v družstvu majetkem družstva.“].3
VII./D VII./D
64. Přestože se Ústavní soud neztotožnil s uplatněnými důvody neústavnosti napadených ustanovení, musí navrhovateli přisvědčit, že aplikace napadených výpovědních důvodů na byt ve vlastnictví bytového družstva vůči nájemci, který je členem tohoto bytového družstva, vzbuzuje pochybnosti. Bylo by nepochybně žádoucí a vhodné, aby vedle zvláštních ustanovení o uzavření nájemní smlouvy o nájmu družstevního bytu či o drobných opravách a úhradě nákladů spojených s běžnou údržbou (§ 685 odst. 2, § 687 odst. 3občanského zákoníku), o společném nájmu družstevního bytu manžely (§ 700 odst. 3, § 703 odst. 2, § 704 odst. 2, § 705 odst. 2občanského zákoníku) či přechodu nájmu družstevního bytu (§ 706 odst. 2, § 707 odst. 2občanského zákoníku) byla uzákoněna i ustanovení, která by vzhledem ke zvláštnostem družstevního bydlení upravovala vhodněji i zánik nájmu družstevního bytu výpovědí. Ústavní soud dokonce připouští, že režim nájemní smlouvy není pro užívání družstevního bytu tím nejvhodnějším řešením a že transformace institutu osobního užívání bytu na nájem družstevního bytu byla v řadě aspektů nedomyšlená. Pochybnosti o vhodnosti právní úpravy však nestačí k tomu, aby Ústavní soud mohl dospět k závěru o její protiústavnosti. Opakovaně totiž ve své judikatuře dává přednost ústavně konformní interpretaci napadených ustanovení před jejich zrušením.
65. Domnívá-li se tedy navrhovatel, a Ústavní soud tuto domněnku sdílí, že odlišnosti institutu nájmu družstevního bytu by si s ohledem na obecné principy spravedlnosti zasluhovaly omezující interpretaci napadených výpovědních důvodů ve vztahu k družstevním bytům, platná právní úprava mu poskytuje k takové interpretaci dostatečný prostor. Obecný soud může vzít zvláštnosti nájmu družstevního bytu v úvahu při naplňování dispozice výpovědních důvodů podle napadených ustanovení, tj. při hodnocení toho, zda nelze po nájemci spravedlivě požadovat, aby užíval pouze jeden byt [§ 711 odst. 1 písm. g)občanského zákoníku], resp. při posuzování vážných, resp. závažných důvodů, pro které nájemce byt neužívá nebo ho užívá jen občas [§ 711 odst. 1 písm. h)občanského zákoníku]. V úvahu musí vzít i ustanovení § 3 odst. 1občanského zákoníku, podle něhož výkon práv a povinností vyplývajících z občanskoprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmů jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy.
66. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, „že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.); srov. výše citovaný nález sp. zn. III. ÚS 258/03. A v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. února 1997 (SbNU, svazek 7, nález č. 13, str. 87, 96; vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.) Ústavní soud v jiném kontextu uvedl: „Soud ... není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“. Tyto závěry lze nepochybně vztáhnout i na interpretaci napadených výpovědních důvodů ve vztahu k družstevnímu bytu.